社会治安治理视域下“交所合一”基层警务新模式研究

王勇利 史兴旺

1.山东警察学院治安系，山东 济南 250200；2.山东警察学院刑事科学技术系，山东 济南 250200

时代发展的需要对公安机关社会治理能力和水平提出了更高的要求，创新基层警务模式、形成平安联创工作机制、健全社会治安协调联动机制、完善社会治安治理体系，对弥补传统基层警务模式不足、满足社会多样化治安需求、提升公安机关社会治理效能、推进社会治安防控体系现代化、实现我国治理体系和治理能力现代化的目标任务，尤为重要。

2021年3月，在四川成都召开的全国治安管理工作座谈会上公安部明确要求，要进一步打牢社会治安基层治理的根基，在新形势下，持续改进派出所工作，将“枫桥式公安派出所”创建工作同“一室两队”改革同步进行，不断提升社会治安掌控力。本文以创新社会治安基层治理模式这一现实问题为总抓手，以目前传统基层警务模式现状以及出现的弊端为出发点，分析了基层交警中队与派出所两警融合一体化具体实施方式，通过阐述“交所合一”的必要性、迫切性以及现实意义，为实现“一警多用”“一警多能”的“交所合一”新型警务模式提供可行性参考。

一、传统警务模式下基层派出所、交警中队问题现状分析

自我国实施全面深化改革开放以来，我国经济活力不断释放，国民经济得到迅猛发展，与此同时，新旧文化交融，新旧观念交织引发的社会不稳定因素增加，随之而来的是违法犯罪种类不断增加、层出不穷。面临着日益严峻的多重挑战，基层传统警务机制模式矛盾突出，基层公安机关在打击各类违法犯罪中底气不足、后劲不够，派出所、交警中队机构设置和工作模式上的问题逐渐暴露，派出所、交警中队的执法勤务模式，传统警务机制亟待改革完善。

（一）基层警力严重不足，“零碎化”现象突出

基层派出所是保障社会稳定和公共安全最前沿的平安堡垒，担负着社会治安管理，维护公共秩序，保障人民生命财产安全，保障国家长治久安的重大职能任务。派出所既要履行管理职能，又要提供相应的社会服务，对维护社会大局稳定、建设平安中国意义重大。但是，近年来，我国社会不稳定因素不断增加，违法犯罪种类多样、数量巨大的现实社会治安状况，使得我国基层警务工作量不断加大、警情类型逐渐多元，同时，我国基层警力不足的状况更为严峻，在多重压力与挑战下，基层派出所面临着严重警力不足以及产生的其他次生问题的严峻考验。

近年来，我国居民总体收入和消费水平稳步提升，交通道路不断延伸，我国机动车数量呈现“井喷式”增长。据公安部统计，截至2021年3月，全国机动车保有量达3.78亿辆，其中汽车2.87亿辆［3］，交通问题形势也变得更加严峻，这无疑对基层交警勤务产生巨大的挑战，交警中队警力不足问题也日渐显现。交所两警在面对着社会治安管理和交通管理的重重压力下，警力不足的问题已经成为严重影响我国基层社会治理的痛点。我国目前的警务模式过度强调一警一用，面对基层警力严重不足的状况，过分强调一警一用，造成警力“零碎化”问题严重，则会使基层所、队警力不足的状况变得更为严峻。

（二）人、财、物资源配置不合理，内部运行成本高

派出所担负社会治安管理、违法犯罪案件查处任务，交警中队负责交通管理，二者担负的职能任务不同，在运行模式上也相对独立，则会出现内部运行成本过高、行政资源浪费的问题。交警中队和派出所分别占用着两种不同的社会资源，各自占有的人力、物力、财力等资源往往不能共享，比如农村乡镇派出所用来巡逻执勤的车辆不足，而交警中队车辆相较于派出所是比较充裕的，在本身车辆不足的情况下，如果执勤车辆发生损毁，无法协调车辆时，往往很难利用上交警中队闲置的车辆，一定意义上讲就浪费了社会资源。

