北京城市轨道交通运营问题及对策研究

郑 义

(北京市地铁运营有限公司运营四分公司,北京 100035)

北京市城市轨道交通的管理模式经历了以下三个阶段：

第一阶段：建设初期的摸索阶段(1965-1984)。铁道兵第十二师成立北京地下铁道运营管理处。1976年，成立了北京地铁公司归属北京市政府领导。

第二阶段：成熟运转阶段(1984-2001)。1984年地铁公司升级改制为北京市地下铁道总公司。在市政府直接领导下负责全市轨道交通的建设和运营管理，同时直接参与轨道交通规划的研究与编制。

第三阶段：改革探索阶段(2001-至今)。2001年，随着北京申奥的成功，市委、市政府进一步加大了轨道交通投资、建设的力度。2003年，北京市对当时的地铁管理模式进行调整，一分为三，其中投融资部分组建为北京基础设施投资有限公司(简称“京投”)，运营部分成立北京地铁运营有限公司，作为“京投”的受托方，负责北京市轨道交通的运营管理。

从21世纪以来，我国城市轨道交通进入快速发展时期，从2000年到2020年，我国城市轨道交通数据大幅增长，20年间，我国拥有轨道交通的城市增加近11倍，国内轨道交通运营线路增加近14倍，运营线路总长度增加近50倍，轨道交通车站数量增加近20倍，从我国城市轨道交通运营里程数据统计情况来看，我国城市轨道交通运营城市共计44个，其中，北京、上海以700公里级位列第一梯队，成都、广州以500公里级位列第二梯队，重庆、深圳、武汉、南京等城市以300公里级位列第三梯队，我国城市轨道交通运营数据在世界范围内已远超发达国家。

1 北京城市轨道交通运营特点

北京作为我们国家首都，城市整体发展趋势必将是进一步加强京津冀协同发展，同时，疏解非首都功能，因此，对于处于城市发展转型关键阶段的北京市，轨道交通建设目标不再仅仅是完成交通运输职能，轨道交通将成为承载北京城市运行、开展市民生活的重要中心载体，成为建设国际一流和谐宜居之都、加强“四个中心”建设、推动以首都为核心的城市群建设的重要策略和载体。

据统计，2018年，北京中心城区工作日市民出行总量为3 924万人次，同比增长0.8%，公共交通方式出行占比32.3%，其中，轨道交通和地面公交占比基本相同;小汽车出行占比33%，较上年减少0.8%，中心城区各种交通方式中，日轨道交通出行距离最长，达17.9 km。出行效率方面，中心城区高峰期间出行效率整体偏低，小汽车出行平均速度最快，为16.1km/h，其次为轨道交通及地面公交，速度分别为15.3 km/h和9.7 km/h。

北京地铁建设自1969年发展至今，历经五十余年的建设，由最初的2条地铁线发展至如今的22条地铁线路，总行驶里程达727公里，车站共计359座，地铁站出入口1400余个。自2008年北京奥运会后，北京城市轨道交通开始进入高速发展阶段，截至2020年，北京在建地铁线八条，主要包括地铁3号线、17号线、12号线、19号线、7号线东延、房山线北延、8号线南延以及机场线西延。截至2018 年，北京市轨道交通客运量已达38. 48 亿人次。

目前，北京城市轨道交通问题主要表现为，轨道出行中心聚集问题显著，高峰现象严重，导致出行高峰期间地铁线路满载率高，地铁运营压力大，服务水平面临考验。

1.1 城市轨道交通运营的特点

(1)网络化运营。目前，轨道交通发展趋势体现为，由一条独立运营的单一线路，逐步向网络化多线运营转变，与此同时，对技术装备及管理也提出了新的要求：第一，网络线路间的联通运行，应避免复杂化，不宜涉及多条线路；第二，车辆统一调配、运转和维修，相连线路可共用车辆段从而实现资源共享；第三，采用统一的通信和信号制式，便于信息传播，以便实现区域内联通联运；第四，改变指挥中心的运作方式，在原有单线控制中心外设置集中指挥中心，以便对中心内的列车的旅客服务、车站管理、电力、防灾、票务等统一调控；第五，应制定科学的技术管理规程，统一轨道交通网络的管理及操作标准。

(2)城市轨道交通运营时间和空间有一定局限性，不能像其他行业那样，通过增加生产时间来实现增加产品和收益。列车只能在已经建好的有限的轨道上运行，完成对乘客的输送，产品不能在轨道交通沿线以外的地方被消费。因此，轨道交通运输服务的盈利空间相对有限。

