农民工基本社会养老保险制度设计思路探讨

中图分类号:F842 文献标识码:A

内容摘要:2009年年初,人力资源和社会保障部就《农民工参加基本养老保险办法》公开征求意见,这是我国社保制度改革的重要一步。本文着重分析了该办法中的“参加基本养老保险缴费年限累计满15年以上(含15年)将可按月领取基本养老金”的规定,指出依据我国重视家庭养老的传统,应坚持基本社会养老保险设计的“低水平、广覆盖”原则,以扩大养老保险的覆盖范围,惠及更多国民。

关键词:农民工 基本社会养老保险 低水平 广覆盖

人力资源和社会保障部于2009年年初就《农民工参加基本养老保险办法》公开征求意见,办法中农民工的养老保险缴费率降低了,异地接续也在制度层面基本解决了,降低了农民工参加养老保险的门槛,但要求农民工参加基本养老保险缴费年限累计满15年以上(含15年)方可按月领取基本养老金,对于大部分农民工来说,这一门槛设置较高。在劳动力市场上,多数农民工是季节性的,而且流动性强,农闲时外出务工,农忙时回家务农,务工地点不固定,务工时间不连续,如小时工、季节工,无正式劳动合同,劳动关系随时可能终止;个体工商户、自由职业者,没有雇佣关系,无法形成劳动关系,受劳动力市场供求关系影响较大,他们只能根据行业情况和自身经济、体力等实际情况经常更换工作岗位。另外,由于我国的基本养老保险政策是近几年才陆续出台,许多年龄比较大的农民工也没有“视同缴费年限”,按照我国现在的法定退休年龄推算,男40岁、女35岁以上的农民工即使年年打工也没有按月领取基本养老金的资格。有资料显示,80%的农民工很难在城市工作满15年,“累计缴费15年才能享受养老金”的待遇在实现上较为困难。这样看来,多数农民工被挡在了基本养老保险政策的门槛之外,不仅有自身的原因,也有制度设计不合理的因素。在现行基本养老保险制度主要针对城市原国有企业职工设计的,明显不适合非正规就业群体和农民工等社会弱势群体的需要的情况下,不仅需要重新考虑缴费率,也需要对缴费年限再考虑,“一刀切”出来的缴费年限门槛应该适当降低。

农民工基本社会养老保险坚持“低水平、广覆盖”原则的必要性

“低水平”有两方面的含义,一方面是指待遇水平低,另一方面指缴费水平低。

(一)家庭保障使基本社会养老保险待遇可以维持“低水平”

由于经济发展水平不高,我国的养老制度设计还不能抛开家庭养老这根支柱。虽然世界银行提出“三支柱”及“五支柱”保障模式,但对于我国社会弱势群体养老而言,可以依赖的应是家庭保障和基本社会养老保险两支柱。

我国文化深受儒家思想的影响,尊老养老的历史传统使家庭保障在养老保障当中一直发挥着核心作用。工业化和城市化虽然对家庭结构产生重要影响,但我国家庭文化传统和既有价值观念仍然发挥潜移默化的重要作用,家庭结构和家庭内部关系仍然非常密切且区别于欧美家庭结构,在将来相当长的时期内,家庭保障仍然是养老保障的主要形式之一。我国经济改革已经成功地发挥了传统家庭机制的某些积极因素,如农村以家庭为单位实行联产承包制,充分调动了农户经营的积极性使我国农村经济跃上一个新的台阶,就是一个很好的例证。那么在我国社会保障制度设计中也应注意继续发掘传统家庭文化中的积极因素,这是以民族文化的精华为根基的,容易为社会所接受,从而易于取得较好的政策效果,可以把社会养老与家庭养老紧密结合起来,适当降低社会养老水平,为家庭养老留出空间。

同时,在我国法律中,也规定凡有赡养能力的子女,不分男女,不论婚否,都必须履行赡养父母的义务。《宪法》、《老年人权益保护法》、《婚姻法》、《刑法》、《继承法》等都有规定,这使得家庭赡养不仅是一种伦理道德的反映,而且是每个公民必尽的义务,它具有法律的不可抗拒性,因此家庭养老保障是坚实可靠的一根养老支柱。国家统计局的调查数据表明,在我国60岁及以上老年人的主要经济来源的排序中,57.1%的老年人主要靠子女或其他亲属提供经济帮助;25%的老年人主要靠自己的劳动收入;居第三位的是离退休金,占15.6%,即我国老年人主要的经济保障还是来自子女、亲属和自己。

虽然社会的进步使家庭的小型化不可避免,但是小型化并不等于不要家庭照顾,并不等于可以放弃赡养父母的责任,在设计社会养老保障制度时,应把孝的优良传统和时代特点相结合,如新加坡的中央公积金制度就允许一定条件下的子女个人账户的基金向父母账户填充,充分发挥家庭的保障功能,在我国实现家庭养老与社会养老有机衔接才是科学合理,符合国情的。有了家庭保障,就使得基本社会养老保险待遇可以设计为“低水平”。

(二)企业保持竞争力要求缴费“低水平”

