烟草行政处罚卷宗制作问题与对策探究

曾 高

广东省怀集县烟草专卖局，广东 肇庆 526400

随着国家依法治国和高质量发展战略的深入推进，全社会对依法行政提出了更高的要求。行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。烟草专卖局作为行政机关，依法行政、规范执法义不容辞。烟草行政处罚卷宗（以下简称“卷宗”）是烟草专卖局执法活动的忠实记录，是检验依法行政工作的试金石。近年来，虽然卷宗制作水平有了较大提升，但由于主客观原因，卷宗制作欠规范现象时有发生。这不仅损害了国家、烟草行业的形象，而且增加了行政诉讼败诉风险，成为烟草行业急需解决的难题。为此，笔者结合日常工作实际，认真总结卷宗制作存在的问题，深入剖析问题产生的原因，针对性提出改进对策。

一、卷宗制作存在的问题

（一）案件办理不当

案件办理不当主要表现在事实不清、证据不足、适用法律不当、定性不准确、处罚不当和程序不合法六个方面。

1.事实不清。一是违法主体认定错误。诸如将个体户的雇员认定为违法主体，将企业的法定代表人作为违法主体进行处罚，对不具备行政责任的当事人给与行政处罚。二是缺少主要案件事实。卷宗未记载违法行为发生的时间、地点、人物和事件等基本要素。三是主要事实数据错误。例如查获卷烟数量记载有误或者前后不一致，罚款金额和违法所得计算错误。

2.证据不足。一是关键性证据缺失。例如在销售伪劣卷烟的案件中，缺乏卷烟真伪鉴别检验报告，在无证运输案件中未提取跨区域运输的证据。二是不同证据之间对同一违法行为的描述相互矛盾，且又无相关认定和理由说明。例如，在查处仓储窝点案件中，同时出现2个人认领涉案卷烟，办案人员认定了1个货主，但未写明认定说明。三是证据取得的方式、手段、途径和程序等违法或者不符合客观性、关联性和合法性等特性。例如通过偷拍、偷录、窃听等手段获得侵犯他人合法权益的证据材料，通过利诱、欺诈、胁迫和暴力等不正当手段获取的证据材料。

3.适用法律不当。一是法律条文引用错误。近几年，《烟草专卖法》和《烟草专卖法实施条例》等陆续进行了修改，但是个别卷宗在引用法律条文时仍引用旧版条款。还有些卷宗引用条款错误，将常见的违法案件引用条文进行了混淆，例如未在当地烟草专卖批发企业进货案件处罚依据应该为《烟草专卖法实施条例》第五十六条，个别卷宗引用了适用于销售非法生产烟草专卖品案件的第五十八条。二是引用法律条文欠精准。按照规定引用法律条文时应精准到条、款、项、目，但个别卷宗条文仅仅引用到条。

4.定性不准确。一是定性错误。例如在查获无证运输案件时，错误地将承运人当作运输人进行处罚，将“为无烟草专卖品准运证者运输烟草专卖品违法行为”错误地定性为“无证运输烟草专卖品违法行为”。个别卷宗将假冒走私烟案件错误地定性为销售无标志外国卷烟案件而不是定性为销售非法生产烟草专卖品案件。二是定性不完整。当事人有多个违法事项，应该定多个违法行为，但卷宗中仅仅写了一个违法行为。

5.处罚不当。一是处罚内容错误。将未在当地烟草专卖批发企业进货案件当成了销售无标志外国卷烟案件进行处罚。对销售非法生产烟草专卖品的案件做出了“没收”的处罚决定。二是处罚内容不完整。销售非法生产烟草专卖品的案件处罚内容中未列明“责令停止销售”。

6.处罚程序不合法。一是法定程序倒置。例如个别抽样工作，先将卷烟进行抽样，再补填抽样取证物品清单。二是滥用自由裁量权。个别卷宗未考虑违法情节对处罚幅度一律取用最高或者最低处罚幅度。三是违反法定的期限规定。个别卷宗案件调查期限超过30日，但没有制作《延长案件调查终结审批表》。四是法定程序缺失，没有履行法定程序。例如，按照《烟草专卖行政处罚程序规定》第三十八条规定案情重大、复杂的案件，应当由烟草专卖行政主管部门负责人集体讨论决定。个别案情重大、复杂的案件未经集体讨论决定就做出了处罚决定。