(3)城市轨道交通运营成本在一定时期与运量无关。这是由轨道交通运营的特点决定的：轨道交通列车开行定编组、定时刻表，供给能满足需求(列车不满员，或超员不超过一定值)的条件下，这些对成本有较大影响的因素与客流量无关，边际成本为零或接近于零，这时运量增加，总成本不增加或增加很少，而平均人公里成本却相应降低。当客流超过现有列车的供给能力时，也仅需要增加列车密度，车辆成本只是轨道交通总成本中的一小部分，在轨道交通项目成本构成中占很大比例的洞体，其能力在通车后很长时间内不能得到充分利用。这一特点注定了在某一轨道交通线路开通后相当长的时间内，运营本身会处于亏损状态。

(4)轨道交通的效益主要依赖客流量。在轨道交通网络一定的条件下，既然轨道交通的成本弹性很小，则其效益主要靠客流量的增加。而决定客流量的主要因素，则包括沿线居住条件、交通网络、经济发展等多种因素。随着我国社会不断发展，人流量不断增加，轨道交通客流量将不断加大，票款收入增长趋势明显。

(5)轨道交通项目社会效益大于经济效益，项目盈利性较差。运营项目带来的收益很难转化为运营企业的财务收入，有时甚至不能弥补成本。因此，政府需要将轨道交通项目创造的一部分社会效益回归给企业，以实现可持续发展

(6)收益的长期性。轨道交通项目虽然投资大，见效慢，单靠运营盈利的可能性很小，但具有长期稳定、持续增长的巨大现金流收入，在一定条件下(如在客流量规模大的地区，或不考虑轨道洞体建设沉没成本等)经过较长时间的经营后还是可能盈利的，这使采取市场化融资方式引入运营经营者成为可能。

1.2北京市轨道交通的特殊性

北京作为国家的首都、全国政治文化中心、中国面向世界的窗口，轨道交通运营管理上有一定的特殊性。

(1)安全的至关重要性。北京市是全国乃至世界关注的地方，轨道交通运营一旦出现安全问题，容易造成较大的不良影响。

(2)作为首都强化责任担当意识。北京是我国党政军等各职能机构的办公地点，代表着国家的形象，要增强服务意识，不断为北京作为政治中心、教育中心、科技中心、文化中心、卫生中心等角色提供保障。

作为承担城市公共交通骨干作用的轨道交通运营工作必须按照四个服务的要求，在轨道交通的运营管理中，以保持首都的社会、工作、生活的正常与稳定为中心。

2 北京城市轨道交通运营管理中存在的问题

目前，北京市轨道交通运营管理中存在以下问题：

2.1 轨道交通运营服务的定位不明确

轨道交通运营服务是公共产品，具有公益性和商业性二重性。我国目前对这一问题的界定并不明确，影响了政府对轨道交通运营的管理，也影响了企业的经营。

做为城市基础设施，轨道交通具有大众化的特性，应该以公益性为主，但由于存在着巨额亏损问题，也有商业化运作的需要，主要表现在不断加强商业化经营，如利用地铁做广告、在选择运营商时通过竞争降低成本等。韩国首尔市即是如此。

轨道交通服务是公益性事业，要在确保安全、方便，提高公益性的基础上追求利润。即使民营化，这一点也不会变。日本东京即是如此。

2.2 运营管理体制还不完善

管理体制不完善，反映在两个方面：第一是垄断经营，缺乏市场竞争机制，不利于提高效率和降低成本。同时由于一家经营，行政管理多于法制管理，缺乏完整的法制化的管理体系。第二是运营管理水平有待提高，表现在轨道交通网络内部以及与其他交通设施的衔接不协调，缺乏科学、公开、客观、有效的客运服务质量监测和评价机制，运营效率有待进一步提高。

2.3 运输功能有待改善

目前北京市尚未建成用于货物运输的外环交通，因此，现有的普速铁路运输线路，也同时承担了货运功能，这严重影响了北京市整体铁路网络的运输能力，也严重阻碍了市郊运输铁路线路的发展，如东南方向的丰双线(丰台—双桥)，西南方向的丰沙线(丰台—沙城)，北部和东北方向的京通线，京承线及京包线等铁路线。

