价值理性、工具理性与有限理性：市县巡察队伍建设研究

崔 巍，曹金容,2 ，李璐君

(1.四川师范大学a.纪检监察学院，b.党内法规研究中心，成都 610066；2.华东政法大学政治学与公共管理学院，上海 201620；3.德阳市人民检察院，德阳 618099)

一、引言

理性作为人所特有的一种能力，被笛卡尔视为正确做出判断和识别的基础[1]，然而人并非总是理性的，总是受到环境、智力乃至利益的影响做出有限理性和非理性的判断和行为。自从马克思·韦伯将理性划分为工具理性和价值理性，并赋予其载体和方法功能后，工具理性、价值理性便以极强的理论透视性和解释力，成为理论界分析权力、民主和监督等问题的理论框架[2]。因此，以工具理性、价值理性和有限理性为框架分析我国实现巡察队伍建设的困境、现状、问题，探寻我国实现巡察队伍建设中的权力分野、主体逻辑及实现路径，对于分析和辨明中国市县巡察队伍发展路径，拓展研究视野和挖掘理论深度具有重要意义。

一项新制度的推行，不可避免地让理论界和实务界想要探知这项创新机制是否达到了预期效果和价值理性所设定的目标。如果效果较好，那么是什么让其成效明显，如果出现问题自然也要追寻问题的缘由。自从开展市县巡察工作以来，其取得了显著成绩，当然也面临一些不可回避的困境。巡察队伍作为开展巡察的最直接主体必然接受最直接的探寻。殷明认为主体的独立性是市县巡察具备实效性的三个最重要因素之一[3]。陈建平和郑雯雯认为巡察工作会挤占各部门单位的稀缺人才资源，进而引发负外部效应[4]。而想要推动巡察工作的纵深发展，必然需要加强市县巡察队伍的建设。陈松友和王珈榕认为巡察队伍需要高素质人才作为支撑方能应对工作量大、任务重和情况复杂等情况[5]。易巧玉认为可以通过建立专项整改小组破解人情化社会结构的难题[6]。王峰和李倩从市县巡察的制度化过程切入进行分析，发现一支忠诚、干净、担当的巡察队伍才能奠定市县巡察工作坚强的组织基础[7]。已有研究丰富了市县巡察的研究图景，也为市县巡察队伍的建设提供了切实可行的意见建议。

综观现有研究，不难发现其关注主要集中在市县巡察的实践探索和路径分析，较少将研究提升到理论分析的层面，更缺少搭建理论框架对巡察工作、巡察队伍和队伍成员进行系统分析的研究。故本文从理论层面提出价值理性、工具理性和有限理性的分析框架，结合实践调研进行针对性分析，提出切实可行的对策，以期助力市县巡察工作发展。

二、市县巡察队伍建设中的工具理性、价值理性与有限理性内涵

以工具理性、价值理性和非理性为框架分析我国实现巡察队伍建设，是因我国市县巡察队伍建设意涵了三个层面的内容，一是工具理性层面关于队伍建设的发展形式和实际效能，即推动队伍发展的制度设计、有效方法乃至技术途径等；二是价值理性层面关于队伍建设的价值追寻和理论设定，即表现为党政领导的基本原则、为人民群众服务的价值理念和“自我革新”“自我净化”的目标理性，更多表现为一种政治理性的实质性内涵；三是非理性层面关于队伍成员的能力提升和素质建设，更多是运用理性逻辑排除不理性思维和价值乃至行为，使队伍建设更加符合客观实际、客观规律。

