后疫情时代智慧城市提质增效的全景式改革*

杨 峰 唐旭龙 曹 驰

（四川大学 公共管理学院，四川 成都 610065）

一、引言

2020 年3 月31 日，习近平总书记在浙江考察调研时指出“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化”，同时对推动城市治理现代化特别是智慧城市建设工作提出明确要求。智慧城市提供了一种认识城市和发展城市的新视角，推动了城市治理理念、治理手段、治理模式、治理形态的创新发展。随着2012 年国家相关部委智慧城市试点工作的开展，我国智慧城市建设发展势态良好，北京、上海、深圳、成都、南京等地陆续加入智慧城市建设行列。当前，我国公布的智慧城市试点共计290 个，超过500 个城市明确提出智慧城市建设方案。(1)尹丽英、张超：《中国智慧城市理论研究综述与实践进展》，《电子政务》2019 年第1 期，第111-121 页。智慧城市的建设涵盖政务、交通、医疗、教育、通信、科技等多个领域，以智慧架构推动城市治理理念和治理模式创新，推进城市治理体系和治理能力现代化，切实提高人民群众获得感、幸福感和安全感。

近两年，新冠肺炎疫情在全球蔓延，呈现了突发事件多发性、多样性、叠加性、衍生性和传导性等特征。新冠肺炎疫情期间，智慧城市的建设为应对疫情决策提供了强力支持。例如，疫情期间，全国经济活动虽然处于暂停状态，但是各个城市的基本公共服务并未停止，这跟智慧城市在全国各个城市铺开建设有一定的关系。大数据共享、疫情地图、疫情智能咨询服务平台、舆情监测等先进手段在疫情防控方面大展身手，帮助政府部门获取疫情数据、掌握实时信息。与此同时，新冠肺炎疫情暴发初期的应对也暴露了智慧城市建设中存在的一些问题。例如，智慧模块未能有效连接导致数据无法及时共享，智慧社区短板造成社区逐一上门检查登记信息再逐级上报的低效率尴尬等，造成智慧城市在应对疫情上出现一定程度的失效和失序，凸显了后疫情时代智慧城市提质增效的必要性和紧迫性。

二、文献回顾

自2009 年IBM 首次提出智慧城市以来，研究者已深刻意识到建设智慧城市是推动现代化城市治理的重大举措。智慧城市需要将社会管理和技术相结合，注重情境条件、治理模式和公共价值，(2)Meijer A J, Gil-Garcia J R, Bolívar M P R，“ Smart city research: Contextual conditions, governance models, and public value assessment”，Social Science Computer Review, Vol. 34，No.6，pp. 647-656.建设智慧城市应当重视抗灾能力、疾病控制、空气治理、废物处理、运输效率、道路交通安全等构成要素。(3)Goswami P，“Matrix for a smart city”，Current Science, Vol. 109，No. 2，pp.245-246.但Ruhlandt 的研究表明，面向城市治理的智慧城市研究是缺乏系统性理解的。(4)Ruhlandt R W S，“The governance of smart cities: A systematic literature review”，Cities, Vol. 81， 2018,pp.1-23.因此，有学者提出城市社会和现代技术的变化速度很快，应密切关注变化并调整城市治理方法以利用技术创新应对日益复杂的城市挑战。(5)Razaghi M, Finger M. ，“Smart governance for smart cities”，Proceedings of the IEEE, Vol. 106，No.4，2018, pp.680-689.智慧城市所带来的治理效能需要在很多因素方面得以支持。例如，有学者认为智慧城市范式因偏向技术解决方案和商业利益容易受到批评，但数据治理在支持城市智慧和可持续发展中的重要作用是显而易见的；(6)Krassimira Paskaleva，James Evans，Christopher Martin，Trond Linjordet，Dujuan Yang，Andrew Karvonen， “Data governance in the sustainable smart city”，Informatics. Multidisciplinary Digital Publishing Institute, Vol. 4，No.4，2017, pp. 41.有学者重点关注了智慧城市治理推进中的政府部门间对接和合作问题；(7)Jang H Y, Kim N G, “A Study on Smart City Governance and Collaboration Direction of Government Departments: Focus on MOL IT and MSIP”，The Journal of the Korea Contents Association, Vol. 17, No. 5,2017, pp.430-439.有学者强调智慧城市建设需要大量的规范性工作来重新考虑以公民为中心的具体实践；(8)Cardullo P and Kitchin R，“ Being a ‘citizen’in the smart city: up and down the scaffold of smart citizen participation in Dublin, Ireland”，GeoJournal, Vol. 84，No.1，pp. 1-13.有学者探讨了可以使城市变得智慧的所有可能服务。(9)Harish Kumar，Manoj KumarSingh，M.P.Gupta，Jitendra Madaan， “ Moving towards smart cities: Solutions that lead to the Smart City Transformation Framework”，Technological Forecasting and Social Change, Vol.153, 2020，pp.119-281.

