妇女权益保障立法实践存在的问题及应对思路

张珏芙蓉

中共青岛市委党校，山东 青岛 266071

一、回应社会现实，弥补立法内容缺陷

契合社会发展，以现实问题为导向。随着经济社会的发展，妇女权益保障领域出现了一些新情况和新问题[1]，理论界针对这些问题展开研究，并取得了积极的成果，司法实践也积攒了很多好的经验和做法，这些都为妇女权益保障地方立法的修改奠定了较好的基础，将理论和实践成果及时以法律的形式固定下来，推动国家发展和社会进步，更好为妇女权益保驾护航。2021年9月27日，国务院印发的《中国妇女发展纲要》（以下简称《纲要》）对妇女权益保障提出了新要求，《纲要》指出我国进入历史交汇期，我国妇女全面发展迎来了重大机遇。为了进一步推进治理现代化，构建新发展格局，应对空白及规定精细化不够的领域给予重点关注。地方立法关注的重点集中在妇女劳动权保障、完善生育保障制度、农村妇女土地权益保障、婚姻家庭权利保障、女性犯罪、家庭暴力、性侵及性骚扰等问题方面，完善现有制度，破解新问题是地方立法工作的重点。作为反馈地方实际需要的制度设计，地方立法应全面及时地进行补充完善，以满足新时代广大妇女对美好生活的向往，对社会公平正义的渴望。具体来说，可增加以下几方面的规定：

第一，增加妇女劳动权益保障的有关内容。明确就业性别歧视概念并列举歧视的主要情形，可吸纳2019年人力资源和社会保障部等九部门印发的《关于进一步规范招聘行为促进妇女就业的通知》中指出的“六不得”等就业歧视行为，精细化、科学化法律规定，防止用人单位钻法律空子打“擦边球”。建立配套的处罚机制，对存在性别歧视的用人单位进行约谈，并由妇联组织及相关部门对招聘单位进行指导督促。第二，增加法规政策性别平等评估机制的有关规定，在某些地方已进行了有益的尝试，应将现有经验总结落实，在此基础上构建科学合理且符合中国实际的专业评估体系，这是推动妇女全面发展的制度创新。第三，增加“公共服务”一章。[2]将完善满足妇女特殊需要的公共设施作为政府及相关单位的职责写入法条当中。规定市（区）人民政府、镇人民政府、街道办事处、居民委员会、村民委员会以及其他组织应当为本辖区内的妇女儿童活动中心、妇女儿童之家提供场地等支持。增加公共服务场所的母婴设施，合理配备女厕位。规范用人单位的孕妇休息室、哺乳室等设施，有关部门应当按照规定给予必要资助。这是维护社会良好的公序良俗，依法维护母婴合法权益，禁止权利滥用，进而推动公共服务更加人性化和温情化，提升城市的文明程度的必要之举；第四，增加实施性骚扰的违法犯罪成本，各部门协同执法，将性骚扰记录纳入个人信用体系；第五，列举需要对农村妇女村集体成员资格重新认定的几种情形。农村妇女财产权益立法中既要有原则规范，又要兼顾特殊情形，体现“一村一策”，避免一刀切、简单化[3]。尤其对各种情况的妇女均考虑到位，既遵守和体现男女平等，又凸显妇女这一特殊群体的特殊权益。细化成员资格标准，同时突出妇女权益，协调成员资格的取得和丧失条件，避免“两头空、两头占”情况。

二、引入社会性别主流化立法理念，完善立法结构

（一）引入社会性别主流化价值导向

性别主流化是与联合国推进的性别平等、性别公正战略相配套的立法理念，是对传统男女平等理念的进一步升华。性别主流化价值导向的架构为男女平等的实然化提供理念保障，并进一步指导立法实践。该理念在我国反家暴立法中已有初步尝试，在总结经验教训的基础上，应在地方立法中贯彻深化社会性别主流理念，立足社会性别平等立场，正视女性的弱势地位，推动妇女权益保障立法进程。社会性别主流化的立法理念要求推进立法的实质平等，这是合乎正义，合乎社会进步需求的价值取向。它要求不仅在立法中明确规定平等原则含义，还要配套相应的保障措施及相关标准，不仅要体现性别平等，同时要满足女性特殊需求，只有依此才能真正实现实质平等。

