生态价值转化机制与全球应用实践

■ 卫 滨 朱凌云 余 泠

（安永资产评估（上海）有限公司GEP 研究中心，上海 200031）

从国际现有的应用实践来看，实现生态价值的主要路径包括：生态补偿机制、生态资源产权交易和生态修复及价值提升三个方面。

一、生态补偿机制

生态补偿机制是生态受益者依据获得的生态服务价值向提供者给予补偿，这种方法通过生态价值核算对生态补偿金额进行计量，按照“谁受益、谁补偿，谁保护、谁受偿”的原则，以经济手段调节生态相关者的利益关系。生态补偿主要分为政府主导购买和市场协商两类模式。

（一）政府主导模式

以纽约市对上游水源地水质保护补偿为例[1]。纽约市的饮用水99%来源自克罗顿（Croton）-卡特斯基尔（Catskill）-特拉华（Delaware）流域。由于土地开发和人类活动，3个水系水质下降，存在周期性的饮用水安全问题，1989年，美国环保署制定了《地表水处理条例》（Surface Water Treatment Rule，SWTR）[2]以保障饮用水安全。

为达到《地表水处理条例》的水质要求，纽约市政府需要为现有饮用水水源建设净化系统。卡特斯基尔和特拉华流域由于面积较大，建设费用将达到60亿美元，每年运营维护费用3亿美元，这无疑将增加纽约市的财政压力。同时这些费用也将使纽约市的用水成本增加一倍，对低收入居民造成经济负担[3]。

基于此，纽约市决定实施流域管理计划。1997年，纽约市、两河流域社区、美国环保署和纽约州签署了《协议备忘录》，以政府为主导开展水源地保护项目。通过水源地土地征收和土地整理、流域农林业统筹管理等一系列生态补偿措施，纽约市保障了水质达到《地表水处理条例》要求，解决了纽约市900万人的饮用水安全问题。据统计，用于流域保护的花费仅为5亿美元，节省了净化系统的建设成本与运营成本。同时，由于投入资金的减少，有利于纽约市稳定饮用水价格，具有良好的社会效益和经济效益。

（二）市场协商模式

以法国Perrier矿泉水公司为例[4]。在20世纪80年代，为提升水源地水资源质量，法国Perrier矿泉水公司通过对水源地周边农民进行付费，约束并补偿农民保护水质。该公司投资900万美元购买水源上游地区1500公顷农地，与周边农民签订农地使用与补偿协议，首先无偿将土地交付给农民进行奶牛饲养，但对单位面积可饲养奶牛的数量上限进行严格约定。由于饲养数量上限对农民带来的收入损失，由公司进行统一补偿，补偿标准为320美元/公顷，补偿期为7年。通过协商，实现了企业与农民，经济效益与环境保护的双重平衡。

二、生态资源产权交易

生态资源产权交易主要指建立生态产品交易平台，整合生态资源，将生态信用出售给生态资源利用者；并通过生态价值核算，实现可量化的交易，达到等量（零净损失）、多量（净生收益）的目标。生态资源产权交易常常以“生态银行”机制来实现，同时可衍生出如生态担保、信贷等金融产品及服务。

（一）美国湿地缓解银行（Wetlands Mitigation Bank）

美国自20世纪70年代起，湿地面积减少、水生资源破坏等问题加剧，政府对湿地保护逐渐重视。1988年，联邦政府提出了湿地数量和功能在开发建设中不得减少的“零净损失”目标，美国的湿地缓解银行即是以此为背景建立的市场化湿地补偿机制。

美国湿地缓解银行实际上是一种以“湿地信用”作为标准单位的交易制度，涉及买方、卖方和监管方三个利益相关方[5]。（1）卖方：卖方一般为政府机构、企业、非营利组织等，也是湿地银行的发起人。卖方通过湿地的保护、修复和新建创造“湿地信用”并出售。（2）买方：买方通常为湿地开发建设者，对于建设中对湿地造成的影响需要通过购买“湿地信用”进行等效补偿。（3）监管方。监管方由美国环境保护署（Environmental Protection Agency）、美国陆军工程兵团（Army Corps of Engineers）等政府部门，对湿地银行中涉及的开发方案、补偿方案等各环节进行监管和审批。

2010年以来，美国湿地缓解银行业务以每年18%的速度增长，每年吸引30-40亿美元的私人资金投入，为投资者提供10%-20%的年度收益，2016年交易总量达36亿美元。以湿地缓解银行为核心的技术创新、生态修复创新等相关产业发展迅速，为美国贡献了数亿美元的GDP。[6]湿地缓解银行机制既实现了湿地资源的保护，又打通了湿地生态价值与经济价值的市场化转换渠道，激励各利益相关方参与湿地保护与建设，实现了湿地保护与区域建设的动态平衡。

（二）澳大利亚生态银行（BioBanking）与生物多样性保护信托（Biodiversity Conservation Trust)

和上述美国湿地缓解银行类似的机制，澳大利亚也建立了以生物多样性保护为目的的生态银行。

澳大利亚拥有超过一百万种动植物，是生物种类最丰富的国家之一。澳大利亚政府是全球较早针对环境保护和生物多样性保护进行立法并建立补偿制度的国家。澳大利亚联邦政府陆续颁布《环境保护和生物多样性保护法1999》《环境保护和生物多样性保护法-生物多样性补偿政策》《生态银行认证评估方法学》等。在此基础上，各个州陆续建立生物多样性保护与补偿制度，其中新南威尔士州（NSW）最具代表性[7]。