(一)价值理性引导下的市县巡察发展

公平公正、法治、民主和为人民服务是巡察队伍建设的价值基础，拥护和贯彻党的领导、确保政治监督是市县巡察队伍建设的逻辑基点，为人民服务是队伍建设的基本信条，忠诚、干净、担当和专业能力强是队伍建设的目标指引。巡察本质上是党内监督、政治监督，开展市县巡察，就是要直视基层问题、把握基层方向、指导基层发展，严肃政治纪律、政治规矩，督促基层党组织、党员干部自觉把思想和行动统一到党中央决策部署上来。巡察的方向在基层、重点在基层，巡察工作的目标是着力发现和推动解决群众身边的腐败问题和不正之风，推动管党治党责任传导到党组织的“神经末梢”，让群众感受到党的关怀就在身边、正风反腐就在身边。习近平同志指出：“公权力姓公，也必须为公。只要公权力存在，就必须有制约和监督。”[8]巡察工作作为全面从严治党在基层衍生的重要举措，是我党“自我革新”“自我净化”的有效途径，是由市、县纪委巡察组等专职巡察机构对地方、部门、企事业单位党组织进行的监督工作[9]。市县巡察队伍的发展深化了党对基层权力运行和政治生态的认识，推动了市县巡察由实践探索向党内制度的转化，也规范了基层权力和民主运行。

(二)工具理性助推下的队伍能力提升

市县巡察队伍建设中的工具理性，主要体现为党领导下巡察队伍在长期监督过程中探索形成的符合基层实际的，回应巡察问题的队伍能力、素质和效能实现形式。巡察是全面从严治党向基层延伸的重大举措，是党内监督的战略性制度安排[10]。党的十七大将巡视制度写入党章，将其作为制度确定下来，为后期巡察制度的建设奠定了制度基础。党的十八大以来，党中央结合基层实践，把巡察制度作为全面从严治党向基层延伸的重大创新举措。2016年，《中国共产党党内监督条例》正式提出将市县巡察制度作为党内监督制度，为加强党内监督提供了制度遵循。2017年修改的《中国共产党巡视工作条例》明确要求市县要建立巡察制度、设立巡察机构，对所管理的党组织进行巡察监督。随后，中央办公厅印发了《关于市县党委建立巡察制度的意见》，要求市县党委根据实际需要设立若干巡察组，承担相应的对市县单位及机构的巡察任务，系统规范市县巡察工作发展，力图构建巡察监督立体体系[11]。党的十九大召开以来，各级巡视巡察机构不断创新创造巡察方式，提升巡察干部队伍素质和能力，力求推动各地巡察工作纵深发展。

推动巡察工作内容、方式方法、制度建设等方面的与时俱进，完善工作机制，是市县巡察队伍建设践行工具理性的本质体现。从实践来看，当前各地市县巡察工作在当地党委领导下开展工作，一般参照巡视机构建立健全巡察机构，基本由市县党委和专门领导小组分级负责，各有关单位支持配合。成立专门领导小组办公室处理日常事务，多与纪委合署办公。巡察组具有一次性，实行组长负责制，而巡察干部则从各联动部门临时抽调。对巡察干部的选用一般是由巡察办公室根据各成员的职务及业务特长进行选用，部分由单位推荐，选用标准较为宽泛。各地在积极探索推动巡察工作实质化发展的过程中，在队伍建设上也取得了许多工具性经验。例如，重庆市大足区出台《关于切实加强巡察队伍建设的意见》，以制度的形式进一步规范巡察干部的抽调、选配和管理(1)[12]。山西省探索市县“统筹巡察”，由各市委巡察办整合市县巡察力量混合编组。曲靖市委开展县级交叉巡察以及市级提级交叉巡察工作[13]。贵州荔波成立巡察组临时党支部，建立了支部会、组务会等，加强对巡察干部的教育和管理[14]。

经过不断发展，市县巡察队伍在制度丰富与建设、方法探索与实践、程序规范和细化乃至技术能力提升上都取得了进步。在工具理性指导下，我国巡查队伍建设取得了实质性进步，已然成为党内外监督的利剑和巡察系统建设工程的重要一环。