（二）处罚法律文书不规范

通过查阅卷宗，发现个别卷宗处罚法律文书存在不规范现象，主要表现在以下几个方面。一是法律文书缺失。处罚卷宗不完整，有的文书缺失，例如缺少《涉案烟草专卖品核价表》《鉴别检验报告》等文书。二是法律文书填写不规范。个别法律文书填写不完整，缺少执法人员、当事人等签名确认。法律文书有留空白现象，未画斜线。法律文书随意涂改，修改处未加盖更正章也未加盖手指模。三是法律文书格式不正确。个别卷宗法律文书更新不及时，还有些文书属于自创类型。

（三）卷宗归档随意

一是卷宗随意更改。按照规定卷宗立卷归档后，任何人不得私自增加、抽取、拆散和涂改卷宗材料。个别卷宗存在随意增加、拆散的痕迹。二是归档不及时，未能在结案后30日内归档。三是卷宗材料装订顺序混乱。行政处罚卷宗的装订顺序为：卷宗封面、卷宗目录、行政处罚决定书或者行政处理决定书、送达回证（处罚或者处理决定），其他法律文书按照时间顺序排列。［1］但是个别卷宗未按照这个顺序排列。四是编号填写不规范。个别案卷未逐页进行编号，或者出现重码、漏码现象，页号没有使用阿拉伯数字，未统一编写在右上角。

二、卷宗制作存在的问题原因分析

要解决卷宗制作存在的问题，必须分析梳理出问题产生的原因。经过认真分析、总结和归纳，笔者认为卷宗制作问题产生的原因主要有以下四个：

（一）思想认识缺位

个别领导和卷宗制作人员认为卷宗制作是部门内部事务，行政处罚才是重点，卷宗制作水平无关紧要。他们未能认识到卷宗制作是依法行政的重要衡量标准，是执法过程的重要载体。由于思想认识不到位，重视不够，卷宗制作人员在卷宗制作过程中态度敷衍、工作马虎，导致卷宗制作不规范。

（二）制度标准缺乏

制度和标准带有根本性、全局性、长期性等特点。近年来，烟草行业也陆续出台了一些卷宗制作制度和标准，例如2002年国家烟草专卖局印发了《烟草专卖行政处罚卷宗标准》。但卷宗制作制度和标准数量总体来看还比较少，体系性和操作性不强，不能满足目前执法形势快速发展的需要。

（三）卷宗评查欠缺

《烟草专卖行政处罚程序规定》第六十一条规定：“上级烟草专卖行政主管部门的法制工作机构或者专职法制工作人员应当定期对下级烟草专卖行政主管部门办理的行政处罚案件进行案卷评查。对评查中发现的问题，应当及时指出”。目前，各省级局和地市级局也相继开展了案件评查工作，但评查的频次相对偏少，评查的深度和广度不足。各基层单位内部卷宗评查流于形式，大多停留在面上，未能真正落实，卷宗评查制度、流程不完善。

（四）业务素质偏低

当前，烟草行业专卖执法人员年龄普遍偏大，学历层次偏低，法律专业背景人员较少，电脑操作水平较低，学习动力和能力不强，人员整体素质不高。受到编制管控限制，专卖执法队伍新招聘的大学生数量较少，队伍转型速度偏慢。

三、提升卷宗制作水平对策

提升卷宗制作水平是烟草行业健康发展的必然要求和迫切需要。为此，针对卷宗制作存在的问题制定切实可行的对策势在必行。笔者根据基层实际操作经验，认为可以对症下药采取以下六大对策提升卷宗制作水平。

（一）统一思想、提高认识

卷宗制作是一项基础性依法行政工作，事关专卖执法行为是否合法合规、事关当事人权益是否得以维护、事关行政诉讼胜败与否、事关烟草行业和行政机关形象。烟草行业各单位都应该高度重视卷宗制作工作，坚持一把手负总责，分管领导亲自抓的原则，一级抓一级，层层抓落实。卷宗制作人员要提高思想认识和政治站位，以如履薄冰的态度，认真对待卷宗制作工作，不能有丝毫懈怠。

（二）删繁就简，优化流程

案件办理涉及多个环节，包括立案、调查取证、审查决定、听证等。卷宗制作涉及多个流程，包括案件办理流程、审理流程、移送和接收等多个流程。每个流程都比较复杂，涉及不同岗位、不同职责。流程如果不进行梳理和完善，容易导致重叠、交织和运行不畅的现象。因此，提升卷宗制作水平，需认真梳理工作流程，对流程进行再造，制作流程图，增加与时俱进的流程，删除繁杂、过时、多余的流程。要明确各个流程涉及的岗位、职责和填写的文书，让每个岗位知晓在文书制作中自己的职责有哪些，需要填写哪些法律文书，从而提升流程顺畅度。

