《安全生产法》法律责任规定方面存在的若干问题

王朝阳

北京大成（广州）律师事务所，广东 广州 510623

一、《安全生产法》规定的行政强制执行存在的问题

（一）行政强制执行可否二次或多次的问题。《安全生产法》第九十四条、九十七条、九十八条、九十九条、一百零一条、一百零九条规定的基本模式为责令限期改正并罚款，逾期未改正的，处罚款（金额比前一个罚款的金额多）。按《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第十二条的规定，加息罚款性质上属于行政强制执行，即后一个罚款是对逾期未改正行为的行政强制执行，不同于对违法行为进行的行政罚款。而第一百一十二条规定的按日连续罚款性质上也属于行政强制执行①《安全生产法》第一百一十二条规定，生产经营单位违反本法规定，被责令改正且受到罚款处罚，拒不改正的，负有安全生产监督管理职责的部门可以自作出责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。，上述条文规定的行政强制执行与第一百一十二条规定的行政强制执行均基于一个违法行为，条文的组合构成两个行政强制执行行为。针对一个违法行为施加两个行政强制执行存在是否必要性和合理性的问题。若施加两个行政强制执行都无法使行政相对人改正违法行为，有必要考虑其他的行政强制执行方式。安全生产关系到人民的生命和财产安全，对安全生产领域的违法行为进行处罚，往往针对的是生产过程中的安全隐患或管理缺陷，两者均可能导致生产安全事故的发生，从而导致人身伤亡、财产损失的后果。而且，无论是安全隐患的整改或管理缺陷的纠正均具有时间方面的紧迫性，延迟处理，将使安全生产处于不确定性状态，属于不可接受的风险，也需要采取一定的强制措施。基于上述理由，无论是行政罚款还是行政强制执行，虽然加重了违法主体的违法成本，但在违法主体不纠正其违法行为时，金钱方面的处罚对其失效，法律上应当考虑其他的行政强制措施，如查封设备、设施、场所或代改履行等。

（二）无论是《安全生产法》第九十四条、九十七条、九十八条、九十九条、一百零一条、一百零九条的加处罚款还是第一百一十二条的按日处罚，均突破了《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）和《行政强制法》）规定的加处罚款的数额。《行政处罚法》第七十二条第一项规定，到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款，加处罚款的数额不得超出罚款的数额。《行政强制法》第四十五条第二款规定，加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。显然《安全生产法》上述条款规定的行政强制执行都突破了《行政处罚法》和《行政强制法》规定的加处罚款的数额。

二、一个违法行为可能导致二次行政罚款，违反《行政处罚法》二十九条规定① 《行政处罚法》二十九条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。

《安全生产法》第九十三条第二款的规定与第一百一十四条的规定存在部分重合，可能构成一事再罚。第九十三条第二款与第一百一十四条均以发生安全事故为前提，个人经营的投资人应当理解为不具有法人资格的个体工商户、个人独资企业等，这些生产经营单位与个人投资人在法律上被认为是一个主体。若因未能保证安全生产所必需的资金投入而导致发生生产安全事故时，均满足这两条规定的处罚前提条件，如果按这两条规定同时进行罚款处罚，显然构成了一事二罚。

三、法律适用的问题

（一）《安全生产法》第九十四条、九十七条、九十八条、九十九条、一百零一条、一百零九条与第一百一十二条规定的适用问题。《安全生产法》第一百一十二条规定从文义解释方面来说存在模糊地带，首先，使用的是“责令改正”，而第九十四条、九十七条、九十八条、九十九条、一百零一条、一百零九条中使用的是“责令限期改正”，语义并不完全相同；其次，罚款开始时间是“自作出责令改正之日的次日起”，从文义解释上可理解为行政机关作出责令改正和罚款决定之日的次日起开始按日连续处罚。将在九十四条、九十七条、九十八条、九十九条、一百零一条、一百零九条规定的对生产经营单位违法行为予以基础处罚的同时，不给予生产经营单位改正时间便再次处罚，显然不合理。探求立法者对一百一十二条规定的本意，按日连续处罚的时点应该是指责令限期改正之日中的限期届满之日起的次日。需要注意的是，《安全生产法》第九十四条、九十七条、九十八条、九十九条、一百零一条、一百零九条使用的是“逾期未改正的”用语，而一百一十二条使用的是“拒不改正的”用语，二者在用语方面并不完全相同。逾期未改正包括生产经营单位主观不愿改正和客观不能改正两种情形，而拒不改正更多强调的是生产经营单位主观不愿改正，二者之间的逻辑关系属于属种关系。“逾期未改正的”的情形包括了“拒不改正的”情形。既然二者是属于属种关系，就可能存在重合的情形，遇到这种情况时，监管部门在进行处罚时就面临着法律适用的问题。是择一条款处罚还是按两条规定同时处罚?“拒不改正”如果按前述方式理解，从逻辑上还可解决法律适用问题，即生产经营单位明确表示拒绝改正的，按第一百一十二条处罚，其他情形按上述条款中逾期未改正的情形处罚。即对逾期未改正的情形进行限缩解释，排除拒不改正的情形。但考察《安全生产法》第九十四条、九十七条、九十八条、九十九条、一百零一条、一百零九条的规定，所规定的违法行为并不存在客观上不能改正的情形。也就是说前述条款中的“逾期未改正的”与一百一十二条中的“拒不改正的”基本为同义。之所以说基本为同义，逾期不改正的情形尚包括生产经营单位愿意改正只是未能在限定的期限内完成改正的情形。若按两个条文规定同时处罚，则明显偏离了行政处罚的比例原则、合理性原则规定，若择一处罚，将虚置，条文得不到适用的机会。