(三)有限理性制约下的成员理念与行为

市县巡察队伍成员作为巡察的主要力量，对巡察的成效、队伍的发展和制度的构建都具有重要影响。然而，队伍成员并非总是受价值理性和工具理性支配，很多时候也会深受基层政治生态、人事关系所在单位、自身认识和上级领导的综合影响，忽视了作为巡察队伍成员的职责和义务，做出有限理性或非理性的判断、行为。一是市县场域下的熟人社会成为影响巡察的重要因素。市县作为一个特定场域，在中国语境下往往意味着巡察人员对市县环境的依赖和被规训。巡察组作为临时性的队伍，巡察人员基本上都是在市州内产生，“熟人社会”“礼尚往来”“人情关系”客观上致使巡察人员难以绝对避免受到影响。二是结构设置限制导致队伍成员本身少制约。虽然巡察组在制度上接受当地市委的领导，但是并无相关单位或者组织有权力对其结论或执法过程进行监督，被巡察的单位领导出于所谓的“政治考量”也基本难以对巡察的结果进行抗辩。这种内外均无制约的客观状况若长久运行必然会产生系列问题。例如，实践中既有个别巡察组组长、副组长碍于人情关系“轻拿轻放”，对组员发现的一些问题不记入问题台账、不做问题底稿、不上报问题线索、不写入巡察报告。三是巡察队员面临“囚徒困境”，抉择困难导致工作能力受限。市县巡察组组长多为临时受命、单次授权或者退居二线干部，组员多为抽调人员，身份现状导致巡察人员工作压力较大。一方面是要长久打拼、事关自己“前途”“命运”的本职工作，另一方面是政治性和价值性均较高的巡察工作。巡察队员往往出现“身在曹营心在汉”的情况，一边对巡察工作敷衍应付，一边想方设法兼顾本职工作。

三、市县巡察队伍建设中的工具理性、价值理性与有限理性的外在表现及问题

近年来，我国市县巡察工作推进取得了较大成绩，也发挥着日趋重要的作用。但是，就目前来看，依然存在工具理性与价值理性不匹配，有限理性甚至非理性大量存在，队伍建设中存在“灯下黑”“多位婆婆”等困境，导致理性目标实现困难。

(一)价值理性与工具理性存在分裂

我国市县巡察本身定位较高，是强化党的基层领导、提升全面从严治党和基层治理水平的重要保障，也是通过治理“微腐败”等方式回应乡村振兴等国家战略的重要举措。然而，实践层面的工具理性却难以匹配上层的价值理性，甚至出现分裂的状态。《中国共产党巡视工作条例》《关于市县党委建立巡察制度的意见》《关于加强党的政治建设的意见》等文件对巡察工作进行了规范，具体巡察工作及人员队伍建设各地基本都是以“意见”等文件为主进行规定。但“意见”法律层级低、效力不足、内容不规范，在践行全面从严治党向基层延伸、提高党的执政能力和确保党员干部为人民服务等价值理性上力量还有不足，在一定程度上制约巡察机构及人员发展。特别是实际负责巡察工作的抽调巡察组成员，更缺乏基本的定位及身份保障，在人员选取、任用、职务保障、考核等方面都无系统规范，客观上使巡察队伍根基不稳。

(二)工具理性整体发展水平偏低

在工具理性层面，基层市县巡察队伍建设存在体制机制支撑力不足，程序不合理、规制不力等问题，导致队伍正面激励不足、工作压力大、成员活力缺失等问题。一是巡察人员本身制度制约较少。“绝对的权力导致绝对的腐败”，巡察工作也不例外。对巡察干部的制约便是对巡察权力的制约，巡察本身作为制约权力的有效形式也需要制约，但现实是巡察队伍却少有约束，也没有从制度上形成较为明确的规范。同时，很多巡察人员都是未经系统培训就匆忙上阵巡察，尚未找到工作方法就匆忙结束，导致巡察问题不准不实，存在过分拔高和应付完成任务的问题。二是程序上接受多重领导，不利于监督功能发挥。巡察组接受市委和市纪委的双重领导，巡察人员易受所在单位的左右，在“多位婆婆”的多重影响下，巡察效果必然会受到影响[15]。同时，巡察组成员基本都是从各单位抽调，这些成员多数没有巡察经验，对巡察的重点、方式、内容和操作流程等都不熟悉，在巡察工作中基本都是“临场发挥”，巡察质量难以保障。三是巡察组员权力有限，能动性较弱。由于巡察实行组长负责制，而巡察组多是一次一组合，组长的权力多是一次一授权，组长及组员根据每次巡察任务确定并授权。实践中，个别组长由于缺乏民主修养导致其拥有绝对话语权，组员基本没有发言权和汇报权，只能负责基础工作，致使组员对工作丧失积极性；有的巡察组长、副组长工作方式与组员需要深度磨合，适应期较长；有的组长和组员将巡察工作看成“临时站点”，在积极性未充分调动的情况下，工作未形成合力，巡察效果大打折扣。

