成渝地区双城经济圈生态环境治理的法治化研究——以检察职能为视角

邢光旭

重庆市渝中区人民检察院，重庆 400010

党的十八大以来，我国把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局的重要内容，当前生态文明的理念不断提升，生态文明执法日趋严格，生态文明建设取得了明显成效。但应当看到，我国成渝地区双城经济圈的生态环境问题依然面临损害环境成本低、查处难度大等问题，亟需破题。

一、生态环境治理法治化的意义与检察机关的关系

成渝地区双城经济圈位于长江上游，是我国实施长江经济带与“一带一路”倡议的重要组成部分。2020年1月3日中央财经委员会第六次会议研究了推动成渝地区双城经济圈建设；2020年10月16日中共中央政治局召开会议，审议了《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，成渝地区双城经济圈是一项系统工程，要加强生态环境保护。因此，推动成渝地区双城经济圈高质量发展，生态环境保护势必不可忽视。

检察机关作为我国法治力量的重要组成部分，应当参与到生态环境治理当中去。当前生态环境治理任务艰巨，检察机关应当肩负起应有的责任，充分运用法治方式和法治思维，以全面落实法治化要求为己任，聚焦生态环境治理的难点重点问题，全面落实生态环境治理的法治化部署，多措并举、深入推进生态文明建设，实现对国家利益和社会公共利益的保护［1］。

2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议作出《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>和<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》，正式确立了作为我国检察机关的提起公益诉讼制度，从法律层面开启了检察机关依法进行生态环境治理的路径。成渝地区检察机关应当以此为契机，全面开启成渝地区双城经济圈生态环境保护的法治化进程。

二、成渝地区双城经济圈生态环境治理中发挥检察职能的必要性分析

加强环境治理法治化，首先要界定法治化的含义。改革开放40年来，我国的法治建设进步巨大，从十一届三中全会确定的第二个“十六字方针”：“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”到“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的新十六字方针。法治的意义涵盖了从立法到守法的过程，也涵盖了从政府、社会到公民的整体范围。首先，在于发挥法律的指引作用，成为公民的行动准则；其次，在于行政主体主动执行法律规范，使法律在社会生活层面全面落实；再次，在于检察机关对法律进行适用和监督，督促行政主体的执法规范，平息公民之间以及行政主体与公民之间的各种纠纷，维护社会稳定；最后，落脚点在于全体公民、法人和社会组织都在法律框架内行事，达成法治目标。检察是法治体系和法治过程的重要节点和环节，上为立法提供实践和咨询反馈，中为执法提供监督和法律保障，下为全民守法提供指引和定分止争。所以检察职能的涵盖面广泛而具体，正确发挥检察职能，可以为法治化进程提供有力支持。

而自然环境具有公共属性，其中生态环境要素包括生物、土地矿物、海洋河流大气等天然物质要素，以及地面、地下的各种建筑物和相关设施等人工物质要素，这无一不是关系到社会生产生活的每一个侧面。党的十九届四中全会提出，坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生的总要求。我国《环境保护法》规定，一切单位和个人都有保护环境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。从覆盖范围和治理格局角度看，生态环境治理与法治化的结合是一种必然。同时，也必然涉及全民利益，故横向上需要政府、社会、公民等主体共同参与、上下响应的整体工程，而纵向上则是立法、执法、检察、守法各环节各层面同步发力、良性互动的系统工程。其中检察职能的有效发挥，必将成为生态环境治理法治化的重要抓手，也是落实党中央关于坚持绿色发展，健全源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态环境保护法治体系的重要路径。

三、成渝地区双城经济圈生态环境治理中发挥检察职能的路径性分析

具体地看，充分发挥检察职能，涉及检察机关自身行为以及与立法机关、行政机关、公民法人等社会主体的互动；历史地看，充分发挥检察职能，也涉及经济发展、科技进步和认识的提高。下面将以检察职能与其他职能的互动为纬，以经济和科技进步为经，对生态环境治理中发挥检察职能的路径进行分析。