国内同样对多领域融合的智慧城市研究充满热情，越来越多的学者开始关注能够“对各种需求智能响应，为人类创造更美好城市生活”的智慧城市研究。中国工程院院士邬贺铨指出,智慧城市应“以人为本”，需要探索可持续发展的模式为城市服务。(10)邬贺铨：《智慧城市的内涵与基础》，《计算机光盘软件与应用》2014 年第19 期，第10 页。最终实现城市的智慧运行和可持续发展，应在城市治理的体制框架下推进智慧城市建设。(11)叶林、杨新辉：《智慧城市发展与城市治理转型》，《城市管理与科技》2017 年第4 期，第22-23 页。智慧技术手段的进步和智慧城市发展创新理念的推进，都深刻影响城市治理体系和城市治理现代化。(12)孟延春：《智慧城市推进城市治理体系和治理能力现代化》，《中国建设信息》2015 年第5 期，第50-53 页。因此，近年来一些学者讨论了智慧城市在环境保护、灾害应急、交通拥堵治理、社会危机应对等领域的具体应用。(13)田娇、张德锦：《应对公共危机智慧城市建设的再思考——基于新冠肺炎疫情防控实践》，《上海城市管理》2020 年第3 期，第33-38 页。(14)徐峰：《基于智慧城市的交通拥堵治理探究》，《智能城市》2019 年第8 期，第6-7 页。(15)宋瑶：《基于动态博弈的智慧城市灾害应急决策研究 》，博士学位论文，天津大学，2017 年。(16)廖国红：《治理雾霾天气 智慧城市可发挥重要作用》，《智慧中国》2015 年第3 期，第80-81 页。另有一些研究讨论了智慧城市建设应关注顶层设计、主体参与、社会治理、数据治理等具体方面。(17)房毓菲、单志广：《智慧城市顶层设计方法研究及启示》，《电子政务》2017 年第2 期，第75-85 页。(18)崔庆宏、刘潇、武丹丹：《智慧城市建设的参与式治理模式研究》，《智能建筑与智慧城市》2018 年第11 期，第78-80 页。(19)张蔚文、金晗、冷嘉欣：《智慧城市建设如何助力社会治理现代化?——新冠疫情考验下的杭州“城市大脑” 》，《浙江大学学报(人文社会科学版) 》2020 年第4 期，第117-129 页。(20)王连峰、宋刚、张楠、安小米、刘志、贾晓丰、朱慧、王陟、茅明睿、赵京滨、张海博、王璐：《面向智慧城市治理的数据模型建构》，《城市发展研究》2021 年第3 期，第70-76、84 页。智慧城市是实现城市治理现代化的有效路径,能够打造新时代共建共治共享的社会治理格局。(21)戎彦珍、黄春林、杨天开、吴超：《新型智慧城市背景下城市治理能力现代化模型构建》，《中国管理信息化》2019 年第19 期，第167-168 页。当然，面向城市治理的智慧城市，还有一些不相适应的地方，提高智慧城市的治理水平,需要推动理念变革、结构变革、方法变革和能力变革。(22)杨宇：《 “四大变革”提升智慧城市治理水平》，《人民论坛》2020 年第3 期，第70-71 页。

总体来看，国内外智慧城市研究形成了较为丰富的理论成果，也凸显了智慧城市所带来的美好未来场景，但同时也存在面向城市治理的智慧城市建设顶层设计不强、数据融合不足、治理联动不够等问题，全球肆虐的新冠肺炎疫情暴露出我国智慧城市建设中的种种困境。因此，本文在探究智慧城市应对新冠肺炎疫情的实效与短板的基础上，提出后疫情时代智慧城市提质增效的全景式改革路径，为进一步增强我国城市应急管理水平、提升城市治理的智慧化水平、建设和谐宜居的智慧城市、推动城市治理体系和治理能力现代化，提供理论参考和实践依据。

三、实效描述：智慧城市应对疫情的答卷

经过十多年的探索努力，我国城市在智慧化进程中取得了很大成效，新冠肺炎疫情是一次重大公共卫生突发事件，也是对我国各地智慧城市建设的一次大考和检验。面对特殊形势下的社会治理风险，全国各地在疫情防控全过程中利用智慧城市建设成果助力疫情防控、优化公共服务、推动复工复产，交出了一份令人满意的智慧城市“答卷”。

（一）完善基础设施建设，动态掌握疫情数据

基础设施是智慧城市建设发展的核心和基石，而新型基础设施是基础设施建设全新的转型方向。2018 年12 月中央经济工作会议首次提出“新型基础设施”的概念，新型基础设施是智慧城市建设的根本和基础，是引领城市未来发展的重要引擎，新基建与智慧城市建设相辅相成。(23)吴琳、周海泉、张斌：《未来城市发展逻辑下新型基础设施建设规划思考与实践》，《规划师》2021 年第1 期，第11-20 页。2021 年，我国新型城市基础设施建设试点扩容，增至21 个市（区），为加快推进基于数字化、网络化、智能化的新型城市基础设施建设，探索积累可复制、可推广的机制模式。(24)新华社：《我国新型城市基础设施建设扩大试点范围》，2021 年11 月16 日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-11/16/content_5651303.htm。