公安机关占有的社会资源在一定意义上讲是一定的，不同警种和不同机关所占用的资源之间不能有效共享，资源闲置问题突出，就无法实现资源的科学配置、充分利用，存在着人力、财力、物力配置不合理，社会资源的浪费状况，严重制约着我国公安机关实现公共资源的合理配置、有效利用的目标。

（三）“交所”职能交叉，权责交叠，协作不畅

在传统警务机制中，基层派出所、交警中队职能划分相对独立，两警各自运行。这种警务机制在制度和政策安排上合理合规，从原则上分析不存在问题，但在具体的警务实践中，往往出现两警职能有所交叉、权力责任有所交叉重叠的问题，在出现问题时，交警中队和派出所可能会互相推诿，不担当、不作为。［1］在警情处理中，由于二者协作十分不畅，则会浪费及时化解各类社会矛盾的机会，从而导致问题加剧、矛盾更为尖锐，公安机关的社会管理效能大大削弱，基层社会治理水平受到严重影响。［1］

二、“交所合一”基层警务新模式的含义和特点

所谓“交所合一”，简言之，就是把交警中队同基层派出所进行融合，整合原交警中队职能任务以及警力、财力、物力等资源，由派出所进行统一管理，全面整合原交警中队、派出所全部业务和职能任务，实现交警和派出所民警合署办公、联合执勤。“所队合一”警务模式的探索可以追溯到2004年，湖北省秭归县首先开展了“交所合一”警务体制改革试点，把农村交警中队和派出所整合起来，有效缓解了当地警力不足的现实状况。据当年数据显示，通过两年改革，在2006年，全县交警协助其他部门侦办各类案件80多起，全县入室盗窃等案件降低9.1%［4］，改革成效十分显著。

2018年以来，江西省吉安市、内蒙古自治区通辽市等多地公安机关先后进行基层警务模式改革试点工作，截至目前，已经有山东、内蒙古、河北、甘肃等14个省份在探索“交所合一”警务模式。通过这种形式的勤务机制和警务模式改革有效弥补基层警力不足，实现一警多用、一警多能的改革目标任务，致力于构建治安管理与交通管理相统一，保障安全与服务人民并重的基层警务新模式。

（一）一警多用、一警多能的特点突出

在传统基层警务模式中，派出所和交警中队分处两地办公，各自担负不同的社会管理职能，运行模式也相对独立，交警、派出所民警各有所司，分管治安和交管两个不同领域，两警种差距尤为明显，呈现出一警一用、一警一专的特点。在“交所合一”的模式下，通过顶层制度设计，巧妙地将交警、治安警这两警融合起来，戴“蓝帽”的派出所民警既能够进行社会治安管理，又能够进行交通管理，实现一种警力多种用途、一种警力掌握多种警务能力，一警多用、一警多能是“交所合一”警务模式有别于传统警务模式的突出特点。

（二）各种警务资源科学配置，有效利用

推动“交所合一”、两警融合的改革，能够在一定程度上破除传统警务模式中两警资源配置不合理，资源之间不共享，不能有效利用的弊病，有利于打破两种资源的壁垒，将资源更有效地放在需要的位置上。在交警中队和派出所占用的两种社会资源进行整合中，可以有效盘活闲置的财力、物力等各种社会治安资源，进行资源的合理配置，使得两种资源都能够得到有效利用，从而实现各类警务资源真正意义上的价值，更好地服务于社会治安治理，同时基层社会治安综合治理水平和治理能力能够得到有效提升。

（三）较适合农村乡镇派出所，普适性不强

“交所合一”更适合农村乡镇派出所，城市城区不宜实行，这也是“交所合一”警务模式的一个弊端所在，相较于农村，城市城区经济水平较为发达，人口规模大，社会治安状况更为复杂，各类案件的发案频率要远高于农村，派出所所承担的治安工作任务艰巨。同时，城区道路通达程度更高，交通更为便捷，各类交通工具数量众多、结构复杂，也造成城区交警所承担的交通管理任务量远超农村。实践表明，在这种客观状况下，如果将交所合一、两警融合，往往会导致基层警力更不够用、民众满意度降低、社会治理状况更差的尴尬局面。从目前我国公安工作实际出发，“交所合一”的警务模式改革还是更适合各类警情较为简单的农村乡镇派出所。