(三)有限理性导致忽视价值理性

在环境、利益等多重因素影响下，很多市县巡察组、巡察人员会选择在有限理性范围下开展行动，进而忽视巡察的价值理性，导致巡察公信力下降和功能性价值减弱。一是提供巡察人员的单位囿于自身发展，推荐“包袱型人员”参加巡察。市县巡察组的成员基本都是从各单位抽调，具体巡察由巡察组接到任务后形成组长和组员展开行动。但多数单位在有限理性指引下会将优秀的干部“抓住不放”，在填报人员进入巡察库时就将年龄较大、工作能力较弱、工作作风漂浮等“包袱型人员”送去巡察，以实现既不影响本单位正常工作开展，又支持巡察工作的目的。二是巡察人员不固定，导致巡察实效有待提升。部分单位在填报人员进入巡察库时未审慎对待，将各方面素质较好的人员“不慎”填入巡察库，在巡察工作真正启动时抽到这类人员就想方设法“换人”。每年，各地市县都会出现“巡察季换人风波”，有的市县巡察为了杜绝此类问题、保障抽调巡察人员的整体素质，采取“强行抽调”的方式。如先发文抽人、再向相关单位主要领导通报情况，此方式往往又会产生与相关单位主要领导的沟通难题，引发其他问题。同时，很多“回头看”案件和原来巡察的人员不是同一批，无法准确对位巡察发现的问题，对问题是否落实到位难以准确判断。三是对巡察人员保护不足，导致易消极作为。按照巡察相关规定，市县巡察对象基本覆盖了所在市州和区县主要单位的党组领导班子及其成员，而且巡察时间较长、内容详细、覆盖面广，巡察过程可谓对被巡察对象的全面检查。这在无形中会给巡察人员压力，很多巡察人员都会担心，一旦发现问题、深究问题会得罪相关领导甚至巡察单位，甚至会遭到报复或影响自己的前途。现阶段制度中并无对巡察人员的保护机制，在任用巡察人员时也多以责任和要求为主，这种情况导致很多巡察人员不愿意积极作为，基于自身价值考量甚至拒绝参与巡察。

四、以理性思维优化市县巡察队伍建设

(一)深化价值理性，提升巡察队伍责任定位

巡察工作是加强基层党建、促进战斗堡垒作用充分发挥的现实需要，定位是政治“显微镜”和政治“探照灯”，应成为基层党内监督的“哨兵”、从严治党的“利剑”。巡察队伍建设是保障巡察工作顺利开展的组织基础，队伍价值理性的提升是确保队伍人员政治素质、业务能力、工作作风的思想抓手。巡察队伍建设的重点集中于思想政治建设，要求作为执行力量的巡察队伍的政治思想要求达到高标准。一方面，对巡察人员进行入职教育，制定具体的操作手册，明确巡察工作的具体内容、巡察工作的权力边界和责任清单。对人才库的人员至少半年进行一次实时学习，从全局上把握当前巡察动态及要求。同时，制作专门的巡察干部廉政手册，载明巡察工作的思想要求。既要从大局上讲奉献精神，积极作为，面对问题敢于较真；又要从小处预防，面对说情公关绝不妥协，绝不泄漏相关涉密事项。另一方面，建立临时党支部，确保引导巡察人员思想良性发展。巡察工作开展期间，由党支部进行专题教育，负责巡察工作的市委区委领导要亲自参加会议，原则上每位党员干部都要在支部会议上汇报思想动态和工作中面临的思想危机和侵蚀等。