城市利用布局广泛的基础设施，通过全面广泛部署的交通运输、生态环境、安全生产、治安防控、气象监测等智能设备所形成的检测感知网络，对整个城市的疫情态势、资源调度、交通管控等进行在线监测、全局洞察，从而动态实时掌握疫情有关数据，辅助疫情防控工作的系统决策和精准调控。例如，成都宽窄巷子利用“智慧街区”建设成果中的智慧摄像头、智慧商圈大屏、传感器等设备对景区人流量进行自动监测和控制，从而在疫情防控常态化的形势下有效降低风险，提高景区管理效率。

智慧抗疫工作需要收集获取城市中的多种数据。人类生活轨迹中会产生许多零散、庞杂、非结构化的数据，这些海量数据在疫情期间的价值更加凸显。例如，人员行动轨迹数据可以帮助判断人员的动向，有效控制疫情的传播；确诊病例、新增病例等数据可以预测疫情的发展形势，为疫情防范做好充分准备；各部门整合的数据便于优化资源配置，协调多方资源助力抗击疫情。疫情期间的个人信息数据采集，采用统一规范标准，实现统一平台申报，数据统一上传处理，从而有效减少了疫情信息采集的不完全、标准不统一、信息重复等问题，从而实现降低疫情防控成本、减少面对面接触感染风险、提升疫情防控工作整体效率的目标。

（二）建设城市智慧中枢，统筹协调抗疫工作

城市大脑是基于云计算、大数据、物联网和人工智能等新一代信息技术构建的，支撑经济发展、社会治理以及政府数字化转型的开放式智能运营平台，(25)陆军：《城市大脑：城市管理创新的智慧工具》，《人民论坛·学术前沿》2021 年第9 期，第16-25 页。是智慧城市建设工程的中枢部分。大多数城市在智慧建设中都有城市大脑这一智慧中枢，协调连接各个部门以及应用平台，系统性解决城市遇到的问题。城市大脑为各项抗疫措施的开展提供基础和保障，为其他智慧应用平台的搭建提供应用支撑，节省时间和成本，从而提高抗疫效率。(26)胡坚波：《关于城市大脑未来形态的思考》，《人民论坛·学术前沿》2021 年第9 期，第50-57 页。杭州、深圳、上海、成都等智慧城市均建设有城市大脑，在抗疫期间充分发挥疫情监控、感知预测、应急决策等重要作用，确保疫情期间城市的平稳运行。

杭州是我国最早开始探索城市大脑的城市。2019 年9 月30 日，杭州上线城市大脑——数字驾驶舱，此后数字驾驶舱覆盖杭州的市、区、县等各级单位，城市大脑的数据通过其下各级数字驾驶舱进行数据汇总。2020 年新冠肺炎疫情暴发后，杭州城市大脑进一步应用于数字抗疫领域，建立了新冠肺炎疫情防控数字驾驶舱，为疫情期间群众的正常生活提供保障。(27)陈云：《杭州“城市大脑”的治理模式创新与实践启示》，《国家治理》2021 年第17 期，第16-21 页。深圳市龙岗区建设的城市大脑于2018 年投入使用，是深圳市率先建成集数据存储共享、分析决策、运行指挥、体验展示于一体的城市大脑，疫情期间龙岗区利用城市大脑开展各项防疫工作，提升精准防疫水平。(28)林焕富、覃江荣、陈帮泰：《打造基层治理重器，让城市更聪明更智慧——深圳龙岗城市大脑实践》，《中国建设信息化》2021 年第6 期，第28-33 页。

（三）丰富智慧应用场景，便利人民群众生活

在新冠肺炎疫情的影响下，民众生活、企业生产以及城市治理的传统模式都受到了巨大的冲击和挑战，呈现出新的发展特点和趋势，同时也产生了大量新的需求场景。习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上提出，要变压力为动力、善于化危为机，有序恢复生产生活秩序，强化“六稳”举措，加大政策调节力度，把我国发展的巨大潜力和强大动能充分释放出来。面对疫情期间各领域产生的新需求，我国各地积极探索智慧城市新的应用场景，将信息技术与不同领域进行有机创新融合，把握危中之机，重振疫后经济，释放发展潜力和活力。

在政务领域，为推进“互联网+”行动和数字政府建设，城市一体化政务服务平台建设日趋完善，高效实现多源数据的集成融汇、开放共享，提供一站式便捷的公共服务，简化办事流程，减少疫情期间办理业务的面对面接触感染风险。在医疗领域，5G、人工智能、云计算、区块链等新一代技术与医疗卫生产业进行深度融合，传统就医流程智慧化程度和医疗基础设施信息化程度不断提升。例如，2020 年四川省卫生健康委组织华西医院与成都市公共卫生临床医疗中心，利用5G+双千兆网络技术，进行了全国首例新型冠状病毒感染肺炎急重症患者的远程医疗。在民生服务领域，疫情防控的居家隔离措施催生了民众大量的个性化服务需求，传统线下服务业探索“线上+线下”服务模式，生鲜电商和快递物流行业的无接触配送服务需求火爆，保障特殊时期民众的基本生活需求。

（四）树立协同治理理念，凝聚社会公众力量

新冠肺炎疫情危害性大、传播速度快、不确定性强，加之部分城市规模巨大、人口众多，对人员管理难度较大，决定了抗疫仅依靠单一主体是不可行的，必须众志成城，树立协同治理理念，凝聚社会各界力量，让多元主体参与抗击疫情工作，实现群防群治、联防联控。