2.4 未能充分发挥轨道交通对旧城区的有益织补及带动作用

目前，北京市轨道交通站点附近已形成了大片城市功能区与服务综合体，有利于开发建设更多规模性商业区，但现有的以轨道交通站点为中心的城市功能区，与原有城市空间在城市风貌协调、地上地下空间良性互补、满足居民生活需求以及人文环境等方面，均缺乏有机的整合与协调，尚未形成以轨道交通站点为核心的，能够带动周边聚集区活力的城市综合体，站点形成的巨大客流量带来的商机未被有效开发，未能实现土地资源及公共设施投资的效用最大化。

以北京中心城区比较有代表性的城市综合体为例，如芳草地商业区、三元桥凤凰汇商业区、中关村新中关商业区以及东直门来福士商业区等，均是依托轨道交通站点形成的大量集散客流，打造的商业中心，此类商区功能集中了商业、办公以及酒店住宿，与城市周边居民生活需求脱节，与城市整体互动性较弱，综合及人性化不足，缺乏城市人文设施融入。其中主要原因为北京在城市规划与轨道交通建设中，没有将土地开发、轨道交通布局、站点建设等规划系统的协调与融合，土地开发与轨道交通建设往往作为独立项目单独建设实施，从而造成轨道交通与城市土地开发在管理、规划及城市治理层面缺乏关联性。

2.5 投资、建设与运营之间不协调

轨道交通重要的问题之一是综合协调，投资、建设、运营这几个环节是紧密在一起的，是一个有机整体。北京地铁在50多年的发展过程中，在投资，建设、运营管理体制上经历了分散、集中、再分散的过程。在投资、建设、运营相互独立的情况下，相互之间存在不协调，主要表现为设计、施工较少充分考虑到运营的需求，在设备选用及配套、运营后的经营管理要求等方面考虑欠全面，为以后的运营留下一定隐患。

2.6 监管制度不完善

北京轨道交通最初不是以客运为主，原来规模较小，监管问题不突出。现在建设速度加快，规模迅速扩大，监管问题日益突出。主要表现为缺乏行业统一的服务监管标准(现有标准基本上是企业定的)，不便于政府管理和群众监督；对轨道交通与其他城市交通方式的衔接统一协调不够，突出问题是换乘点的统一规划管理及乘坐不方便，多次购票等；安全管理法律不完善，如应急时间处理、商业活动与安全间的协调处理等，都有待规范。

面临运营商数量的变化，还没有建立统一协调机构，不论是设立专门的机构，还是授权其中一家运营商。同时还需要处理每个运营商的规模及区域划分、全市行业技术人员的合理配置及配置手段、建设任务由高潮期恢复到正常期后建设公司技术力量的利用、建立监管机构及相应的机制并出台有关法律法规等问题。

3 结论与对策

综上所述，城市轨道交通运营具有如下特点：(1)网络化运营；(2)轨道交通运营具有时空局限性；(3)城市轨道交通运营成本在一定时期与运量无关；(4)轨道交通的效益主要依赖客流量；(5)轨道交通项目经济效益需要回归；(6)收益的长期性。北京市轨道交通的特殊性包括：(1)安全的至关重要性；(2)树立和强化首都意识。

城市轨道交通的运营管理中存在如下的问题：(1)运营服务定位有待提升；(2)运营管理体制还不完善；(3)运输功能有待改善；(4)未能充分发挥轨道交通对旧城区的有益积补及带动作用；(5)投资、建设与运营之间存在不协调；(6)监管制度不完善。

因此要进一步强化北京城市轨道交通运营管理，首先应明确轨道交通运营服务的定位，将公益性和商业性有机结合，明确运营服务目标；第二，应进一步完善运营管理体制，与其他交通设施协调衔接，形成协同效益；第三，通过多种模式，进一步完善轨道交通的运输功能；第四，综合协调投资、建设、运营这几个环节，在设计、施工过程中更充分的考虑到运营的需求；第五，强化监管制度，完善服务监管标准，落实各部门责任，充分发挥政府管理和群众监督作用，确保北京市城市轨道交通运营合规有序进行。

本文通过对相关文献及理论的梳理，初步总结出如下具体对策，以便解决北京城市轨道交通运营及管理中的问题。

3.1 城市轨道项目建设与运营管理一体化

近年来，我国城市地铁建设项目数量及规模逐年增加，运营管理方面也呈现出信息一体化趋势。有新建地铁线路的城市应提前做好运营管理信息化建设，且应整合建设与管控，提高对相关资源的开发利用效率，实现信息资源的共享。如项目建设中不同设备或系统由不同的子公司分别建设，那么项目整体建设完工后，应将各子公司建设信息进行整合，同时共享给负责运营管理的公司，这样可以最大限度利用数据信息，在进行维护管理时，就能更好的进行设备系统全生命周期运维管理工作。

