构建我国西部地区文旅产业发展的法治环境研究

刘 超

中共金昌市委党校（金昌市行政学院），甘肃 金昌 737100

一、构建西部地区文旅产业发展的法治环境的意义

（一）构建西部文旅产业发展的法治环境是推进西部大开发战略、改善东西部发展不平衡现状的必然要求

近几十年来，中国文化旅游产业取得了长足发展，2009年国务院《关于加快发展旅游业的意见》将旅游业定位为国民经济的战略性支柱产业。与此同时我国西部大开发战略为西部地区的文旅发展提供了前所未有的发展机遇，在政策导向和资金扶持的推动下，西部大开发背景下我国西部文旅产业发展拥有更大的发挥空间。反之，我国西部的广阔天地具有旅游资源丰富，风土人文独特，社会各界关注度高的优势，可以说西部大开发战略与我国西部文旅产业的茁壮成长相得益彰，共同推进我国西部的经济文化发展，改善我国东西部区域发展不平衡这一顽疾。

（二）构建西部文旅产业发展的法治环境是推动西部地区的产业结构调整、减轻就业压力的必然选择

在西部迅速发展的旅游业具有吸收就业能力强、综合效益好等特点，文旅产业独具的带动性强的优势能有效带动西部地区相关产业的同步发展，因此文旅产业的发展壮大在增加就业方面具有其他行业难以比拟的优势。根据相关数据显示，旅游业自身增加就业人员的数量与带动相关产业增加就业人员的数量达到一比五。另据国家旅游数据中心测算，截至2017年我国旅游业直接和间接吸纳就业人员数量达到79990万人。可见构建西部文旅产业发展的法治环境，以此推动保障西部文旅产业的发展，可以大大缓解西部产业转型过程中出现的就业压力。

（三）构建西部文旅产业发展的法治环境是实现西部解决“三农问题”与乡村振兴战略的必然要求

国家乡村振兴战略的主战场之一在西部，西部地区是乡村振兴战略的攻坚区域，乡村旅游对提升乡村的公共基础设施建设，实现乡村产业振兴，带动乡村产业致富具有不可替代的作用，可以说乡村文化旅游已经发展成了我国农村产业经济发展、农村增收致富、村居环境改善的重要角色。接续脱贫攻坚工作之后，在全面实现乡村振兴的战略实施过程中，大力发展乡村文化旅游产业，完善文化旅游产业发展的法治环境更是产业带动农民增收致富、改善乡村村容村貌、实现城乡融合发展的题中之义。

二、西部地区文化旅游产业发展法治环境存在的问题和原因

（一）立法存在的问题

2013年在万众期盼下颁布的《中华人民共和国旅游法》（以下简称《旅游法》）是我国“依法治旅”的总章程，明确规定了旅游相关主体的权利、义务，为我国文旅产业的发展提供了坚强的法律支持，也对促进我国文化旅游产业的全面协调可持续发展奠定了坚实的基础。随即为配合《旅游法》的顺利施行相继出台了《中国公民出国旅游管理办法》《导游人员管理条例》等法律法规。2021年《中华人民共和国民法典》正式施行之后，用民事法律规定对旅游行为中各方行为的性质和权责作出了详尽的规定。尽管近年来我国文旅产业方面的立法有了长足发展，但相比我国旅游法治建设进程的逐步完善深化，我国旅游立法却呈现出相对滞后的现状，具体存在着以下问题：

1.新问题需要新的法律规范调整

随着旅游经济的快速发展，一些新的旅游法律关系的出现，需要制定新的法律法规来明确各方的权利义务从而进行调整和规范［1］。例如，随着自驾游的兴起，在“驴友”自发组织下的同游行为中出现“无偿乘车”以及驴友间签署的自驾游免责协议等行为的法律性质如何界定，以及双方的权利义务如何划定，都需要出台相关法律法规进行调整。

2.部分法律和法规制定得不够详细

目前部分旅游相关的法律法规仍是粗线条，缺乏详细的实施细则，法律可操作性差的问题跃然纸上，为旅游纠纷案件的执法、司法带来了“无法可依”的问题［2］。例如，《旅游安全管理暂行办法》中对不法经营者的违法行为的惩罚措施明确规定为罚款、限期整改、停业整顿等，但却缺少对罚款的金额范围、限期整改的期限、停业整顿的时间期限的规定，具体操作往往依赖执法者行使自由裁量权，容易造成执法不当，滋生腐败的问题。