疫情期间，我国人民展现出强大的智慧和力量，通过各种渠道踊跃参与城市治理和疫情防控工作，各类高新技术企业也积极将科技成果应用到疫情防控新场景中，在疫情期间发挥了至关重要、不可或缺的作用。在疫情暴发初期，多地在抗疫工具的开发上坚持协同观念，发挥政府统筹引领作用，广泛吸纳民众、企业及其他社会组织等主体参与其中。以杭州市健康码的开发为例，余杭区由数据资源管理局作为技术牵头单位，向社会企业征集数字化方案，中标企业和数据资源管理局共同合作形成健康码雏形，并在后续不断完善，分别由省级、市级数据资源管理局接手，阿里巴巴公司负责技术改进，实现健康码从余杭区向全国的推广运用。

群防群治、联防联控的重要性在疫情进一步发展阶段体现更加明显。在疫情开始大范围扩散蔓延后，恰逢中国传统节日春节，人口流动性较强，因此对于居民的管理成为一个重点和难点。做好对居民的管理必须深入基层社区，将工作重心下沉，充分发动可利用力量，广泛利用社会组织、社区群众等治理主体，发挥“网格化+互联网”的优势，做好疫情基层防控。以杭州市下城区武林街道为例，新冠肺炎疫情暴发以来，“武林大妈”成为群防群治的核心力量，深入基层积极开展防控宣传、人员排查等工作，区政府通过城市大脑系统对所辖区域进行实时监测，若发现异常情况，能及时通过驾驶舱指挥系统调度就近的“武林大妈”进行处理，利用智慧化平台吸纳民众主动参与疫情防控工作的实施和宣传，构筑起了群防群治、联防联控的强大防线，充分发挥人民群众力量打赢疫情防控战争。

四、短板待补：疫情之下的智慧城市困境

随着社会经济迅速发展、域内人口不断增长以及智慧化进程加快，城市承载着越来越多的社会职能，也面临着许多潜在的风险挑战。新冠肺炎疫情犹如一面镜子，照出了我国智慧城市在面对突发事件时应急管理和城市治理的失灵，深究这背后的原因，一定程度上暴露出了我国智慧城市在顶层设计、建设管理模式、数据管理等方面的短板。

（一）顶层设计千篇一律，欠缺科学性和特色性

顶层设计是运用系统论的方法，从全局角度对大型复杂系统的各方面、各层次、各要素统筹规划,以集中有效资源,实现城市的结构优化、功能协调及资源整合等目标。(29)何军：《智慧城市顶层设计与推进举措研究——以智慧南京顶层设计主要思路及发展策略为例》，《城市发展研究》2013 第7 期，第72-76 页。任何一项庞大的系统性工程都需要做好顶层设计，智慧城市顶层设计是顶层设计理论与方法在智慧城市建设项目中的应用。因此，作为一项覆盖整个城市范围、涉及城市各个领域的复杂庞大的系统工程，智慧城市需要以科学系统的顶层设计来指明方向和引导建设。虽然我国各地都在积极开展智慧城市建设实践，但由于可供参考的成熟经验较少，不少智慧城市存在盲目建设问题，未针对本城市实际情况进行科学系统的统筹规划。

第一，顶层设计往往缺乏专业性、科学性和前瞻性。参与智慧城市顶层设计的部分人员专业性不够、跨行指导、权力分配模糊，相关领导“拍脑袋做决定”，没有明确适于本城市人文环境和发展条件的建设目标、方向与实现路径。城市之间盲目攀比、急于求成，重复建设和资源浪费问题严重，最终使得智慧城市建设沦为“政绩工程”“面子工程”。

第二，我国各城市的智慧城市建设存在同质化现象。一些地方政府在对智慧城市建设进行顶层设计时，由于缺乏成熟经验、缺少专业人员等，常出现沿袭、照搬其他城市建设经验和路径的情形，建设成果缺乏城市特色和个性。顶层设计中缺乏创新精神，忽视本地特色，未考虑与其他关联城市的相互制约关系，往往容易造成智慧城市建设千篇一律，背离本城文化特色，区域关联城市功能重复，不能形成优势互补，智慧城市的巨额投资未能创造良好效益。

第三，顶层设计中容易忽视提升城市抵御风险挑战的能力。从我国各地智慧城市建设的实践来看，大多数城市在进行智慧城市顶层设计时将获取经济利益作为建设目标，却忽视了提高城市防范和应对风险挑战的能力，缺乏危机意识和忧患意识。部分城市只着重发展智慧产业、智慧旅游等能迅速带来经济效益的领域，却不重视交通、医疗、能源等领域的智慧化建设，风险预警、安全防护及应急管理等方面的系统和机制建设不到位。新冠肺炎疫情暴发后，部分智慧城市失灵，建设成果不能转化为智慧抗疫手段，未能发挥预期作用。

