六社联动下我国农村失独老人社会救助的路径研究*

方曙光

(淮南师范学院 法学院，安徽 淮南 232038)

一、研究背景

失独老人面临身心健康、社会保障等一系列社会问题。中国计划生育协会2011年对14个省的1 500余户失独家庭的抽样调查，发现问题主要表现为：一是经济情况差，经济收入水平达不到当地平均水平的已经超过一半家庭；二是身体状况差，失独父母近一半有抑郁症，患有慢性病的比例超过60%，存在心理创伤或心理障碍的大约占7成；三是生活照顾缺失，他们生病或年老时，只有相依为命或者靠热心邻居帮忙照顾。[1]国家、各级政府也制定了相关社会政策，出台了帮扶措施。随着失独老人数量的增多以及高龄化，失独老人救助工作日益呈现出特殊性和复杂性。从城乡分布情况来看，城市独生子女的死亡率远低于农村，农村失独家庭约为 160万户，城镇约为80 万户[2]。从数量来比较，城市失独老人只有农村失独老人数量的一半。2019 年，习近平总书记对民政工作指示中提到“三个聚焦”，包括要“聚焦特殊群体”，失独群体的社会救助工作也是政府应该优先考虑的民生工作。通过对农村失独老人现状的分析，了解他们的困境和需求，研究现有农村社区各主体在对其救助中的功能和不足，为更好地解决农村失独老人问题提出切实可行的建议。

二、失独老人社会救助制度建立的理论范式

作为社会弱势群体，建立失独老人社会救助制度的理论基础主要是国家责任论及特别牺牲论、社会连带论和社会契约论。

(一)国家责任论及特别牺牲论

国家是一个大家庭，是家庭的集合，是一个伦理共同体，国家具有伦理性。哈贝马斯认为：“政府必须维持社会秩序，负责公正分配社会补偿。”[3]失独老人问题的产生尽管不是国家的直接责任，而且计划生育政策的制定和实施是从国家经济社会发展、是从全社会的公共利益出发的，但是国家作为一个伦理共同体，需要对计划生育政策的负功能承担责任。特别牺牲说的创始人19世纪末德国学者奥特·玛雅认为“国家要求公民的特殊义务，需要承担赔偿责任”[4]。国家应当在失独老人群体陷入困境时，做出社会补偿(社会救助)。一方面失独老人问题的产生与计划生育政策有相关和因果关系，另一方面政府“执政为民”的治理理念内在地要求保障失独老人的合法权益，保障其基本的社会生活，并通过完善失独老人的救助制度来实现国家的意志。

(二)社会连带论

狄骥认为：“人们只有通过相互服务才能满足自己，这种相互服务就是连带关系，人们要生存，必须遵循连带的社会法则。”[5]连带关系是人类社会存在的基本形态，社会是由一个个个体组成的，社会的发展是由人的共同推进而实现的，部分社会成员的问题就是整个社会的问题。国家应该加强对弱势群体的社会救助，才能更好地实现社会的整体协调可持续发展。同样，计划生育政策的负功能不应当由失独老人个人来承担，国家应承担对失独老人社会救助的国家义务。

(三)社会契约论

卢梭认为国家就是人民契约的结合体。人们通过国家的力量来保障公民的人身和财产[6]。在公民和国家签订契约过程中，公民将自身的权利委托给国家，同时希望国家可以更好地维护其作为公民的合法权益。从权利和义务的相互依存关系来看，失独老人当初响应国家号召，遵守了计划生育政策，履行了公民的计划生育义务，同时也承担了国家相关法律和社会政策所带来的个人风险。当这些失独老人遇到困境时候，国家就应该为已经履行该义务而丧失自身权利(生存权、发展权)的公民负责。也就是说国家依靠公权力实施了独生子女政策，当失独老人面临生活、社会关系、社区融入、医疗养老、心理等困境时，各级政府应当承担国家的责任，完善失独家庭的社会救助政策，更好地维护失独老人的权利，履行国家义务，从而维护公民的合法权益和社会的公平正义。

三、我国农村失独家庭研究现状

当前，国内对失独老人社会保障和社会救助领域的研究主要对象是城镇失独老人。农村失独老人其实面临着更多的生存、生活困难和心理困境；农村失独老人社会救助的主体单一、保障水平低；现有社会政策忽视农村失独老人的心理抚慰，忽视农村传统文化的影响。

