宁陕县集体林业综合改革成效及发展建议

黄积刚

（宁陕县林业局，陕西宁陕 711699）

宁陕地处秦岭南麓，全县森林覆盖率92.8%，集体林面积20.4万hm2，农民人均拥有林地逾3.33 hm2。县情特点是版图面积大、人口数量少，林地面积大、耕地面积小，资源禀赋大、经济总量小。2015年3月，宁陕县被国家林业局确定为全国首批集体林业综合改革试验示范区，2017年通过评估验收后，2018年被确定为新一轮集体林业综合改革试验区。宁陕县在林业社会化服务体系、财政扶持制度、公益林管理经营机制、林权流转机制和制度建设、新型林业经营主体培育等方面开展了试验探索，在陕西省率先实现了林地经营权流转证制度、公益林管理经营机制、公益林预收益抵押贷款、“林权抵押贷款直通车”等一系列创新突破，全面完成了集体林业综合改革试验区和集体林权制度改革各项建设试点工作任务，盘活了森林资源，释放了森林活力，森林资源得到了有效保护、林业产业实现了快速发展，为各地深化林改工作积累了可复制、可推广的经验，成为西北地区集体林权制度改革的标杆。

1 主要做法

1.1 培育新型林业经营主体

鼓励和引导农民群众兴办多元化、多类型的林业专业合作组织，支持发展林业龙头企业。出台林业产业奖补办法，结合集体林权制度改革和“三变”改革（资源变资产、资金变股金、农民变股东），引导各类实体以租赁、承包等多种方式流转核桃园集中经营管理，提高新型经营主体的集约化经营水平，壮大发展规模，积极打造干果（板栗、核桃）、森林旅游、林下药材（食用菌）、特种养殖、花卉苗木五大林业产业基地。

1.2 完善林业社会化服务体系

加强林业社会化服务体系建设，发挥三级林业社会化服务体系（县有中心、镇有站、村有联络员）作用，服务于林权服务、林权纠纷调处、森林资源评估等方面。强化林业中介服务组织培育管理，组建了4家从事林业有害生物防控、林业技术服务的社会化服务公司。通过政府购买服务的方式，将松材线虫病防治等公共性和公益性服务事项交由具备条件的中介服务组织承担。2021年政府购买林业社会化服务费用逾150万元，政府购买社会化服务累计支出超过1 100万元，实现了政府从“办林业”向“管林业”的转变。

1.3 深化“银林合作”机制

承担全国集体林业综合改革试验任务期间，发放了全省首批公益林预收益抵押贷款180万元，让贫困户以林业资产入股分红、融资收益等方式增收。2020年开始探索建立“林权抵押贷款直通车”机制，对全县所有农户的林权、公益林预收益权、林地经营权流转证权益统一评估、一次授信，群众只需到金融部门一个窗口即可办理林权抵押贷款。目前，全县集体林权抵押超4000hm2、林权抵押贷款9002万元。

1.4 试点公益林集中管理

集体林权主体改革后，绝大多数山林落实到户，各户分散管理，不利于集中经营，而且管理成本高。2016年开始，宁陕县以村为单位试点组建公益林管理股份合作社，变单家独户的分散管护为有组织的集中管理，提高了管护成效。村民以山林、资金、劳力入股合作社，合作社按照“非木质利用为主、木质利用为辅”的原则，利用公益林发展中蜂、林下中药材种植和林下养殖等产业，带动群众增收[1-2]。

1.5 开展公益林资源综合利用

引导群众在不降低公益林生态功能、不改变公益林基本性质的原则下，有序发展林下种植、林下养殖、森林旅游等产业。公益林管理股份合作社实施低产林改造、中幼林抚育等项目，利用改造、抚育的枝杈梢，在林下发展食用菌、天麻、猪苓等种植，采用“林芋蜂”“林药蜂”等模式复合利用林下空间资源，提高公益林资源综合效益。

1.6 开展公益林融资探索

在新建立的公益林管理股份合作社和新型林业经营主体中，优先开展公益林预收益抵押贷款、林地经营权流转证、“林权抵押贷款直通车”等试点，使森林经营主体发展壮大。对开展林权抵押贷款从事产业发展且符合相关政策、达到相应规模的，县财政对总额度100万元以内的林权抵押贷款给予50%的贴息，时间为2年，从而进一步畅通融资渠道，减轻经营主体的资金压力。

2 改革成效

2.1 林业发展更快

全县累计兴办家庭林场（股份制合作）2家，组建林业合作社158个，建成5个市级林业产业园区、10个县级林业产业园区、42处山林经济扶贫示范点，1个企业被认定为国家林下经济示范基地，新增核桃、板栗、蜂蜜加工生产线各1条，林业产业覆盖了全县90%的农户。