（二）建设管理模式僵化，运行缺乏灵活性

我国长期以来形成的以政府为核心的层级管理模式，使得政府在智慧城市建设的资源整合、资金投入、环境营造和组织保障等方面具有先天优势，处于主体地位。在现阶段以及未来一段时间内，政府都将作为推进智慧城市建设项目的领导者、决策者、协调者和监督者。智慧城市的建设与管理具有建设周期长、投入资金大、涉及领域广等特点，需要也应当发挥政府的主导引领作用。然而在实践中，以政府为核心的一元主体建设管理模式还存在一定弊端。部分政府官员存在“万事须掌控于手中”的心态，未意识到民众、企业及其他社会组织等多元主体参与的重要性。政府干预过多，甚至在其他主体与智慧城市建设项目中间设置重重障碍，常出现智慧城市建设中政府的“缺位”“错位”“越位”行为。此外，智慧城市治理及其在应对重大突发事件时需要各层级各部门的迅速响应和高度协调配合，但传统政府的层级管理模式存在条块分割现状，无法匹配扁平式协调结构要求，层级、部门间沟通协作少，不适应于新时期城市智慧治理的需求。

新冠肺炎疫情是具有危害性强、传播速度快、影响范围广等特点的突发公共卫生事件，更加需要明确政府及有关部门的职责，发挥政府在应对突发公共卫生事件中的风险沟通、应急主导、资源协调和创新促进的作用。政府系统本身是为了应对常态管理而设置的系统，公共卫生事件管理系统往往保持其日常管理惯性，在传统框架下可能缺乏相应的敏锐度和独立性。(30)祝哲、彭宗超：《突发公共卫生事件中的政府角色厘定:挑战和对策》，《东南学术》2020 年第2 期，第11-17 页。在新冠肺炎疫情期间，我国许多地方政府暴露出管理体制僵化的问题，面对疫情的扩散蔓延态势未能及时采取有效的应对措施，依然按照传统的常态行政程序，逐级层层上报疫情情况，流程繁琐，多以被动的方式启动应急响应，缺乏面对突发事件的敏感性和独立性，未能及时阻止疫情扩散态势,应增强面向智慧城市建设的功能形态灵活性。

（三）社会各界参与度低，未形成智慧城市多元共建局面

智慧城市作为一项庞大复杂的系统工程，除了发挥政府的主导作用外，还需要社会多方主体的参与，发挥市场对于资源配置的决定性作用，集中社会资源、凝聚社会力量、形成社会合力助推智慧城市建设。习近平总书记在湖北省武汉市考察疫情防控工作时指出，“要做好深入细致的群众工作，把群众发动起来，构筑起群防群控的人民防线”(31)王道勇：《群防群治：重大突发公共事件的社会合作应对》，2020 年3 月27 日，http://epaper.gmw.cn/gmrb/html/2020-03/27/nw.D110000gmrb_20200327_1-06.htm。。面对新冠肺炎疫情这样具有高度复杂性的突发公共卫生事件，需要运用智慧化手段使社会各界参与进疫情防控中来，树立协同治理理念，实现群防群治、联防联控的目标。

在疫情防控工作中，由于政府不愿放权、多元主体未形成统一的治理目标、主体间利益存在冲突等原因，部分地方未形成智慧城市协同建设和治理局面。一方面，由于准入门槛高、投资风险大、理念不一致以及利益不协调等原因，部分企业和社会组织对参与智慧城市的建设、运营和管理仍持观望态度，智慧城市的市场化运营管理模式未形成，部分地方政府在疫情防控中负担过大，未得到企业和社会组织的人、财、物的有力支持。另一方面，普遍存在的数字鸿沟、参与渠道不畅通、智慧化应用不够人性化等问题，也影响着民众参与智慧城市建设和疫情防控工作的积极性，甚至出现政府和工作人员在疫情防控工作中遇到民众的不理解、抵触以及不合作的情况。

（四）数据管理不完善，信息孤岛现象普遍存在

智慧城市的核心是数据资源，其建设与发展需要运用先进的信息技术来发现、获取、融合、共享与利用城市中的各类型数据资源，通过数据资源对城市运行进行监测感知和统筹协调，实现城市智慧治理的目标。因此，必须把数据管理作为智慧城市建设的重中之重。

在新冠肺炎疫情中，数据成为抗疫工作的一大重要力量，利用各种数据来准确研判疫情态势、合理分配抗疫资源、稳定社会运转秩序。例如，在疫情期间，上海“一网统管”开发出疫情专页，于2020 年2 月7 日在上海长宁区江苏路街道运行，此后该疫情专页在上海全面推广。“一网统管”防疫专页汇集了确诊患者、疑似患者、快递物流等多个维度的数据，简化了基层工作人员的工作，将原本在多个表格上的数据汇总到一个大屏上，通过一个屏幕就可以了解到街道或社区疫情相关的各种情况，更方便做出决策、对疫情进行管控，实现了“一屏观天下，一网管全城”的目标。(32)上海数据交易中心：《战疫时刻 上海城市网格化管理平台“一网统管”防疫页面助力疫情管控》，2020 年3 月3 日，https://www.sohu.com/a/377365633_622773。