3.部分旅游法律法规存在威慑力不足的问题

文旅产业作为新世纪国民经济的支柱产业之一，与其相配套的应是一系列具备较强法律权威的法律规范。然而从现状来看，除了部分法律由人大制定外，大量存在的是行政机关制定的行政法规，法律效力普遍低下，缺乏足够的权威，造成实施后的效果比较差的实际后果。

（二）执法中存在的问题

1.旅游执法部门存在权责混乱、执法不力的问题

旅游业结构复杂，涉及行业较多，通常会涉及了“吃、住、行、游、娱、购”六部分内容，这决定了各个管理部门的管理职能之间存在着交叉领域，容易产生各部门权利、义务界定不够清晰，导致在处理旅游纠纷时造成沟通协调难度大、执法成本上升的问题。就大多数西部地区来看，旅游行政执法部门众多，旅游质量监督所、旅游局、工商、税务、消防等部门或多或少地涉及到旅游行政执法方面的工作内容，在一定程度上具备旅游行政执法的资格，他们之间的执法对象和执法领域存在着一定的重合，在权力划分上出现了横向交叉的现象，存在导致旅游行政执法权力滥用的风险。

2.旅游执法存在着不公开不透明的现象

由于狭隘地维护地方利益或部门利益，某些地方在旅游行政执法过程中存在着不向社会公众公开相关法律法规的现象［3］。例如，我国的《旅游法》第四十三条第一款对景区门票的提价的法律程序作出了明确规定，该规定明确表明景区门票价格的上涨实行政府定价的制度，且在门票的提价前必须召开提价听证会，方可提升门票的价格。《旅游法》第四十四条规定景区门票价格的上涨应提前六个月对社会公布。但是，在某些地方景区内违反法规违反程序随意上涨旅游景点门票价格的现象却时有发生。此类案件频繁发生与有些地方政府过于依赖门票经济却在执法中对公众不公开不透明分不开。

（三）司法存在的问题

1.新型旅游案件的裁决依据不足

随着我国文旅产业发展的突飞猛进，一些新领域、新类型的旅游争议案件存在着无审判判例可循的状况，为解决这一问题，最高人民法院于2010年出台了《关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》的司法阐释说明，对一些新型旅游纠纷的审判依据给予了释明，客观上对人民法院对旅游案件的审理提供了依据，对旅游者合法权益进行了更进一步保护。但由于其只有二十六条，无法全面应对大量涌现出的新领域、新类型旅游争议的审理工作。

2.缺乏灵活的旅游案件审判机制

旅游纠纷具有民事纠纷的特征，大多涉及到经营者与游客之间的人身关系与财产关系。但同时旅游纠纷往往存在着主体多元，且几乎都具有金额较小、涉案当事人移动性较大、取证不容易的共性，而就目前的司法实践来看仍使用传统的普通民事诉讼程序对旅游侵权问题进行处理，导致被侵权人维权的难度增大，这一问题亟待灵活的旅游案件审判机制的应用予以解决。

3.解决旅游纠纷的机会成本过高

旅游纠纷案件中，诉讼成本高、诉讼程序复杂、证据固定困难成为游客放弃使用法律途径来维权的三个重要因素。加之旅游案件纠纷的当事人流动性大等客观因素的阻碍，也会导致当事人为实现胜诉或合理诉求所需的机会成本远大于胜诉的利益成本。因此旅游消费者在权益受到损害作出采用何种方式解决纠纷时，在诉讼成本与诉讼收益之间较大的差距的情况下，往往最终选择放下维护自己权益的法律武器。