(二)加强工具理性，完善体制机制和程序

我国市县巡察队伍建设的重心应当是工具理性，而从制度层面回应工具理性存在的现实问题是我国市县巡察队伍建设的迫切任务。一是灵活配比巡察人员，建立专业工作组。可相对灵活化匹配巡察组长、副组长，从人才库中选取具有巡察经验的干部进行专门培养；也可以从省市一级进行统筹，建立巡查组长、副组长“成长库”，建立“任职回避、地域回避、公务回避”制度，灵活调配巡察组长进行市州和区县之间的“交叉”巡察和“统筹”巡察，有效避免地域局限问题。同时，专业化巡察组员。巡察办公室注重在内部建立专门的财审组、法律组、信息组、文案组、机动组等专业组，组员从不同组中抽取出来负责专门的工作。根据各市县实际情况，最好为每个巡察组配备一名专业财务工作人员、线索管理人员和信息联络员。固定设置这三个岗位人员的原因是：财务工作较为专业，特别是巡察工作中查询一个单位的账目，要在短时间内发现问题必须有过硬的基本功和巡察工作经验，频繁换人不利于发挥巡察“利剑”作用。线索管理需有较强的政治意识、规矩意识和保密意识，不宜在较大范围内公开巡察发现的线索，建议由专人管理每个巡察组的线索。信息联络则涉及巡察各个方面，需要对相关情况较为熟悉。除了这三个位置，其他巡察人员例如党建工作、政工工作、机动人员等则可以从各个单位抽调人员组成的人才库中随机抽取。无论是固定财务人员、线索管理员、信息联络员，还是随机抽取的党建工作、政工工作、机动人员，原则上每位成员对最后的报告都有建议权，报告由每位组员签字。组员的不同意见背书明确写在附件报告中，附件报告必须同时上交。二是制度上赋予巡察组员表达权和汇报权，将工作成绩纳入考核。可赋予每位巡察组员在巡察之时的同等意见表达权和汇报权，即每位成员都有直接向巡察办公室汇报的权利，每位成员之间实行相互监督，一旦发现问题及时处理，不会影响整体巡察工作。同时，可考虑将是否参与过巡察工作作为干部提拔的条件之一，以保证将优秀的人才纳入巡察工作队伍，形成各个单位和相关党员干部主动支持参与巡察工作的环境。三是健全保障考核机制，规范化巡察运行。巡察机制的运行离不开基层党委政府的“人财物力”支持和考核机制的完善。现阶段来看，保障的关键在于夯实其独立地位，确保规范化运行。可建立相对独立的财政保障机制。虽然《关于市县工作党委建立巡察制度的意见》已明确要求地方政府要为巡察提供财政支持，但在实际运行中，这种财政保障还是缺乏具体的落实对策，操作中多由纪委相关部门负责保障。从长远来看，还是应当建立独立的财务保障机制，建议由省、市一级划款专项资金的方式对每一次巡察进行保障，在减少基层压力的同时为巡察注入活力，同级党委政府以年为单位进行财政拨款和验收。同时，一项任务一次考核。巡察的内部考核不仅应当从结果来看，还应适当关注巡察的过程，将巡察的线索数量和质量作为巡察组和巡察人员的重要考核内容[16]。建议对抽调的巡察成员原则上一年只抽一人一次，一次不超过一个月。若遇到特殊情况，超过一个月，则应当给其原单位在绩效考核上进行考量加分。每一项巡察任务结束由巡察办公室给每位成员进行考核，考核结果通报原单位，同时对一成左右的个别优秀人员以党委或巡察办公室的名义给组织部提供人事建议以激活巡察人员积极性。另外，要建立与相关单位的信息沟通制度，特别注重建立巡察组与同级纪检、组织、公检法、信访、审计等部门的信息沟通机制。