（一）发挥检察职能，助推行政执法，提高生态环境治理法治化的能力

行政权是指国家行政机关执行国家法律，管理国家各项事务的权力。与公民的私权相比，行政权具有公益性、单方性和强制性特征；与检察权的被动性和滞后性相比，行政权具有主动性、优先性和广泛性的特征。具体到生态环境治理方面，环保局、交通局、住建局、城管局等多个行政机关基于各项社会管理职能，通过科学的设置机构、执法人员和专业技术人员，全面落实执法需要，与社会运行主体的接触广泛、密切、主动，对于突发、复杂生态环境问题掌握的信息具体、充分，处理实际问题的行政手段和科学技术手段更加丰富，对于源头防控和过程控制具有更好的介入机制。同时，行政程序相比检察程序具有即时性、简便性，成本更低而效率更高，故而在生态环境治理的法治化方面，行政机关首当其冲，责无旁贷。

检察机关可以发挥能动性，不应只注重于事后救济，而是可以树立综合治理的理念，关注行政执法与刑事检察的衔接。如检察机关在影响较大的生态环境案件中，可以提前介入有关行政机关和公安机关的调查侦查，以检察标准引导一线办案；亦可以将办案关口前移，通过发挥行政检察和公益诉讼检察的监督职能，在不干扰行政执法的前提下对行政机关的日常执法行为展开调查，以检察建议的方式对发现的生态环境治理问题进行监督。审判机关则可以通过民事、刑事环境诉讼和环境公益诉讼，落实党中央关于损害赔偿、责任追求的总体要求，通过检察判决的典型案例和检察强制执行，进一步强化行政执法的效果，使已经外部化的环境违法行为重新内部化，加大环境违法成本，从而为生态环境行政执法创造更好的法治环境。

此外，检察机关可以发挥专业优势，与行政机关进行法律政策方面的交流。通过具体案件和法律规定的交流和说明，帮助行政机关树立严格执法、规范执法的理念，减少行政诉讼风险，助推行政执法水平和能力的提升。

（二）发挥检察职能，助推全民守法，扩大生态环境治理法治化的广度

1.扩大线索来源，推动全民参与

生态环境治理，不能只靠行政机关单方推动，必须推动全民参与。2017年《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的修改，增加了公益诉讼制度，其中检察公益诉讼是重中之重。作为检察机关，公益诉讼职能是检察机关职能的重要转变，也为检察机关参与生态环境治理提供了重要抓手。检察机关依据统一安排开通了12309检察热线和网络平台，统一受理群众举报线索，并与上级检察院联动，进行了积极宣传。通过拓宽线索渠道，广泛发动群众积极反映身边关于垃圾治理、河道渔政管理、环境污染等方面的具体问题，参与到生态环境治理中来。比如赋予公众环境公益诉讼权可以很大程度上弥补环保部门执法手段的不足［2］。

2.提高办案效率，解决实际问题

因为检察的被动性，具有一定局限。积极发挥检察职能，必须让群众及时看到检察介入的效果，才能形成良性循环。如检察机关获知某垃圾站存在垃圾臭气四溢污染环境的情况后及时介入，通过现场调查并调取了垃圾站运行资料，发现垃圾站存在除臭设备失灵未得到及时修复的情况。7日内即向主管行政机关发出检察建议。行政机关责成环卫公司立即整改，极大改善了臭气污染的状况，并举一反三，对全区垃圾处理设施进行了全面排查和维修，此案经行政机关的不懈努力和检察职能的介入，得以圆满解决，实际效果极佳。只有提高办案效率，让成果迅速被群众看得见，才能提高全民参与的积极性。

3.宣传典型案件，普及法律知识

中央两办《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》中明确指出，建立法官、检察官等以案释法制度，执法检察机关在处理环境保护等群众关心的热点难点问题过程中，要加强对当事人政策宣讲和法律法规讲解，把普法教育贯穿于事前、事中、事后全过程，让群众在解决问题中学习法律知识。助推全民守法，必须充分发挥检察职能，结合典型案件，最好宣传普法工作，只有群众广泛的了解和参与，贯彻源头预防理念，才能最大程度地扩大生态环境治理的广度。