(一)农村失独老人面临的问题

已有的研究主要是从经济收入、心理健康和社会人际关系三个方面来研究。奚海燕[7]认为对于农村失独老人，政府首要的任务是解决其物质方面的困境。在心理抚慰上，方曙光认为[8]失独群体不愿回顾过去，同时在对以后的生存、医疗和养老忧虑的长期压力下，易陷入“自我隔离”的社会关系状态，易与社会“脱节”。相关实证调查也表明农村失独老人面临着生活无人照料、无经济收入、农村公共医疗设施不健全、社会组织发展水平低、社会支持网络欠缺等问题。

(二)农村失独老人社会救助的对策

1.在政策法律方面。贾锋[9]认为目前的失独老人社会救助保障立法存在立法体系不健全、层次偏低。王欣[10]认为对失独老人的社会救助要从其生存现状出发来满足个体的差异化需求。一些法律政策对于失独家庭地方人民政府应当给予的帮助标准规定过低。刘振华[11]认为应完善失独老人相关法律、政策和社会保障体系，并将社会救助政策上升到社会建设的高度。2.在经济救助方面。国内学者大都认为补偿标准低、城乡地域差别大，难以发挥政策的社会公平公正功能。马一[12]认为相关政府部门的工作不规范，导致一些失独群体不能按时领取微薄的经济补偿。3.在社会支持方面。黄建[13]认为对于失独家庭的社会救助需要不同的社会力量都动员起来，明确自己的角色定位和职能分工，形成合力。王秋波[14]认为应着力从政策完善、社区社会组织参与、亲朋邻里助力等方面构筑安全的社会支持体系。

(三)完善农村失独老人社会救助政策的研究

高燕、王海波[15]提出通过重构农村失独老人的社会资本、并通过整合社会组织力量来共同解决失独家庭社会救助问题。贾锋[9]39提出通过完善社区的功能来重构农村失独老人的社会资本。社区要发挥主体功能，重建失独老人的社会关系网络，建立失独老人档案，通过开展社区活动等形式来缓解农村失独老人的困境。

综上所述，国内学者提出的农村失独老人社会救助的主要对策有：城乡救助公平和一体化；重建农村失独老人社会支持系统；提高其救助标准；发挥农村社区各主体的作用。在此基础上，本文提出国家主导的“六社联动”的社会救助机制，即以社区为平台、社会工作者为支撑、社区社会组织为载体、社区志愿者为辅助、社区文化为手段、社区公益慈善资源为补充的新型失独老人救助机制，该机制不仅可以全面解决农村失独老人问题，也可以解决城市失独老人问题，为孤寡老人、丁克老人问题的解决提供参考。

四、我国农村失独老人群体面临的多重困境

农村失独老人当初积极响应国家独生子女政策，为计划生育政策做出了奉献。在唯一的孩子去世后，他们缺乏社会保障，大多无能力维持自己的老年生活时，这对他们而言无异于是失去所有的希望和未来。而地方政府对农村失独老人的社会救助远远不能满足其基本需求，社会组织对这类困难农村失独老人的关注也不够。当前，农村失独老人所处的多重困境主要包括：生活困境、心理重建困境、社会关系重建和社会融入困境、养老医疗等困境。

(一)心理重建困境

1.由于唯一子女的离世，农村失独老人必然会失去精神支柱和未来生活的希望。约翰·鲍比在20世纪五十年代提出情感依附理论，即个体通过亲近另一人的心理倾向而得到安全感，当此人不在场时会感到不安全和焦虑感。一旦独生子女意外离世这种依附型情感关系将会失去而且不可能重新再建立。如果政府、社会未能采取措施来弥合这种情感中断，失独老人将面临无助、孤独、绝望的心理困境。2.农村失独老人当孩子离世后，易形成心理迷茫的状态。失独父母往往会深深地自责，认为是自己的原因未能避免子女摆脱死亡，佛教的因果循环论影响到其价值观，认为是自己前世作恶太多，是现世的报应。农村失独老人会出现自责、错乱乃至自杀等行为。3.社会关系的影响导致农村失独老人缺乏生活的空间和交往的场域。农村社会是熟人社会，家长里短是农村人际交往的主要内容，国家至今仍然未能正面肯定失独老人为计划生育政策和国家经济社会发展做出的贡献，甚至在2019年3月被有些地方政府作为扫黑除恶的对象。”[16]失独老人反映自己的问题和诉求正当合理，而被有些地方政府列入黑名单。只有政府倡导宣传失独老人作出的奉献，才能在全社会形成关爱、尊重失独老人的文化氛围，才能从根本上为失独老人社会关系的重建奠定社会基础。

