检察机关提起公益诉讼中调查核实权的保障路径分析

张和富

南平市建阳区人民检察院，福建 南平 354200

检察机关对诉讼调查核实，是指在对国家利益和人民公共利益履行保护职责的过程中，为了处理公益诉讼事件，需要进行的各种取证工作。目前有关的行政法规和理论都表明，检察机关可以对社会公益诉讼进行调查，但并无具体的对象、手段、方式。在调查核实权行使过程中，各种调查措施缺乏强制力保障几乎是理论界和实务界的公认结论，最高人民检察院多次强调“公益诉讼工作调查核实权没有明确的法律规定，缺乏有力保障”，因此要对调查核实权的应用进行分析。

一、检察机关提起公益诉讼中的调查核实权内涵及特点

（一）调查核实权历史沿革

调查核实权的产生可以从古代的封建统治时代开始，当时的统治阶层就是利用御史对文武百官进行调查，而这一事实与现代法制下的检察院提起公益诉讼中的调查核实权具有很大的相似性，是早期检察机关调查核实权的一种缩影。中华人民共和国建立以来，检察机关的民事检察监察体制经过了扩大变化、停滞发展和恢复发展三个阶段［1］。2012年，我国的《民事诉讼法》对检察机关的民事检察监督调查核实权进行明确，之后在相关法规中，进一步细化了检察机关的民事检察监察调查核实权的相关内容，从而为检察机关的相关工作开展提供了强有力的支撑。

（二）检察机关调查核实权的内涵

为了掌握案情的真实情况，检察机关依法监督权力的前提是，对法律监督权所及范围内的事项进行调查。法律赋予检察机关调查权力，因而也就是法律监督权的一项重要内容。因而，检察机关的调查核实权是法定监督权力的延伸。检察机构调查核实权，按照有关法律法规，其主体是对法庭判决的正确性和合法性，审判、执行活动等是否有违法行为进行核查，还包括法院生效的民事和行政法律文书，涵盖一切人民法院与有关工作人员诉讼全过程的相关行为，该权力的侧重点在于核查。检察机关行使调查核实权，主要通过法律程序，应用合法手段询问当事人和案外人，对案件所涉及的相关资料进行留存和复印、勘验、鉴定等，通过一系列非强制性手段收集有关数据，便于调查案件真相，充分发挥调查职能［2］。

（三）公益诉讼调查核实权的特点

1.必要性

检察机关对公益诉讼中的调查核实权行使，主要是从检察机关的民事、行政检察权所衍生而来，在行使调查核实权的过程中，主要通过查阅行政机关执法卷宗对当事人、案外人进行问询、勘验、鉴定，进行一系列非强制性调查。检察机关利用调查核实权，可以通过多种措施进行相关的调查和核实，取得起诉证据。检察机关的调查核实权主要是人民群众赋予的，这也是检察机关公益诉讼履行职责的重要体现。所以，检察机关的调查核实权有一定的特征。

2.合法性

检察机关在民事公益诉讼中的调查核实权是由相关的法律文书来确定的，而相应的司法文书则具体地规定了调查核实的范围、程序和措施，因而具有合法性。

3.主动性

检察机关运用查证调查核实权来实现检察监督权力，在民事、行政诉讼检察监督履行职责过程中应用调查核实权，能够对国家和社会的公共利益受害程度或者损害危险进一步核查，通过系统、深入、全面的调查取证，了解真实情况。检察机关行使权力过程中，由检察机关全权决定是否进行公益诉讼，对职权充分履行体现检察机关职能［3］。因此，检察机关进行公益诉讼有一定的主动权。

二、检察机关提起公益诉讼中调查核实权的问题分析

从我国目前的检察机关提起公益诉讼工作现状看，我国现行的调查核实权制度还面临着一些比较严重的问题。

检察机关通过调阅和复制有关行政执法卷宗等七种措施行使其在公益诉讼提起中的调查核实权。首先，检察机关对我国公益诉讼案件侦查中的调查核实权的使用和细则了解不够深入，存在一定的缺陷。从目前检察机关提起公益诉讼相关法律法规的内容来看，在涉及环境污染、食品安全等严重损害社会公众利益的案件所提起的公益诉讼中，检察机关拥有查阅、拷贝相关行政文书等七项权力，以实现对公益诉讼的调查核实权［4］。尽管该文件中对检察机关调查核查权的具体应用和应用范围有了详细规定，但从其工作实践中发现，其对检察机关进行公益诉讼的审批权限、申请调查的程序等调查核实依据不充分，致使其对检察机关行使法定监督职责的严肃程度造成了一定的负面影响，致使其在具体工作中的实施和应用出现了一些问题。

其次，我国检察机关在民事公益诉讼中，因其人员、设备保障等具有明显缺陷，对其提起公益诉讼工作质量和效率产生了负面的作用。当前，我国检察机关工作面临着新形势，检察机关无论从人员数量、知识储备、业务能力等方面都有一定的差距。一是基层检察机关的民事执行机构通常只有3～5个工作岗位，而民事执行机构除了要做好对法院的执行监督、裁判监督、行政执法监督等等，还要开展公益诉讼活动，人员配置与实际工作量明显不匹配。二是基层检察机关的民行检察工作也出现了“本领恐慌”。而公益诉讼的主要对象通常是一些比较专业的行政机构或者比较强大的公司，其所涉的行业也比较专业，因此，要提高检察机关工作人员的文化修养、专业素质以及业务办理能力，而检察工作人员素质与案件管理水平不适应，从而使其难以正常进行工作，从而对其工作职能的高效发挥和提高其工作效率产生了较大影响［5］。