（二）构建性别主流化的妇女权益体系

性别主流化的立法结构不仅要求改变现有的男性主导的立法表述，还要构筑更加符合妇女权益保障特色的立法结构和权利体系。在此立法理念之下，尝试构建“基本权利+特殊权益”相结合的立法结构。不仅要规定妇女的基本权利，还要凸显妇女的特殊权益，明确“保护妇女依法享有的特殊权利”中特殊权利的内容、特别保护的范畴、相关的责任主体等，可设立单独的一章作出规定。

三、界定相关概念，提升可操作性

法律的生命在于实施，为避免法律规定过于原则化，纲领化，提升法律的可操作性，应明确界定相关概念。以《青岛市实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》（以下简称《办法》）第四十七条为例[4]，“有关组织和个人应当保障遭受家庭暴力、虐待、遗弃、性骚扰、就业歧视等侵害的妇女的诉讼权益”。但现实中妇女面对这些侵害时经常遭遇起诉难、取证难的问题，究其原因在于法律对“家庭暴力、性骚扰、就业歧视”等相关概念及措施的规定不明确、不具体，使地方立法既不能作为妇女维权的直接工具，也增加了法院进行司法救济的难度。所以应明确就业歧视的概念，什么是就业歧视？怎样判断就业歧视？对就业性别歧视的定义及认定标准加以明确。按照就业招—录—用的不同过程进行分类，对可能出现的歧视情形进行列举，尤其是对“隐性”的歧视情形的挖掘，结合当地用工的实际情况，制定判断标准，提升男女平等原则的实操性，充分利用地方立法的优势，提升社会对男女平等就业权的认知；在修法中对性骚扰的法律概念进一步明确，明确规定构成性骚扰的要件，可根据场所等类型化性骚扰案件，分为工作场所和公共场所性骚扰两种情况，减少司法适用难度和认定成本。借鉴民法及刑法原理，可将其构成要件分为主客观两方面，主观方面可界定为故意，客观方面要求有性骚扰行为和损害事实等。

四、明确责任主体，增加刚性规定

（一）明确妇女权益保障的责任主体

妇女权益保障的执法主体及执法责任不明确仍然是突出的问题。很多妇女权益保障的地方立法中均明确保障妇女的权益是全体社会的共同职责，相关国家机关、社会团体、企事业单位都应采取措施保障妇女的相关权益，落实男女平等的基本国策。诸如《办法》，先是在第二条规定了“依法保障妇女的合法权益是全社会的共同责任。国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织，应当采取措施，完善制度，落实男女平等基本国策，消除对妇女一切形式的歧视，保障妇女在政治、经济、文化、社会和家庭生活等各方面享有同男子平等的权利”①《青岛市实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二条。，继而又规定“市、区（市）人民政府负责妇女工作的机构，负责组织、协调、指导、督促有关部门做好妇女权益保障工作”①，同时还规定了妇联组织、工会、共青团也应保障妇女权益。从表面看，责任主体众多，但也导致了责任主体不明确、相互推诿的现象，所以，应进一步明确责任主体及执法主体。

（二）完善维权工作制度机制的规定

可以参照《工会法》的相关内容，就地方各级妇女儿童工作委员会设置、工作机制、职责等进一步细化，充分发挥妇女儿童工作委员会对成员单位的督促监督等方面的功能，突出其在妇女立法、政策形成、政策落实方面的建议权、参与权，发挥其在政府各部门及社会各界中的协同作用，增强其工作权威和效果，助推保障措施的实质性落地。

（三）增设全局性保障措施

妇女权益保障是一项复杂系统的工作，需要立法、司法、行政等不同部门的协同合作。第一，打通妇女参政议政的渠道，实现妇女参政议政方式的多元化，激励妇女参政积极性，并建立良性互动及意见反馈机制。第二，修法应增设全局性保障措施的规定，明确各部门的职责，增强保护妇女权益的力度和条款的可操作性。通过立法的精细化，提升实务的可操作性，贯彻“保障妇女的合法权益是全社会的共同责任”的立法精神，推动社会各界共同推动妇女权益保障。