2.2 林业服务更优

全县成立天麻、猪苓、板栗、核桃、兰花、森林旅游等林业专业协会组织6个，新成立县级林业专业合作组织4个，组建林业专家工作站4个。林业专家工作站汇聚的中国农业科学院蜜蜂研究所、西北农林科技大学、陕西省动物研究所等机构10余名专家教授，常态化到宁陕县开展教育培训工作，为推进宁陕县林业产业“产、学、研、用”和促进成果转化等方面搭建了更高的平台，为全县林业产业创新发展、转型发展增添了强劲的动力。

2.3 森林综合效益更高

近几年，累计实施森林抚育逾3 333.33 hm2，发展林下种植1.3万hm2、林下养殖142万头（尾、羽）、林下养蜂2.5万箱，建成林下特种养殖企业3家、林麝养殖点8个，林下经济产值达9.3亿元，特色干果、林下中药材、袋料食用菌和森林旅游等四大林业产业已经成为全县农村发展、农民增收的支柱产业。

2.4 林业信息化步伐加快

采用“互联网+林权管理”模式建设宁陕县林权管理网络平台，实现了林权网上查询、网上评估、网上审批、网上交易、网上服务、网上监管等服务功能，加快推进了宁陕县林业信息化建设步伐。宁陕县获得了“国家林业信息化示范县”称号。

2.5 县域美誉度更高

2020年，在北京举办的全国集体林权制度改革政策培训班上，宁陕县交流了林改经验。《陕西省宁陕县创新公益林股份合作经营》案例入选国家林业和草原局印发的《集体林业综合改革试验典型案例》（第一批）。宁陕县推送的《宁陕荣庚生物科技有限公司林下种养复合经营》案例入选国家林业和草原局发布推广的《林业资源综合利用典型案例》。

3 存在的问题

3.1 林业产业发展水平不够高

宁陕县经济发展水平低，市场主体不够活跃、林业产业的集约化和规模化程度低且产业链不完善，林业资本进入意愿不强，导致全县林业龙头企业匮乏、林产品精深加工处于起步阶段，林业产业整体发展水平不高。

3.2 公益林资源开发利用率低

2008年的中央10号文件从政策上支持公益林非木质经营利用，即在不破坏公益林生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源开发林下种养业，可利用森林景观发展森林旅游业等[3-4]。但是，宁陕县山大沟深，大多数林地具有位置偏远、地块分散、地势陡峭、交通不便等特点，只在条件相对较好的地方进行了经营利用试点；大多数森林资源有序、有效开发利用进展缓慢、利用率低。公益林在法律上不允许转让和抵押，且生态效益补偿标准过低（省级75元/hm2、国家级225元/hm2），导致全县逾13.3万hm2生态公益林未能发挥应有的经济效益，绝大多数都处于“沉睡”状态。

3.3 改革资金缺口大

在推行改革试点过程中，离不开政策支持、资金奖扶持。然而，上级只下达了改革任务，没有配套相应的改革资金，所需资金只能从县本级财政资金中支出。宁陕县曾是国家扶贫开发重点县，本级财政收入仅占本级总支出的10%。因此，仅靠县本级财力保障改革压力较大，导致上级下达的改革任务推进受到影响，一些自主改革任务更无法有效开展。

3.4 “融资难、融资贵、融资短”等现象依然存在

推行“林权抵押贷款直通车”机制，虽然在一定程度上提振了金融机构受理林权抵押贷款业务的积极性，解决了部分林农、企业的融资需求，但是相比脱贫贷、企业贷、信用贷等金融产品，林权抵押贷款依然存在程序多、手续繁杂、周期短等问题，制约了林权抵押贷款业务的增长。

3.5 林权矛盾纠纷调处难度大

机构改革后，林权登记和林权证撤销的审批权均在自然资源局（不动产登记局），林业部门在纠纷调处中的主导作用弱化，而林权纠纷调处工作仍由林业部门实施，导致调处成功率低。林权纠纷调处程序增多，林权纠纷调处中群众要“跑”2个部门，增加了群众负担，群众满意度下降。不动产登记局缺乏林权勘验方面的技术力量，林权方面的工作推进不畅，广大群众仍习惯性到林业部门反映林权方面的各类诉求，增加了林业部门的工作负担。

4 发展建议

4.1 强化政策支持

4.1.1 推进“三权”分置。稳定承包权，放活经营权，积极争取完善政策，推进林地“三权”分置，逐步建立集体林地所有权、承包权、经营权分置运行机制。在不改变林地承包关系的基础上，进一步完善林权登记制度，确保林地经营权的合法性，推进森林资源配置市场化，促进林地适度规模经营，使森林、林木和林地的使用权能够在农户之间合理流转，提高开发利用率，推进农村经济发展[5]。