（三）发挥检察职能，助推科学立法，夯实生态环境治理法治化的基础

实践的观点是马克思主义哲学的核心观点。实践决定认识，是认识的源泉和动力、目的和归宿，同时也是检验认识正确与否的唯一标准。法律是人民意志的体现，但法律具有滞后性，而检察实践是灵动鲜活的。检察实践必然会遇到层出不穷的新问题和新挑战。发挥检察职能，就是要充分总结实践中的所有经验和教训，及时向有立法权的单位反馈（包括党委、人大、政府），为法律和地方性政策的出台提供充足的、必要的备询，也为进一步的检察实践获得足够的法律和政策支撑。如公益诉讼制度设立以后，重庆市渝中区人民检察院在生态环境公益诉讼实践中遇到的调查受阻、信息获取困难等问题，及时向区委区政府和人大部门汇报，区长及时批示并在全区转发了市两办《关于支持检察机关提起公益诉讼工作的通知》，并要求请全区认真贯彻落实，人大常委会主任也在检察机关公益诉讼工作汇报上做了批示。通过检察职能的发挥，助推了本地政策的及时出台，进一步夯实了生态环境治理法治化的基础。

（四）发挥检察职能，实现公正检察，筑牢生态环境治理法治化的保障

1.准确定位，保持整体谦抑

首先，发挥检察职能，应该对行政权保持谦抑。在环境治理上坚持预防为主、综合治理的原则，检察的滞后性和事后救济并不是环境保护的最优选择。发挥检察职能，就是要成为行政机关严格规范执法的监督者和坚强后盾。助推形成有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法治环境和行政主管部门主导管理指挥、企业承担社会责任认真防控、社会组织和公民积极参与、检察机关依法履职有效保障的生态环境综合治理法治化格局。

其次，发挥检察职能，应当对公共利益保持谦抑。生态环境问题，涉及国家利益和社会公共利益。在两益受损时，应该以最短时间恢复生态环境为目标导向，这就要求检察者提高效率，追求双赢，敦促行政机关迅速依法解决或对利益相关者及时调解。而分清是非，追究责任是第二目标，必要时再通过行政公益诉讼或者强制执行程序等刚性手段达成环境保护目标。

2.结合司改，加强组织建设

检察改革是现在进行时。改革的目的之一，就是推进法官、检察官的专业化。随着党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局，生态环境保护和经济发展的矛盾如何平衡，就日益成为检察领域的核心课题。生态环境案件往往影响面广、专业技术性强、利益关系和法律关系复杂，建立专门的机构和专业性强的检察队伍，助推环保领域检察保护，遂成为检察改革的题中之义。目前，重庆市渝中区人民检察院已经成立了专门的公益诉讼机构和检察官办案组，保证生态环境保护案件专人、专责、专业的迅速办理。

3.依靠科技，提高信息化率

成渝地区双城经济圈生态环境是综合治理工程，生态环境执法又是专业化很强的工作，所以检察机关的信息化水平亟须提升。

生态环境保护，是公权机关、社会、法人和公民共同参与的工程，这就要求必须有一个统一的网络化平台，可以打破各行政机关之间、检察机关与行政机关之间的信息壁障，一方面保证检察机关可以顺畅地从公众举报和各行政机关的海量执法信息中发掘案件线索，另一方面也便于信息的沟通和反馈。

在检察实践上，原来检察机关和行政机关之间的“两法衔接”平台，一方面存在行政机关录入信息的选择性，另一方面目的限于刑事检察与行政执法衔接，难以实现检察对行政执法信息的全面掌握和监督，实现环境执法信息的有效流转和检察监督的全覆盖。从发展趋势看，5G与大数据应用成为充分发挥检察职能的重点，包括数据和证据采集、智能分类、分析研判、办案管理、辅助决策、知识资源、公众服务、移动应用等多方面。一方面与行政执法信息、群众举报信息协助信息无缝对接，实现环保线索“随手拍、随时报”，实现公益诉讼线索搜集整理自动化，自动研判，自动预警线索；一方面通过人工智能手段，辅助检察官办案，提高检察监督质量。未来可以通过检察公益诉讼带动起环境保护的合力，搭建起生态环境保护多元共治、有效参与的信息化法治化新格局。

总之，成渝地区双城经济圈生态环境治理法治化是必然的发展方向，参与的主体和环节众多，但坚持问题导向，勇于探索，高效地发挥检察职能，将是实现生态环境治理方面国家、社会、民众的普遍参与以及立法、执法、检察、守法的系统共振和良性循环的重要保障。