（三）建章立制，完善标准

“没有规矩，不成方圆”。完善的规章制度和标准是确保卷宗制作依法依规的前提和保障。建立完善的卷宗制作制度和标准，让卷宗制作人员有据可依，做到“法定职责必须为、法无授权不可为”。各单位在制定制度和标准时要做到以下三点：一是要全面细致。内容要覆盖到各类案件、案件办理各环节和各份文书，做到不遗漏。二是要高标准、严要求。要逐条写清楚卷宗制作要求，包括文书填写要求、归档要求和卷宗评查等要求。要明确标准，杜绝漏洞，减少弹性，防范自由裁量权滥用，有效防范执法风险。三是要充分考虑实际操作问题。要提供文书填写参考范例和格式文本，编写使用说明书，让制度和标准接地气、落地生根。

（四）四级评查，上下联动

卷宗评查是提升卷宗质量的重要抓手。要上下联动共同开展卷宗评查工作。一方面各单位要担负起卷宗评查主体责任，强化内部卷宗评查；另一方面上级局要加大卷宗评查力度。在各单位内部卷宗评查中，推荐使用“四级卷宗评查法”。第一级评查由案件审理监督工作小组负责开展。评查内容为《案件调查终结报告》之前的文书，每周评查一次，重点审查提取的证据是否充分，认定的事实是否正确。第二级评查由案件审理员负责开展。评查内容为《行政处罚事先告知书》之前的文书，重点审查适用法律是否正确，处罚是否得当。第三级评查由案件评查小组负责开展。评查内容为案卷结案归档前的所有文书，每月评查一次，评查重点为处罚程序是否合法和卷宗文书是否完整和规范。第四级评查由督查考评人员负责开展。此级评查属于抽查制，不需要全覆盖。每月评查一次。评查内容为结案后的卷宗文书，评查重点为当事人认定是否正确、违法事实是否清楚。目前，上级局均有开展对下级局的卷宗评查工作，但是评查的频次偏少、抽查卷宗数量不足。要提升卷宗质量，上级局卷宗评查工作需要进一步加码，要增加检查频次，每季度或者每月开展一次；要增加评查抽取的卷宗数量，抽取的案件类型要涵盖所有类型，提升卷宗抽取率。

（五）动真碰硬，奖优惩劣

“动员部署千遍，不如问责一遍”。要建立健全行政执法责任制，加大错案追责力度，通过问责传达压力，促进履职尽责。要根据错案的责任大小，分别给与责任人通报批评、赔礼道歉、承认错误、停止违法行为、赔偿损失、行政处分等追责措施，让案件办理人员受到应有的惩戒。要把卷宗制作工作纳入目标责任考核，与单位考核排名、员工薪酬、晋升挂钩，强化责任抓落实，实行奖优罚劣考核机制。对卷宗制作好的单位和个人给与通报表扬和物质等奖励。对卷宗制作不合格或者问题较多的单位和个人给与惩戒，例如扣发绩效工资，通报批评和行政处分。通过奖优惩劣，调动各单位、各执法人员参与卷宗制作的积极性和主动性，营造人人重视卷宗制作的工作氛围。

（六）加强培训，提升素质

领导干部的法制观念和卷宗制作人员业务素质决定了卷宗制作质量。“火车跑得快，全靠车头带”。要加强烟草行业各单位领导干部的法制观念和法制素养的培训，主要领导尤其是主管法制工作的领导要带头加强对《行政诉讼法》《行政处罚法》《国家赔偿法》《行政复议法》以及《烟草专卖法》等相关法律法规的学习，树立法治意识，增强法治观念，提升法治素养［2］。烟草行业各单位可以采取专题讲座、卷宗制作竞赛和树立典范等形式提高卷宗制作人员业务水平。可以邀请卷宗制作专家对卷宗制作进行专题讲座，重点讲解卷宗制作要领、疑难问题、风险规避等内容。也可以组织开展卷宗制作竞赛活动，竞赛可以采取现场制作、现场评价等方式进行，以赛促学，以赛促练，营造全员学习卷宗、研究卷宗的良好氛围。此外，还可以通过树立卷宗制作先进典型，积极推广好的经验和做法，发挥先进典型的带动效应。

在依法治国、依法行政的纵深推进的新时代下，烟草行业各单位和各执法人员要站在维护“两个至上”的高度，依法行政，提升行政处罚卷宗制作 平，降低执法风险，为推动烟草行业高质量发展保驾护航。