最后，我国检察机关在进行公益诉讼时，对其调查核实权的使用和运用尚有核查刚性不足的表现。我国现行法律法规中对检察机关的调查核实权的行使缺少硬性的保证机制，使得对不合作的单位或人员进行处置时存在力度不足，对其民事公益诉讼工作的进行、调查核实权的有效行使，都产生了负面影响。

三、检察机关公益诉讼调查核实权强制力保障的实现路径

行政机关、监察委员会的调查权应与对应的执行手段或处罚权力相结合，从而使行政机关、监察委员会的调查权力得以充分发挥，进而促进检察机关的“底线要求”与“合作责任”。

（一）行政压力式的强制配合

在调查核实权行使过程中，上级有关部门和主管单位要联合进行调查，保证调查的有效性。现阶段，全国有很多检察机关联合行政部门在公益诉讼过程中，应用多种方式进行调查取证［6］。总的来说，检察机关查看行政机关执法记录过程中，如果有行政机关出现拒不配合的情况，检察机关可以向上级检察院反映，上级检察机关可以进行通报，强制要求行政单位配合。检察机关如果对企事业单位进行调查取证，遇到拒绝配合的情况，也可以向企事业单位的行政部门提出配合要求，责令辖区内的企事业单位配合调查。

这种行政压力配合，是通过对被调查者施加一定的压力来迫使其承担履行义务，但在这种情况下，如果上级或企业的行政主管部门由于某种理由而敷衍了事，那么检察院该怎么办呢？这是不是说，没有强制力的保证？有人提出，“检察部门要根据相关的法律，对调查核实权行使有关的法规和政策相关内容进行归类整理、分类，对缺少可操作性保障，可以上报给党委人大，并由地方党委批准，依靠人大行政力量，将是否配合公益诉讼情况列入政府绩效考评制度中，即，可以通过行政强制措施，向行政机关所在人事部门、组织部门申请党纪政纪处分，对于涉及企事业单位的可以要求相应的行政主管部门给予企事业单位行政处罚［7］。

（二）企业社会责任体系式的强制配合

将企事业单位组织列入社会责任制度中，并要求企业和员工协助进行审查。这一情况是指对企事业单位聘用人员进行调查核实时受阻，可以由检察机关向其所在的聘用单位提出检察建议，用人单位要根据公司的社会责任感，对被调查者进行心理疏导，并督促他们协助侦查。20世纪八九十年代，欧美等西方发达国家开始兴起责任运动，从此，完成了由单一产品质量向产品质量、环境、职业健康等多元化转变［8］。企业的社会责任是指在一定的经济发展阶段，由企业对各利益者所肩负的经济、伦理、自愿慈善和其他有关的义务。其中，经济责任和法律责任是第一层次，也是作为企业必须履行的社会责任。伦理和自愿性慈善是第二层次，是指企业经营活动中的许多行为，并不违背法律，但显然违背了社会伦理，而将未来责任，或新出现的尚未清晰的义务，界定为其他的责任，属于第三个层次。

具体情况分析，企业自身以及企业内的员工，在正常、合法、合规的经营活动中，配合行政机关、司法机关、检察机关的调查，属于公民应该履行的职责，也是社会责任感的体现［9］。尽管很多企业都不会在雇佣合同中标明义务，但是社会共同体中的企业和员工，从生存附属环境中受益，就必须要承担法律所赋予的社会责任。企业和员工配合调查，最终的受益者不是公益，而是企业和员工本身。

（三）社会诚信曝光平台式的强制配合

对于有关单位和个人不配合检察机关调查核实工作，导致工作不能顺利进行的，可以由检察机关利用信用平台进行信息发布，以加强对“打擦边球”的做法进行约束。通常意义上所指的社会诚信平台，主要是通过公开曝光的方式，迫使有关单位和个人受到社会舆论的压力，让拒绝配合调查的个人内心有道德压力。公益诉讼得到的利益都属于社会群众，所以每个公民都有配合检察机关诉讼利益的义务，而公众也会通过诉讼获得一定利益［10］。检察机关进行调查核实过程中所得到的利益并不是只有检察机关所有，更多的是广大人民群众获得利益。换言之，检察机关同时也是公众调查核实权的主要代表，检察机关进行调查核实，也就代表着人民大众进行监督调查，了解有侵害嫌疑人的行为，同时让有侵害嫌疑的人承担后果，作为被侵害公共利益的补偿。与此同时，每一位受到补偿的公众，都有权利对嫌疑对象的利益侵害行为进行监督，这是社会公众的舆论监督权利。通过对利益法学相关内容进行分析，因为所得利益属于社会公众，所以社会公众也有权利进行监督执法，检察机关可以利用信息平台展示相关人员，为更大范围内公众实行监督权提供渠道。为了配合社会公共信用体系的构建，检察机关在调查核实期间，可以进行录音和录像。对被调查对象进行录音和录像，同时也能够对检察机关的调查行为进行监督，避免出现调查核实权滥用的情况，还能够保证公益诉讼人的有关权益。大多数情况下，录音和录像内容是不能进行公开的，只能进行内部查阅，也不作为证据使用。如果诉讼相对人拒绝配合检察机关的调查，那么检察机关可以酌情考虑是否将录音录像公开。

四、结束语

我国检察机关行使调查核实权，有助于相关工作制度的完善和健全，为公益诉讼中的调查核实执行提供有力保障，能够保证履职效能的提升。目前，检察机关调查核实权尚处于发展阶段，其实施过程存在一些问题，地方立法机构要不断进行研究，切实保障调查核实权的运用。