在大数据时代背景下，我国各智慧城市却仍然存在着许多数据管理方面的问题，使得智慧城市应对新冠肺炎疫情的实效未能达到预期。第一，数据获取方面，现阶段我国城市建设中存在着传统信息基础设施老化、信息化和智慧化程度低、升级改造困难等问题，也存在着新型信息基础设施研发与应用成本高、应用范围不广等情况，部分城市还不能很好地实现精准动态获取民众时空轨迹、应急资源调度、城市运行状况等疫情防控重要数据，多地在民众信息上报、抗疫宣传、资源调度、交通管控等疫情防控工作中仍采用人工面对面方式进行数据收集，数据获取不全、精度低、质量差。第二，数据融合与共享方面，由于机制不健全、标准不统一、权责不明确、利益不协调，不同行业、层级、部门间的数据不能互联互通有效融合。多地缺少统一的疫情数据平台，在疫情期间的应急物资、交通运行、民众行程轨迹等类型数据不能实现集成整合，存在信息孤岛现象，无法支撑疫情防控部门挖掘、分析并利用数据开展疫情防控工作。第三，数据保护方面，疫情防控工作的开展需要收集大量民众个人数据，各地也积极利用大数据对感染病人、疑似感染者及密切接触者进行筛查、监测和动态追踪，同时却容易出现隐私信息泄露、非法曝光和利用等数据保护方面的问题，对部分居民的正常生活和政府的公信力产生了不利影响。(33)李佳、陶涛、王邦宇：《疫情防控中大数据应用的逻辑及其规制路径——以新冠肺炎疫情为例》，《决策与信息》2020 年第7 期，第67-76 页。因此，针对疫情防控工作中暴露出的数据管理问题，后疫情时代智慧城市的提质增效必须强化数据管理工作，实现合法、高效、安全利用数据，更好地深入挖掘并实现数据中蕴含的价值。

（五）忽视民众需求，以人为本理念缺失

坚持“以人为本”的执政理念,是习近平新时代中国特色社会主义思想的基本内容，也是治国理政的一个显著特点，智慧城市建设需要贯彻实践以人为本理念。民众既是智慧城市建设的受益者，也是建设发展中不可或缺的重要力量，智慧城市建设的最终目的是造福民众，提升民众生活品质，促进人民群众在城市中更好地生活和发展。新冠肺炎疫情暴发后，习近平总书记指出要把人民生命安全和身体健康放在第一位。然而，突如其来的新冠肺炎疫情暴露出了我国智慧城市建设中以人为本理念缺失、建设忽略民众需求等问题，使得智慧城市在抗疫中未能发挥出应有优势和作用。

一是缺少民众的广泛参与。智慧城市的建设规划、城市治理等方面需要集思广益、群策群力，然而在疫情防控工作中没有充分发挥人民群众的力量，大数据平台等智慧化应用建设不够完善，未充分发挥出智慧城市在收集获取民众意见、调动民众参与联防联治的作用。二是在建设中忽视民众需求。我国在智慧城市建设中常过度重视技术研发和产品应用创新，而忽视了民众的实际需求，建设成果与民众需求脱节，先进信息技术和智慧应用在疫情防控中未能发挥预期作用，甚至给民众带来使用负担，不能很好地满足疫情期间居家隔离、复工复产等需求。三是不重视民众信息素养的培育。在我国智慧城市建设注重基础设施建设和科学技术研发的同时，却忽略了民众信息素养的提升，民众信息素养的提升跟不上城市智慧化速度，部分民众面对先进的信息技术和智慧应用却一筹莫展。例如，许多老年人在疫情防控期间不会使用智能手机领取健康码，正常出行遇到种种阻碍，先进的智慧应用反而成为了他们的负担。因此，智慧城市的建设也需要培养具备高信息素养的公民，使民众更好地融入城市的智慧化环境中。

五、全景式改革：智慧城市提质增效的路径设计

在后疫情时代，城市依然面临着许多潜在风险挑战，必将对智慧城市的建设发展提出更高的要求，分析差距、总结经验，把握危中之机并转危为机，补足建设短板，提高城市应对风险挑战的响应速度和应对能力，以智慧城市提质增效推动城市治理体系和治理能力现代化。

（一）科学规划：找准智慧城市发展战略定位

智慧城市的建设需要做好顶层设计，发挥政府主导作用，根据城市的定位、规模、人文环境、历史、资源等实际情况和现实需求，在突出当地特色、发挥当地优势的基础上进行顶层设计，积极探索和创新智慧城市建设路径，明确建设目标，详细制定长远的智慧城市建设发展规划，以实现智慧城市的结构优化、功能协调、资源整合等目标。

第一，要树立全局观和长远思维，提高顶层设计的科学性、前瞻性，充分考虑社会环境、约束条件、发展需求和现实风险，以提升城市整体效益和长远效益作为建设目标。第二，要立足并突出本地特色，创新智慧城市建设模式，结合国家智慧城市建设战略布局，使智慧城市建设充分体现当地历史文化特征，走智慧城市特色建设道路。第三，把以人为本理念融入智慧城市顶层设计中，广泛调动民众、企业和社会各类组织参与顶层设计的规划讨论，积极吸纳专业化人才以壮大顶层设计团队，把提升民众幸福感和扩大公共利益作为规划设计重要原则，以智慧城市建设让人民生活更美好。