一项制度有吸引力,才会有生命力。目前我国城镇养老保险高达28%,单位应缴的养老保险缴费率高达薪金的20%,雇员本人需缴纳8%,企业负担了71.4%,个人只负担了28.6%。《农民工参加基本养老保险办法》中的农民工养老保险费率定为:单位缴12%、个人缴4%-8%,也是不低的比例。根据《2004年全球社会保障》统计,发达国家养老保险缴费率大体处于10%-20%之间。企业过高的缴费率导致劳动成本高昂,助长逃缴现象,不仅严重影响了养老保险覆盖面的扩大,也损害了就业增长和竞争力。很多小企业是以劳动密集型为核心的,它们原来不缴纳社会保险费,现在如此高的缴费率使企业的劳动成本提高20%左右,企业负担增加,迫使部分企业以低报工资额、欠缴保费、减少劳动力雇佣、非正式雇佣等形式逃避责任并且导致“逆向选择”现象:人口年龄结构老化、养老负担较重、效益差的老企业对改革后的社会保障制度持有较为积极的态度,但其中许多企业根本无力缴纳足额的养老保险金;那些效益好、职工年龄结构较轻的企业多半是非国有企业,这些企业对参加社会保险制度采取消极的态度。由此带来的后果是,养老保险制度覆盖面扩幅不明显,保费收缴率日趋降低,费基缩小。

从宏观来看,我国经济发展阶段决定了在社会养老保障方面应当只是提供底线保障,为构建社会保障与经济发展长效良性机制预留必要的空间。我国实际国情需要把养老保障制度设计为“补救型”模式,为社会提供基本“底线”保障水平,最终形成穷人基本靠国家、富人主要靠市场的养老保障格局。从保障体系对劳动市场的影响来看,我国需要发挥“补救型”模式对就业弹性的促进作用,保证就业市场具有比较大的弹性,保持对广大的低端岗位和高端的管理岗位都充足供给的能力,较大地缓解就业压力,从长期看有利于实现社会稳定。对于劳动者来说,直接拿出一些收入孝敬自己的父母比缴纳较高的养老保险费给政府去养社会上所有的退休老人,收益更能看得见,责任与义务离自己也更近,也就更有积极性,这符合人的经济理性规律。因此,在基本社会养老保险设计中,应坚持缴费“低水平”。

(三)社会公平要求基本社会养老保险“广覆盖”

从国际范围来看,包括基本养老保险在内的社会保障已由社会救济型、社会保险型发展成为发达国家的社会福利型,建立完善的基本养老保险已经成为现代国家政府的一项重要职责。“广覆盖”是深化养老保险制度改革的方向,有利于实现社会公平。享受社会保障是每个公民的基本权利,作为国家的一项基本社会经济制度,要尽量覆盖到全体公民,使基本养老保险覆盖到城镇所有从业人员,并适应城镇化和农村劳动力转移的大趋势。另外,覆盖面太窄,会影响企业之间的公平竞争,因为养老保险是需要企业和劳动者缴纳保险费用的,保险费用在企业成本内列支。不参加养老保险,意味着成本的节省。在市场经济下,企业作为市场中的主体,自主经营、自负赢亏,每个企业都是一个竞争主体,养老保险在不同单位的覆盖面不统一,最终会阻碍企业间的公平竞争,政府应当根据我国处于发展初级阶段的具体国情,准确把握基本养老保险制度定位,努力追求并实现社会公平的价值取向。完善基本社会养老保险,尽量扩大覆盖面,让广大社会成员,尤其是低收入群体享受到基本社会养老保险待遇,以保障和提高其退休后的生活水平,这将在一定程度上有利于解决分配不公、两极分化的弊端。

农民工基本社会养老保险制度设计思路

在韩国,享受全额基本老龄年金要求缴费满20年,享受减额基本老龄年金要求缴费满10年,减额老龄年金具体计发比例为:满10年者为47.5%,每增加1年加5个百分点。如,满11年者为52.5%,满12年者为57.5%,满13年者为62.5%,以此类推,到满19年时,其基本年金计发比例为92.5%。在新加坡,子女普通账户基金可以转移到父母的退休账户中供父母使用,中央公积金会员退休时按月领取养老金的条件是账户中有最低存款即可。它们的制度设计都比较有弹性,有鉴于此,我国社会养老金制度设计中的参数,如缴费基数变量、缴费率变量、缴费年限变量、待遇水平变量,应进行不同的组合,供参保者做自己力所能及的选择。如适当降低缴费基数。由于工资水平低,农民工支付基本生活费用后,节余的工资收入再去支付建房、子女上学、赡养老人等急迫支出后,往往所剩无几,因而本人参加社会养老保险的能力十分有限,兼顾农民工对社会养老保险的迫切需求与现实能力,应从实际出发,坚持低标准准入的原则;设计不同档次的缴费比率,使农民工可以自愿选择;降低缴费年限。农民工最低缴费年限降为10年或5年,同时执行较低的支付标准。

另外,还可以把缴费的年数或月数换算成系数,领取的支付额也与该系数挂钩,假定基本养老保险缴费年限累计满15年者,退休后可以领取的退休金恰好能满足基本生活需要,退休金系数定为1,不同的缴费年数领取的退休金额可参照它而确定一个相应的领取金额系数,比如:基本养老保险缴费年限累计满14年者,退休金系数定为14/15=0.93,其余可以此类推,对于缴费年数较低的,还可以灵活加入一些其他因素的系数,如子女数量,以配合生育政策,也可以分别设立满5年、满10年及满15年三个不同的社会养老档次。

在发达国家,职工缴费或税30-40年,基本养老保险金的替代率才大约为40%,我国可以通过降低社会养老保障水平,放低按月领取的门槛,把更多的劳动者纳入社会养老保障的范围,使大部分劳动者依靠家庭和社会两根养老支柱得以平安度过晚年。

参考文献:

1.吕学静.现代各国社会保障制度[M].中国劳动社会保障出版社,2006

2.王锋.分类实施我国农民社会养老保险模式[J].今日科苑,2007.4

3.沈建,张汉威.德国社会养老保障制度及其启示[J].宏观经济管理,2008.6

作者简介:

周凤珍(1968.11-),女,安徽财经大学财政与公共管理学院讲师,经济学硕士,主要研究方向:劳动经济学、社会保障。