（二）《安全生产法》第九十三条第二款适用问题。《安全生产法》第九十三条第二款对生产经营单位中的个人经营投资人与其他类型的公司、企业在处罚上采取了区别对待。单独将个人经营的生产经营单位列出的立法目的是什么，修正草案并未说明，同一种违法行为区别不同的主体而采取不同的处罚显然构成了主体的歧视，不符合公平的法律原则。此外，个人经营的投资人也可能是生产经营单位的主要负责人，按九十三条第二款的规定，也需要给予撤职处分，但相对于法人类型的生产经营单位，个人经营的投资人附加了额外的罚款处罚。

四、生产经营单位主要负责人职业禁入规定不合理的问题

《安全生产法》九十四条第三款规定的生产经营单位主要负责人职业禁入罚存在不合理的问题。《安全生产法》事实上规定了高危行业和一般行业的安全生产，矿山、金属冶炼及危险化学品生产经营单位等高危行业其安全管理的要求、人员的配备、安全生产责任险的投保等均与一般行业有区别，或者说在安全生产方面的要求是高于一般行业。九十四条第三款规定，对重大、特别重大生产安全事故负有责任的，终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人。重大、特别重大生产安全事故可能发生的单位是一般行业，如机械加工行业，也就是说，对发生了重大、特别重大生产安全事故负有责任的机械加工行业的主要负责人，其不能担任机械加工行业的生产经营单位的主要负责人，但并未限制其担任高危行业的生产经营单位的主要负责人，这显然不太合理。职业禁入罚的目的，一方面是对负有责任的人员进行处罚，另一方面更重要的应该是防止这些人担任其他生产经营单位主要负责人再次发生生产安全事故。对发生重大事故或特别重大事故负有责任的生产经营单位的主要负责人，其再次担任生产经营单位的主要负责人是否更容易发生生产安全事故，目前并未看到统计数据的支持。但法律既然作出规定，至少表明立法者认为其担任主要负责人对其任职的生产经营单位生产安全事故的发生的可能性更大，按此逻辑，若其从一般风险行业进入高风险行业，发生事故的可能性可能相同，但高危行业的生产经营单位发生事故的严重程度比一般行业更大。第九十四条第三款未能细分不同行业危险程度，而粗略地作出这样的规定，可能并不能实现立法的目的。故笔者认为，该条可调整为“对发生重大事故或特别重大事故负有责任的生产经营单位的主要负责人终身不得担任生产经营单位的主要负责人”。

五、生产安全事故发生时及事故调查处理期间的违法行为的处罚存在的问题

《安全生产法》第一百一十条规定的法律责任存在的问题。该条规定主要针对生产经营单位的主要负责人在发生生产安全事故时及事故调查处理期间的违法行为进行处罚。存在的问题表现在：

（一）仅对主要负责人在事故调查处理期间逃匿的行为处以拘留处罚，对性质更严重的事故发生时不组织抢救的行为没有规定拘留处罚。发生生产安全事故时不组织抢救，其危害性显然比事故调查期间逃匿的危害性更为严重。迅速组织应急救援能有效减少甚至避免人员伤亡和财产损失，而事故调查期间意味着抢救工作已经结束，事故后果已经确定，其逃匿行为并不会加重生产安全事故的后果。故更有必要的是加重对事故发生时不组织抢救行为的处罚。

（二）“给予降级、撤职处分”的规定不够明晰。是同时处以两个处分还是选择其中之一进行处分，若为后者，何种情形处降级处分，何种情形处撤职处分？若是同时处分，可能对国有性质的生产经营单位才有意义，对非国有性质的生产经营单位无意义。

（三）第一百一十条第二款中依照“依照前款规定处罚”不明确。第二款规定针对的是对主要负责人隐瞒不报、谎报、迟报生产安全事故的行为进行处罚，而第一款规定的处罚包括降级、撤职、罚款、拘留四种处罚，第二款规定的“依照前款规定处罚”应当按这四种处分形式中的哪种或哪几种处分进行处罚未予明确。

六、涉及民事责任的规定存在歧义及与民事法律规定冲突的问题

《安全生产法》第一百一十六条规定存在的问题。本条规定了发生生产安全事故后民事责任的承担。

（一）生产安全事故民事责任的承担是否需要经过人民法院的审判程序后再申请人民法院强制执行，该条没有规定，而是直接规定了由人民法院依法强制执行。关键在于对“由人民法院依法强制执行”中的“法”的理解，依《安全生产法》的本条规定，受害人可无须经过民事诉讼程序，直接申请人民法院执行，若依民法和民事诉讼法，受害人则必须先经过法院审判程序，判决生效后方可申请人民法院强制执行。前一种情况颠覆了民法体系的制度安排，后一种情形，《民法典》已有规定，此处规定没有意义，仅余告知或恐吓的意义。

（二）第二款规定中的“受害人发现责任人有其他财产的，可随时请求人民法院执行”存在的问题。在民事诉讼中，事故的赔偿责任本质上是一种侵权赔偿责任，根据《民法典》第一千一百九十一条的规定，用人单位的工作人员因执行工作任务造成他人损害的，由用人单位承担侵权责任。且生产安全事故的责任主体一般是较多的，可能包括生产经营单位的主要负责人、安全管理人员、违章操作的人员，甚至还包括监管部门的工作人员，这些人都可称作责任人，是否都要承担民事赔偿责任？这条规定也突破了民事法律关于民事责任承担的规定。

七、结语

安全生产事关人民的生命、财产安全，加大对安全生产领域的违法行为的处罚力度，提高违法成本是非常有必要的，但《安全生产法》自身法律责任规定之间的内部协调，《安全生产法》与民事法律、行政处罚法律等其他部门法之间的协调也是落实《安全生产法》需要认真考虑的问题。