（二）强基固本：完善智慧城市信息基础设施

信息基础设施是智慧城市建设的根基，智慧城市的信息基础设施主要包括传统信息基础设施和新型信息基础设施，其中新型信息基础设施包括以5G、物联网、工业和卫星互联网为代表的通信网络基础设施，以人工智能、云计算、区块链等为代表的新技术基础设施，以数据中心、智能计算中心为代表的算力基础设施。(34)陈宇：《以“新基建”为着力点 推动经济社会高质量发展》，《中国建设报》2020 年5 月29 日，第6 版。

新冠肺炎疫情以来，中央多次出台的有关文件强调要加快新型基础设施建设，推动基础设施高质量发展，因此后疫情时代新型基础设施的建设，将是今后一段时间内我国智慧城市建设的重点方面。基础设施建设要发挥政府主导作用，凝聚企业力量，因地制宜进行统筹规划。首先，加快推进以5G、云计算、物联网等为代表的信息基础设施建设，完善智能感知体系和基础设施，全面部署市政、交通运输、生态环境、安全生产等智能感知设备。其次，深度运用互联网、大数据、云计算、人工智能等技术改造升级传统基础设施。最后，同时着重发展公益性的创新基础设施，如创新园区、科创空间。以新型智慧基础设施建设服务于智慧城市建设战略，全面形成技术先进、模式创新、支撑有力的新型基础设施体系，促进后疫情时代城市经济复苏，推动社会经济转型，为城市经济高质量发展提供新引擎和新动能。

（三）激发活力：创新智慧城市建设治理模式

面对新冠肺炎疫情暴露出的城市治理和应急管理方面的问题，在国家推进治理体系和治理能力现代化战略的背景下，政府需要引导公民、企业及其他社会组织更多地参与到智慧城市的建设中来。树立协同治理理念，创新城市建设治理模式，激发社会各主体的活力，形成一种以政府为主导、多元主体互动的智慧城市建设治理模式。

一方面，政府要主动创新城市治理模式。后疫情时代智慧城市的提质增效需要政府重构治理模式，强化制度设计，发挥政府主导作用，推进城市治理体系和治理能力现代化。一是要革新政府管理理念，树立创新、以人为本、共建共享、协同治理的理念，以理念革新引领建设管理模式创新。二是建立部门、层级间的协调合作机制，厘清各部门权责，整合各部门职能、数据和服务，破除传统管理体制的部门、层级壁垒。三是加强现代信息技术与公共服务、城市治理的结合，深化5G、大数据、人工智能等前沿技术在交通、公安、教育等领域的应用，利用先进技术推动城市治理智慧化升级。四是通过广纳相关领域专业人员充实政府智慧城市项目团队，优化智慧城市建设中对政府工作人员的评价考核机制，全方位提升政府智慧城市项目团队的专业性。

另一方面，要激发社会多元主体参与智慧城市建设的活力，营造智慧城市社会共建氛围。一是要打通、拓宽社会不同主体参与智慧城市建设和治理的渠道，利用智慧信息平台收集民意、听取意见，综合考虑不同主体的利益诉求，激发民众参与智慧城市建设的主体意识和积极性，实现“智慧城市人民建”。二是要构建智慧城市人才培养体系，将促进教育事业发展与培养专业化人才作为智慧城市建设核心战略，加大对教育科研事业、人才引进项目的资金投入和政策支持力度，积极培养及引进一大批专业技术人才和懂技术、懂业务、懂管理的复合型管理人才，为智慧城市建设提供雄厚的人才基础和智力保障。三是要尊重并充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，释放各类资源要素活力，以市场需求为导向建设智慧城市，营造良好营商环境，在制度、政策、资金等方面为企业、高等院校、科研机构及其他社会组织参与智慧城市建设提供支持，激发科技创新活力，形成智慧城市社会共建局面。

（四）互联互通：强化智慧城市数据管理

信息技术的更新迭代和数字社会的迅速发展使得城市中的数据量高速增长，如何深入挖掘并利用这些数据所蕴含的价值是智慧城市建设的重要研究领域。城市得以智慧的重要条件之一是数据能够联接物理空间和社会空间，促进物与物相联、物与人相联、人与人相联, 促进数据到信息、知识和行动的有序化、智能化和智慧化转型,为城市高效运行和有效决策提供预警或预见。(35)明欣、安小米、宋刚：《智慧城市背景下的数据治理框架研究》，《电子政务》2018 年第8 期，第27-37 页。在大数据时代背景下，数据越来越成为智慧城市建设发展的重要战略资源。从我国利用大数据开展疫情防控工作的经验来看，我国智慧城市在数据获取、共享、利用与保护方面均存在一些问题，要改善并解决这些问题，推动后疫情时代智慧城市的高质量建设发展，需要通过建设数据中心、强化安全保障、推进开放利用来全方位强化数据管理，为后疫情时代智慧城市建设发展注入活力。