新南威尔士州在上世纪90年代颁布《濒危物种保护法1995》（Threatened Species Conservation Act 1995），并于2008年引入了基于自愿性质的“生态银行补偿制度”（BioBanking），通过建立可量化、可交易的生物多样性积分（biodiversity credit），鼓励土地拥有者通过对生物多样性与生态环境的保护与管理产出积分，并通过出售积分获取生态管理资金。而项目开发者可购买积分，用来弥补开发项目造成的生态影响。

随着《生物多样性保护法2016》（Biodiversity Conservation Act 2016）于2017年正式实施，“生态银行补偿制度”升级成为更完善的“生物多样性补偿制度”（Biodiversity Offsets Scheme, BOS）。

“生物多样性补偿制度”主要涉及三方：（1）积分购买方/使用方：从事土地整理、项目开发的开发商；（2）积分提供方：对自有土地进行生物多样性管理与环境保护的土地拥有者；（3）代表政府，作为积分交易平台与协议保障的生物多样性保护信托（Biodiversity Conservation Trust）。

土地拥有者可提出将自有土地作为生物多样性管理场地进行有利于生态环境的管理与保护，并聘请认证评估师对管理场地与管理方案进行评估，获取评估报告后，与生物多样性保护信托签订生物多样性管理协议，协议中土地拥有者同意在20年的期限内通过一系列举措加强管理来维护增加该区域的生态价值，从而获得生态积分。土地所有者可出售积分，获取生态管理资金，超额部分将转化为现金利润。

三、生态修复及价值提升

无论是在生态价值亟需提升的区域（例如遭到破坏的自然环境、海平面上升、极端气候等），还是在具有标志性和影响力的区域（如旅游胜地、城市核心区），将生态价值提升理念注入区域规划、建设和运营，是改善生态环境并带动区域发展和资源溢价、推动城市可持续发展的有力举措。

（一）新加坡滨海花园

新加坡以生态化转型和低碳化发展打造“花园城市”计划。其中著名景点新加坡滨海花园坐落于新加坡的黄金地段-滨海湾，每年接待游客数量约60万，2015年获《旅游周刊》颁发“亚太地区最佳景点”奖，2019年获新加坡旅游局颁发“最佳观光体验”奖。新加坡滨海花园基于新加坡“生态花园城市”的建设理念，致力于规划设计能源和水的可持续循环，融入了艺术、自然和技术等方面的先进手段，展现了城市生态环境建设成果，成为了新加坡游客必访之地，并通过有偿的收费项目，凸显区域生态调节、文化服务等效益。

“擎天大树”（Supertree Grove）是18棵高度介于25 至50 米的树形结构建筑，“树冠”白天可以遮荫，夜晚通过灯光和多媒体投射进行装扮，夜间照明采用光伏电池，节能环保。其他“树冠”与植物冷室系统相连，作为排气口，促进冷室的降温，擎天大树之间有空中步道，供游客从不同角度参观游览。

“蜻蜓湖”和“翠鸟湖”两大湖泊系统不仅作为景观，也作为花园内的重要水源地。花园内的径流汇入湖泊系统，由水生植物净化后排入临近的滨海湾蓄水池。同时，经过天然处理的水源还可用于花园内建造的灌溉系统，为鱼类和蜻蜓提供了水生栖息地，有利于促进生物多样性。

（二）波士顿海岸线区韧性策略[8]

波士顿市在历史上遭受了多次大型飓风的侵袭，预计在2050年-2100年，波士顿海平面将上升21英尺，造成年损失4.55亿美金。为应对海平面上升的问题，2014年波士顿采纳Sasaki设计事务所提出“Sea Change”城市规划方案，通过长期韧性策略为海岸线区域进行城市规划建设，缓解未来环境变化而可能引起的风险，减轻每年经济损失，使波士顿成为一个极具活力、且能抵御气候变化的城市[9]。

该方案的内容包括：

（1）基于对海平面上升的范围和经济损失预测，在总体城市规划时，充分考虑到海平面上升对波士顿的土地、人口、交通等造成的影响，并根据波士顿城市的建筑、道路、能源等城市基本情况，进行具有针对性的应对策略建议。

（2）以灵活性和适应性为核心的多尺度城市规划方案。在规划方案中体现城市韧性设计理念，以漂浮公寓、海绵公园等建筑和基础设施应对海平面上升和气候变化，使波士顿能够在风暴袭击后迅速恢复。

（3）海平面上升的问题需要大规模的区域决策，因此以区域规划项目汇聚更多的政府机构、科学家、经济学家和民众参与，用以提升海平面上升与气候变化认知，寻求跨城市边界的解决方案。

（三）巴西库里帝巴生态市民计划

巴西库里帝生态城在城区内实施“生态市民计划”，以城市中常见的“垃圾资源”为线索，针对当地低收入或失业人群，为他们提供就业岗位和增收渠道，同时低成本进行垃圾回收处理。具体做法包括：（1）开展垃圾交换活动。这项活动鼓励当地低收入居民收集垃圾，并用垃圾兑换车票、食品等，给低收入者提供增加收入的途径。（2）鼓励垃圾处理站雇佣无业贫困者，为失业者提供就业岗位。这项计划不仅能够给贫困者提供参与社会活动的机会，也减少了垃圾回收处理过程中的人力成本和因失业和贫困导致的城市治安问题。

四、结语

近年来，世界各地正不断探索生态服务价值的应用场景，丰富生态服务价值的转化途径，创新案例层出不穷。与此同时，我国也先后批准在江苏省江阴市、苏州市，山东省邹城、东营等7个地区开展生态服务价值实现机制试点，正初步形成一批有特色、可借鉴的实践和模式。通过生态补偿、生态资源产权交易、生态修复等手段，打通绿水青山向金山银山的转化通路，也是新时代生态文明建设的发展要求。