（四）增加惩处机制的相关规定

修法可增设一定的行政处罚措施，根据《行政处罚法》的规定，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。为了进一步优化妇女发展环境，充分实现政府保障妇女权益的职责，应明确相关部门对侵权行为的行政处罚权，增设相应行政处罚措施。妇女侵权行为一再发生并且高发的一个最重要原因即对违法主体的违法行为界定不明。应在立法中将合法行为和违法行为严格区分，界定违法行为后果，比如对于阻碍妇女参政的行为有关部门应给予一定的处罚；对于歧视女性的用人单位给予一定的警告或者罚款；对于不严格处理有关侵害妇女权益的申诉、控告和检举的相关部门应给予一定的行政处罚。

（五）建全监督机制的法律规定[5]

配套的监督实施机制可以推动妇女权益保障规定的落实，应建立国家以机关为主、社会广泛参与的多样型多元化的监督机制，通过不定期检查、畅通公众检举投诉渠道等方式，倒逼相关措施的落实。建立多元化监督机制，并配套相应的惩处机制，结合《行政处罚法》的相关规定，在权限范围设置相应处罚措施，以此警示侵害妇女权益的行为。

五、借助“大数据”平台，提升立法精细化

（一）规定社会性别统计报告制度

提升妇女权益立法的精细化，准确的妇女发展现状及迫切需求是科学立法的基础，应充分利用“大数据”及“互联网+”手段，各部门协同共享相关数据，对女性发展状况、需求变化、社会地位、社会贡献等方面实现数据全覆盖，适时变动和调整相应政策，改变“法不入家门”的传统观念，提升立法对歧视现象的敏锐度。为扭转这一局面，可以借鉴外地先进做法，通过立法建立和完善社会性别统计报告，规定社会性别统计报告定期发布制度，借助大数据长期分析和监测我市妇女发展状况，便于及时作出政策应对，化解矛盾、平衡利益、维护妇女权益，同时提升立法精细化。

（二）制定地方立法性别评估机制

地方立法性别评估机制自江苏省首创并逐步向全国各地推广开来，它是实现良法善治的重要手段，是维护妇女权益，促进男女平等和妇女全面发展的重要制度保障。将地方政府组织妇女代表、专家或者委托第三方机构对地方立法进行性别平等评估写入法规中，充分考虑两性的现实差异和妇女的特殊利益，为精细化立法提供参考。

六、拓宽维权渠道，增加程序性规定

（一）增加协同联动机制的有关规定[6]

完善多机构合作联动机制的制度设计，将各职能部门及社会各界纳入多机构合作联动机制，明确各自职责，确立评估考核标准；增加转介机制和受害妇女等弱势群体的救助机制，明确牵头部门及各成员单位职责，各司其职。

（二）增加维权程序性规定

明确遭受家庭暴力、性暴力等暴力侵害的特殊救助程序，拓宽多元救济渠道，突出行政司法救济方式，建立政府主导，司法行政机关、法院、妇联等部门“多位一体”的纠纷解决流程。可参考引入《反家庭暴力法》所构建的“由国家、人民政府及其相关部门、司法机关、人民团体、社会组织、群众组织、企业事业单位、公民等若干家庭暴力干预主体组成的‘以国家干预为核心，辅之以社会干预’的多机构合作的救济模式”。

（三）完善家暴等维权的证据规则

由于家庭暴力的隐蔽性，在实践中取证难的问题一直存在，鉴于家庭暴力案件的特殊性，应建立与之相适应的取证规则，例如适当降低证明标准，适当减轻受暴者的举证责任，探索家暴案件取证辅助机制，完善相应证据的固定制度，建议明确专家证词的证明力，引进精神科医生、心理咨询师或权威第三方专家的专家证词作为认定事实等辅助性手段，在一定程度上解决取证难的问题。另外，提高妇女的维权意识和证据意识是根本，这也是立法的价值目标之一。