4.1.2 允许开展林下资源综合利用试点。坚持“绿水青山就是金山银山”的理念，深入推进秦岭国家公园建设，在保护优先的前提下，允许群众以“非木质利用为主、木质利用为辅”的方式复合利用林下空间资源、发展林下经济增收，允许利用森林资源探索发展森林康养、森林旅游等产业。围绕康养旅居，实施“菜篮子”“果盘子”和“后备箱工程”，开发生态旅游商品，让森林资源为群众增收致富发挥更大作用，使其成为群众幸福生活的“金山银山”。

4.1.3 允许开展林权融资方面的先行先试。在保护优先、风险可控的前提下，允许具备条件的地方开展公益林经营权流转、融资方面的试点，探索林地经营权抵押贷款、融资、入股等新路径，积累新经验，继续扩大林地经营权流转成果和范围[6]。

4.1.4 进一步深化“银林合作”。加强林业与金融机构的协作，切实落实好陕西省林业局、陕西省农村信用社联合社联合制定的《绿色金融支持新型林业经营主体高质量发展十条措施》，并制定更加符合当地实际的具体措施，落实金融惠民政策，进一步简化林权抵押贷款流程、推进林农小额免抵押信用贷款、延长贷款期限、探索开展林业碳票质押贷款、支持林业专业合作社发展壮大等，切实缓解“融资难、融资贵、融资短”问题。

4.2 强化资金扶持

4.2.1 建立林权抵押贷款财政扶持基金。完善林权抵押贷款财政扶持，建立扶持基金，对以优惠利率发放林权抵押贷款、林地经营权抵押贷款的金融机构，县财政给予一定贴息，同时根据新增抵押贷款额对金融机构给予一定奖励，提高借贷双方对林业抵押贷款的积极性，切实缓解林业产业发展方面的融资需求。

4.2.2 完善林业保险补贴措施。积极探索开展林地经营权贷款保险、林权抵押贷款保险、特种养殖保险、特种经济林保险业务。在试点阶段由县财政对投保农户或业主给予一定保险补贴，减轻农户或业主经济负担、调动其投保的积极性。经过几年的补贴措施，让农民或业主切实因投保受益，让参与林业保险成为农民或业主的自觉行为。

4.2.3 加大林业产业奖补力度。当前的林下经济财政资金扶持政策仅限林下中药材种植且扶持力度小。因此，要加大对木本粮油、干鲜果品、林产品深加工产业的财政资金奖补力度，大力扶持林业产业园区、产业基地、家庭林场、林业专业合作社等新型林业经营主体。同时，将林业项目的实施与林农林业生产经营紧密相连，围绕“宁陕山珍”打造产品品牌，增强市场竞争力，促进林业产业健康快速发展。

4.3 强化保障支持

4.3.1 加强基础设施建设。规划建设（改造）一批乡村防火通道，进一步推进宁陕县边远山区的通信基站建设，提高通信信号覆盖面，购置必要的无人机、卫星电话等设备，依托功能更强、应用范围更广的“智慧林业”平台，建设林业灾害预防监测、应急处置、保障支援三大体系，助力林区森林火灾扑救和林业有害生物防控能力提升，推进宁陕县从“高绿量”向“高绿质”转变。

4.3.2 深化林长制建设。继续完善提升宁陕县“林长、警长、检察长‘三长’治林，县、镇、村三级网格管林，大数据、智能监控、无人机三项科技护林”机制，将互联网、大数据等信息技术与传统巡护相结合，打造数字化、智能化林长制体系，实现空间管理网格化、人员管理精细化、日常巡护可视化、应急调度智能化，提升智能化管理水平和网格化监管成效，在林业制度机制、治理模式、发展路径上为全省做示范、树标杆，推进宁陕县林业建设管理向更高水平迈进。

4.3.3 加快林业人才培养。探索建立林业职业经理人制度，打造一批懂技术、会经营、会管理的林业职业经理人。落实林业职业经理人创业扶持制度，使其享受科技、社保、创业、金融等扶持政策，鼓励林业职业经理人带资入股，带动全县林业产业快速、高质量发展。

4.3.4 建立林权纠纷调处新机制。县级政府要加强对林权纠纷调处和仲裁工作的指导，建立适应当前政策、形势的林权纠纷调处新机制，将矛盾化解纳入法治轨道。建议成立由县综治部门牵头，林业、不动产登记和司法部门共同参与的林权纠纷调处机构，并为林农办理或变更林权登记提供更多便利，让林权纠纷得到及时妥善处理。同时，开设林业法律救助绿色通道，依法依规向低收入家庭和贫困农户提供法律援助和司法救助，减少群众林权纠纷方面的信访事件，切实维护林权所有者的合法权益。