第一，通过建设城市大脑打造城市数据资源中心，整合对接城市系统内跨部门、跨行业、跨领域、跨层级的多元异构数据，打通数据孤岛，实现城市数据集成融汇和智慧分析。后疫情时代还需依托统一的信息平台建设城市级风险预警和应急管理系统，整合交通、公安、医疗、能源等部门系统和数据，提升城市面对突发事件的灵敏感知、智慧分析和处置应对的能力。第二，通过加强制度建设、明确各方权责、建立规范标准、应用先进技术等方式全面强化数据安全保障体系。第三，在保障安全和保护隐私的前提下构建数据开放利用机制，建立安全可靠的数据开放平台，稳步推进智慧城市相关数据资源开放，在合法范围内支持企业利用数据库开发应用和提供服务，并为各类机构、团体和个人提供数据获取利用服务，拓展、深化数据在各领域的应用，释放数据价值潜力。

（五）优化布局：促进智慧城市均衡健康发展

新冠肺炎疫情期间要求各地以基层社区为单位开展精细化、网格化的疫情防控和智慧治理工作，这对于城市基层社区、农村地区的智慧化建设提出了更高的要求。针对疫情防控期间暴露出的建设不平衡问题，后疫情时代的智慧城市提质增效需要强调整体、协调理念，从全局出发，优化智慧城市建设布局，缩小城乡、区域差距，弥补数字鸿沟，服务于新型城镇化建设，促进智慧城市的均衡健康发展。

第一，从智慧城市建设全局出发，构建以城带乡、以强带弱的智慧城市一体化建设体系，依托城市大脑构建面向基层社区的信息化平台，推动城市智慧系统和服务向基层社区下沉、延伸，提升基层智慧治理水平。第二，完善基层社区、农村地区的新型基础设施建设，促进基层社区的数据采集、共享和利用，鼓励基层社区将各类信息技术应用于治理工作和民生服务中，探索智慧城市建设成果在居家、养老、医疗、安防等领域的创新应用，填补智慧城市建设盲区，缩小数字鸿沟和城乡、区域差距。第三，培养、提升基层社区居民的信息素养。借助此次疫情防控工作，加大对智慧城市建设项目和智慧应用的宣传推广，引导民众逐步接受、合理利用智慧城市建设成果，促进智慧城市建设成果在基层的广泛应用，提升基层民众主动参与智慧城市建设和基层智慧治理的积极性。

（六）聚焦民生：丰富智慧城市应用场景

党的十八大以来，习近平总书记多次强调加强以人民为中心的发展思想的重要性和必要性，并在上海考察时指出“城市是人民的城市，人民城市为人民”。要打造、建设一个和谐、宜居、安全的智慧城市，必须以人民为中心，把民众利益放在第一位，积极探索智慧城市在民生领域的应用场景创新，统筹推进智慧城市建设和信息惠民工程，提升民众在城市中的幸福感。

一方面，针对新冠肺炎疫情期间所产生的民众需求和市场空白，要推进信息技术在医疗、教育、养老、办公、旅游等领域的深层次应用，推动传统公共服务信息化升级，进一步发展并延伸疫情期间兴起的“无接触”“不聚集”的智慧服务方式，优化公共资源配置，提升公共服务水平，在后疫情时代防控工作常态化的形势下保障民众的生活品质、提升民众幸福感。另一方面，在基层利用信息技术全面打造智慧社区，建设社区信息服务平台，汇聚融合居民信息、物业公告等多类型数据，整合物业、养老、购物、停车、出行等多样化的社区服务，将智慧城市建设成果下沉并融入基层社区，聚焦民生领域，推进智慧服务基层应用，提升基层智慧化、精细化治理水平，使民众平等共享智慧城市建设成果。

（七）防范风险：完善智慧城市安全保障机制

随着城市规模的不断扩大和智慧化进程的加快，我国的智慧城市变得日益庞大复杂，承载着越来越多的功能，随之而生的就是智慧城市的建设和运行面临着越来越多的风险挑战，各种各样的突发事件频频发生，对智慧城市的治理工作和应急能力提出了更高的要求。习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议的讲话中指出抗击新冠肺炎疫情是对国家治理体系和治理能力的一次大考。面对疫情后防控工作常态化的要求以及各种各样潜在的风险挑战，需要更好地利用智慧城市建设成果，完善智慧城市安全保障机制，满足面对突发事件时的城市智慧治理需求，全方位提升城市应对突发事件的快速响应和处置能力。

一是要做好智慧城市建设的环境营造。明确适合城市智慧化建设的路径，充分考虑政府、企业、民众等多方主体需求，以提升城市整体效益为目标，使智慧城市建设得到多方信任和支持。二要通过技术创新提升自主性和安全性。在政策、资金等方面鼓励科技创新，加大智慧城市核心技术的研发力度，加快核心技术市场化进程，建立产、学、研相结合的创新机制，不断提升智慧城市信息系统的风险防范和抵御能力，构建牢固、可靠的信息技术安全体系。三要完善智慧城市有关制度体系。通过加强智慧城市有关法律法规、道德规范、风险评估等体系建设，为智慧城市安全建设与运行提供坚实保障。四要利用城市大脑打造城市服务中心、城市治理中心和城市应急中心，对整个城市的运行进行监测预警。在突发事件发生时汇集有关数据，动态实时掌握突发事件态势，辅助进行应急决策，开展远程指挥调度；在面对风险挑战时，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化，驱动应急风险管理决策。