3.2 完善城市交通布局，充分利用交通资源

现阶段，北京地区经济发展速度不断加快，城市土地开发需求与开发难度也面临风险和考验。调查显示，城市轨道交通建设，可以有效提高土地开发利用密度，也能够较为有效地解决城市通勤问题。北京市整体发展规划应明确轨道交通建设的重要性，随着城市发展进程，应不断提高轨道交通建设效率，从而提升交通资源利用率。

同时，城市轨道交通建设中，要综合考虑公交道路、市郊铁路及城市轨道交通等规划布局，多方筹集建设资金，强化轨道交通建设力量，重点加强城市交通一体化管理，加快实现公共交通一票制和电子支付等便捷支付途径，构建更加便利的城市公共交通出行环境，探索更加高效的轨道交通管理模式。

3.3 探索TOD建设模式

TOD 模式是一种解决现代大型城市道路交通问题的规划策略，该模式通过构建一种适宜生活的步行社区，最大程度提高城市公共交通使用效率，减少城市小汽车使用量，以此缓解城市交通拥堵，提高出行效率，遏制城市无序扩张。

TOD 建筑模式具有如下特征 ：一是引导城市居民使用公共交通出行；二是公共交通不能覆盖的目的地，居民可步行到达，同时，应具备良好的道路步行环境；三是周边土地性质为复合用地；四是充分利用公共空间；五是建筑群与周边社区功能有机结合。

城市中的轨道交通系统，作为重要的公共交通方式，具有方便城市居民出行、载客流量大、节约城市空间、运行快速且稳定等突出优点，因此目前北京市缓解地面交通拥塞问题，主要是通过大力发展城市轨道交通。而 TOD 综合体建筑群恰好是建立在城市轨道交通基础上的，可以最大限度的发挥城市轨道交通对于城市建设和居民生活的带动作用。

对地铁站点周边构建TOD 建筑群，会形成城市中的点状 TOD 建筑群，从而覆盖以地铁站点为中心的生活和商业区域，另一方面，还可以进一步构建地铁站域TOD综合体建筑群，形成线路网络，从而强化公共交通对于城市建设开发的引导功能。

3.4 路地交通有机结合，强化运输功能

目前北京市郊铁路运营管理，主要以政府委托购买的模式为主，铁路一方面要承担安全风险，分担运营成本，另一方面收益较少，因此，铁路运营管理的积极性较低，造成车次少，服务差，运输效率低等问题。造成上述问题的原因主要为，现有铁路线的改造建设出资及成本分摊等问题未能明确，道路交通运营机构和地铁运营机构双方权责关系和利益分配机制也尚未明确。

解决上述问题，首先需要从立法和政策层面形成完善科学的体制机制，如日本的《宅铁法》《首都圈整备法》等法规；其次，需要进一步完善管理机构职能，可以建立运输政策审议制度，形成多方沟通协调的平台，共同发挥作用；另外，路地双方也可以通过共同组建运营公司或项目管理机构，协同合作，负责市郊铁路的投资规划、建设运营等业务，因线施策、因地制宜的明确路地双方的职责权利及利益分配。

3.5 探索北京市郊双环线铁路模式，提高运力

科学合理地配置铁路资源，能够有效提升城市空间转换效率，同时降低城市运行成本，从而实现城市高质量可持续发展。以北京市为例，环线市郊铁路布局，又更加有利于城市交通系统的发展建设。当前北京市郊铁路布局为放射状环线，可以借鉴东京市铁路建设经验，通过发展城市环线来扩展市郊铁路线路，同时，连通市中心各个核心功能区，从而形成有益织补，支持北京市多功能区域协同发展，进一步疏解非首都功能，推动首都圈高质量可持续发展。

3.6 建设智慧城市轨道交通系统

近年来，我国网络信息技术飞速发展，建设智慧型城市，实现城市轨道交通的智能化管理，构建信息化城市轨道交通运营管理系统势在必行。因此，加快北京智慧城市轨道交通运营管理建设工作尤为重要，这有利于实现北京市城市轨道交通一体化、信息化管理，从而提高交通运营管理效率，因此，在北京市交通规划中，探索和分析适合的智慧城市轨道交通运营管理模式，对于城市发展具有很重要的战略意义。