(三)破除有限理性，回应队伍建设现实问题

一方面，吸收多元力量，挖掘组织外人才。外聘巡察专员开展巡察工作。基层单位的公务员一般都是人少任务重，想要踏实干好巡察工作难度过高，为保障巡察的顺利开展，可以探索实行外聘巡察员制度。瑞典建立了世界上第一个行政监察专员制度，发展至今已经形成了较为完善的行政监察体系。瑞典除了有首席专员外，还从民间团体等聘请专员，设置行业性专业性专员，其经验值得我们学习。结合当前我国国情来看，市县的巡察外聘人员的范围可以适当放宽，例如从离退休老干部、人民团体、社会团体中聘请巡察专员，建立外聘人才库，每年实时更新，特别是从法学会、工青妇等21个国家认可的免注册的人民团体中聘请。外聘的巡察员除了应当是党员外，还应当具备“理想信念坚定，对党忠诚，在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致”等基本要求。外聘人员采用“按次结费”形式，以每次巡察的效果来决定是否继续聘用。当然，对这些外聘人员要签订严格的保密协议，从法律上落实巡察人员的责任，确保巡察的外部监督。

另一方面，培养专业的第三方协查机构。巡察既然是政治巡察，在定位和运行上除了应当注重内部的政治效应外，还应当注重外部政治效应。培养相对独立于我党和被巡察单位之外运行的协查机构具有实践探索价值。可鼓励社会形成第三方协查机构；也可以建立如公证、仲裁、审计等组成的协查组织，或者依托公证机构进行协查外包，探索公正公开的协查制度建设。同时，充分借助民主党派力量。民主党派是我国推动基层建设和社会治理的重要力量，可为巡察提供助力。巡察可以借助民主党派力量，在巡察的启动、运行以及“回头看”及验收上适当吸收民主党派人士的介入。特别是在司法、审计、纪律等单位从事相关业务民主党派人士，可以充分调动其积极性，切实发挥巡察除震慑、教育引导之外的政治作用。实践中，有的地方已经开始探索吸收民主党派力量参与巡察工作，但尚未形成长效工作机制，民主党派监督作用有待进一步发挥。

五、结语

市县政治生态有其独特属性，是中国整个政治生态中非常重要的组成部分。巡察工作肩负净化市县政治生态的重责，不仅要关注市县整体的政治发展环境、党员领导干部的政治生活状况，还要关注“蝇贪”“微腐败”“雁过拔毛”等消磨民心的现实问题。在当前反腐斗争的格局下，构建科学合理的巡察队伍是保障巡察工作顺利开展的基础。

以价值理性、工具理性、有限理性为载体分析市县巡察队伍建设，其内容包含了三个方面，一是价值理性上对巡察及其队伍建设的目标定位和应然追求；二是工具理性方面关于巡察队伍建设的体制机制及其实效提升；三是有限理性上关注队伍成员的思想塑造和行为约束，让其回归价值理性，确保巡察工作高质高量。就现实而言，虽然市县巡察价值理性定位较高，但工具理性层面上的制度、机制和程序等仍然存在很大的提升空间，如“包袱型”人员众多导致队伍组建不科学，巡察权力约束少致使出现“灯下黑”，组员在巡察之时工作压力大但正面激励少导致效能不足。基于此，我国市县巡察队伍建设的重心应是工具理性和有限理性，注重以制度规范化队伍内部结构建设，固定组长，实行交叉巡察和统筹巡察，巡察组员从专门的法律、财审人才库进行抽选，设置专业固定岗。健全考核保障机制，以专项经费形式保障巡察顺利开展，对抽调人员的考核挂钩绩效和相关的职务晋升。提高巡察人员价值理性以提升工作能力，制作巡察干部廉政手册、操作手册，探索投票和报告制度，鼓励成员相互监督。同时，探索外聘巡察专员制度，培养专业第三方巡察协查机构，协同推进巡察力量发展。在价值理性、工具理性和有限理性的指引下，净化市县政治生态，确保巡察队伍持久的生命力。

注释：

(1)大足区委巡察人才库300人，其中组长库50人，副组长库60人，巡察专业人才库190人。