三、西部地区文旅产业发展法治环境的优化

（一）进一步健全旅游法规政策

1.建立地方旅游立法完善机制

法治是良法和善治的结合，立良法是法治运行的首要环节，也是前提条件。为改善我国西部地区的文旅产业发展的法治环境，各级立法机构应采取一系列必要的措施加强立法力度，解决近几年我国文化旅游产业的快速发展中不断涌现出的新问题，这就需要充分发挥我国“一元多级”立法体系的优势，加强各级各类立法工作的力度，并通过法律法规的“立、改、废、释”对不断出现的新的旅游法律关系进行调解，实现以“良法”保障文化旅游产业健康的发展。

2.着力加快地方旅游立法进程，建立地方旅游立法完善机制

根据我国《立法法》的相关条目的规定，法律赋予设区市具有地方立法权，这是建立完备的地方旅游法律法规体系的法律前提。在制定地方旅游法规的过程中，要依据《旅游法》的基本原则，一是要根据作为上位法的《旅游法》的相关规定因地制宜地制定地方行政法规，既以发展本地文旅产业为宗旨，又要警惕防止在地方立法过程中出现地方保护主义，出现下位法违背上位法立法精神的现象，真正实现《旅游法》 的实施能够有效落地［4］。二是对当地形成的特色工艺文化，如民族手工艺、特色饮食文化等应制定专门立法保护。对此，可依据国务院出台的《传统工艺美术保护条例》，以立法的形式将本地的民间传统工艺纳入法律保护的范围之内。

（二）进一步提升旅游执法措施

1.建立健全旅游执法机构

要建强旅游行政执法机关必须明确其职能职责及与其他执法机关的关系。同时要通过业务培训加强旅游执法人员的业务能力，重点解决旅游执法队伍人员配备欠缺、经费不足、办案质量不高等严重阻碍旅游行政执法建设的问题。

2.创设科学灵活的执法方式

为适应新形势下文化旅游产业的健康发展，各地应创设适合本地区域文旅产业发展的旅游执法新模式，应加大综合执法的力度，加强日常旅游执法巡逻，形成旅游环境整治的高压态势。并在督查暗访、舆论研判的基础上主动出击打击犯罪。另外，要整合各相关执法部门的执法力量，产生执法合力，并以制度的形式固定联合执法的方式。另外，要重视旅游执法信息化建设，将旅游行政执法的进程和最终结果及时显示在相关信息平台上，接受公众的监督。

3.不断提升旅游行政执法主体的层级性

针对我国各级旅游行政执法主管单位的权利义务的界限并没有作出明确规定，导致执法部门权责不明晰的状况。应创建制度对专门的单位部门进行清晰的分层管理，以便对各个层级的权利和义务进行明确的规定和管理。

（三）进一步优化司法机构

1.创新司法纠纷解决机制

旅游案件的当事人往往是在途的游客，这无形中不可避免地提高了旅客通过走法律途径维权的成本。同时，旅游纠纷往往具有涉案金额不高、在途游客流动性强、证据固定困难等共性，要针对旅游纠纷的这些显著特性打破只用司法审判的形式处理案件的固化思维［5］。具体到J市的实际情况来看，建议打破常规审判形式，常规化开展旅游司法案件的专门化审理，设立巡回法庭等多种因地制宜的司法审判形式。

2.创设快捷的纠纷解决机制

根据旅游景区特定时节游客数量密集，旅游涉案金额小，当事人流动性强且矛盾易于激化，对当地旅游形象损害大的特点，应设置专门旅游纠纷审判庭或巡回法庭。开通针对旅游专项纠纷解决的“绿色通道”，实现即时受理即时审理。以为当事人提供快捷、便宜的服务为宗旨，针对旅游案件设置速裁程序处理旅游纠纷，降低案件当事人的解决纠纷的时间与成本。

3.建立部门联动的纠纷解决机制

为加快适应J市文旅产业发展的要求，要进一步建立与其他相关部门联动协商机制，在进一步大力建设J市旅游行业调解组织的基础上，鼓励用调解、和解一类非司法化的矛盾解决方式化解旅游民事纠纷，以便解决司法成本高与减轻旅游民事纠纷案件量大带来的司法压力。以妥善解决好旅游行业引发的各类矛盾为目标，着力推进消费者协会、旅游行业、景区单位人民调解组织建设。同时，要对各类旅游案件进行综合分析和研判，总结经验，形成指导案例，以便提高旅游司法案件的办案质量。