三、完善“交所合一”基层警务新模式的措施

（一）加强队伍建设，强化政治素养

实行“交所合一”，首先要加强领导核心地位和公安队伍建设，这是改革的重中之重，要始终坚持政治建警，不断提升民警的政治素养，保持政治自律，在思想上、政治上、行动上，始终和党的要求、方针政策保持高度一致。同时，要加强领导班子建设，基层派出所领导班子要挑起改革的重担，勇于担当，敢于亮剑与创新，还要具备敏锐的洞察力，面对我国社会治安状况的深刻变化，及时发现改革中暴露出的问题，确保改革朝着理想的路径进行。

在“交所合一”的警务模式改革问题上，始终听从党委统一部署，严格按照党的要求进行探索，避免出现改革过程中“错改”“乱改”的倾向，牢牢把握党在公安工作改革中的全面领导、绝对领导权。

（二）合理划分职责权限，改革领导体制

交所整合后，原派出所民警、交警中队民警合署办公，将原派出所承担社会治安管理和违法犯罪查处的职能，交警中队担负的交通管理、交通执法的职能进行融合，改革后的派出所既有管理社会治安，又有管理交通的职能，派出所将增加交通管理方面的业务窗口，承担业务办理职能。将派出所和交警中队由原来“五指分散”的状况，转变为“聚指成拳”的模式，更能有效地提升警务效率。

同时，变革派出所所长领导派出所、交警中队中队长领导交警中队的传统领导模式，实行派出所所长总负责制，落实各项任务，同时接受上级交警大队的指导与考核。交警中队中队长的角色转变为派出所副所长，具体负责交通管理方面的职能任务。

（三）完善相关体制机制建设，打通两警业务壁垒

传统警务模式中，交警、派出所两警资源不能有效共享，具体业务方面存在很多壁垒和隔阂。实行“交所合一”、两警融合警务模式，要从变革体制机制上下足功夫，完善相关配套机制，加大政策制度支撑，保障改革有章可循。政府有关部门要科学决策，深度创新，制定新策，适应警务模式改革的需要，不断建立健全相关体制机制，不断推进高效能的警务新模式的健全与完善。同时，还要从制度层面上下手，实现两警融合制度化，才能更好地打通两警的业务壁垒，从而实现两警资源的科学配置、有效共享，推动改革向纵深发展。［2］

（四）加强警察教育培训，提升民警综合警务素养

“交所合一”着力于打造综合素质过硬、警务技能过硬的新型基层公安队伍，合并后相对于合并前派出所承担的业务职能更加广泛，这无疑提高了对民警的要求，民警既要掌握治安管理方面的业务素养，又要掌握交通管理方面的业务素养。因此，加强警察的教育培训，提升民警的综合警务素养成为改革过程中不可忽视的重要内容，对改革成效来说意义重大。

政府和公安机关需要加大教育培训方面的资金投入，不断加大财政倾斜力度；调整民警培训教材，组织有关部门进行相关教材编写，实行内容多元的警察教育；对民警定期开展教育培训，塑造一批具有专业性、综合性知识的警务人才，发挥其引领带动作用。基层民警综合的警务素养很大程度上影响着改革的成效，只有基层民警不断提高警务素养和能力，才能从现实意义上实现“一警多用”“一警多能”的目标。

（五）因地、因时施策，实行多样化的“交所合一”警务模式

目前，我国各地治安情况和形势错综复杂，不同地方的警务模式、警务机制现状各不相同，不能一概而论。全国各地在进行警务模式改革时，要充分考察当地实际情况，一切从当地治安实际出发，杜绝盲从和一刀切的错误思想认识，避免漫无目的、不讲规律地改。在改革进程中始终保持克制冷静的状态，摸清石头再过河。在“交所合一”的改革过程中要多调研、多思考，切实做到“精、细、实”，以一种“精耕细作”“慢工细活”的改革态度为指引，根据当地治安状况、警务模式现状，因地制宜、因时施策，形成多样化、有特色的“交所合一”的基层警务新模式。