(二)生活困境

农村失独老人的家庭物质条件和家庭情感关系，都因为失去唯一孩子而断裂。1.农村独生子女的离世使失独老人失去家庭收入来源，陷入贫困。失独老人因身体机能下降，心理困顿等原因导致其没有收入维持基本的生活。国家现有的失独老人扶助政策远远不能保障其基本的生活需要，更不用说医疗保障和人情往来开支。2.农村独生子女的死亡易导致家庭关系破裂。费孝通先生认为家庭存在三角关系：父亲、母亲和孩子，这种三角关系构成了相对稳定的家庭结构：“孩子的出生完成了家庭结构中的三角关系建立。”[17]独生子女的离世导致家庭三角关系被破坏，家庭出现了不稳定，家庭矛盾增多，甚至出现家庭破裂。

(三)社会关系重建和社会融入困境

吉登斯认为社会排斥是通过某种途径，达到阻止其他个体参加社会活动的目的。[18]一方面失独老人被邻里社区排斥，农村失独老人失去唯一的孩子并缺少经济来源后，某些邻居会认为他们坏事做多了，是现实报应和前世报应，是不吉利的象征，于是，农村失独老人会被农村邻里社会排斥和被动隔离。另外一方面，农村失独老人易于自我封闭。失去唯一孩子后，情感依恋中断、经济收入减少、生病照顾无人、生活陪伴无依等，使得农村失独老人选择远离邻居和亲友，导致原有的社会关系断裂。城市失独老人可以选择搬走、离开熟悉的地方以免触景生情，而农村失独老人没有经济能力搬走，无法离开故土和熟悉的情景，只有降低与邻居亲友的互动频次，陷入不断被伤害的“被动隔离”和“自我封闭”中。而现有的国家扶助政策对实施主体尚未做统一的规定，只注重物质帮扶，缺少心理抚慰，加之缺乏失独老人社会自组织(包括失独老人微信群、QQ群)。这些都影响到农村失独老人社会融入。

(四)农村失独老人养老医疗困境

由于失去唯一经济来源再加上农村老人社会保障的缺失，使得农村失独老人陷入老无所依的困境中。现有的社会救助政策规定农村失独老人养老可以比对农村五保户来执行。但是，不同的人生际遇和身心状况影响了农村失独老人养老选择，他们大都选择居家养老的方式，但是现有社会救助缺乏责任主体和生活照顾、医疗保障等具体的保障方式。一方面，国家开始重视失独老人养老问题；另外一方面，相关政策却难以实施。农村养老机构和福利院对农村失独老人设置各种限制，如果没有监护人签字，农村失独老人将无法入住。2018年9月修订后的《老年人权益保障法》解决了这个问题，失独老人可以协商确定监护人，而不是局限于血缘、亲属关系，社区、NGO等组织也可以成为失独老人的担保人，但是这些主体谁又愿意成为担保人呢，相关社会救助政策没有具体规定。同时，农村失独老人一旦生病住院，不仅仅面临着经济压力，也面临着无人照顾无人陪伴的困境。

五、农村失独老人社会救助现状

目前，我国对农村失独老人的社会救助包括三大层面：一是国家政策对失独群体的指导性和规范性文件；二是地方政府具体的帮扶措施与行动；三是社会组织、爱心企业、社区和志愿者自发地对农村失独老人的各种物质性帮助、心理抚慰和服务性支持。

(一)农村失独老人社会救助政策

2007年8月，国家人口计生委发布《关于印发全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案的通知》规定独生子女死亡后由政府给予每人每月不低于100元的扶助金。2013年12月，国家卫生计生委等5部门发布《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》，提出自2014年起，特别扶助金标准提高到农村每人每月170元。从当前国家和地方政府的失独老人社会救助的内容来看：首先是标准太低，不能维持农村失独老人年老无收入来源后的基本生活；其次未规定政策的实施主体、评价和监督方式；再次社会救助规定中的动态增长机制缺乏衡量的方式和比较的标准；最后忽视了失独老人心理抚慰、医疗、养老等需求。值得欣慰的是，2013年在宁波市、2015年在北京市开展了失独老人专门养老院试点工作，具体的推广方案却没有出台，农村失独老人所希望的专门养老院更是遥遥无期。

(二)已有的失独老人社会救助方面的法律法规

《中华人民共和国人口与计划生育法》规定：地方政府应当给予失独父母必要的帮助。2006年，国务院《关于全面加强人口与计划生育工作统筹解决人口问题的决定》要求积极探索失独老人扶助制度。2006年，国务院《新修订农村五保供养工作条例》对农村符合条件的困难群体实行保吃、保住、保医和保葬。

2008年，国家计生委《国家人口计生委关于完善计划生育家庭特别扶助对象具体确认条件的通知》，确定失独家庭特别扶助对象的具体条件。2012年，国务院《国家人口发展“十二五”规划》，提出探索为失独家庭提供基本的养老服务和护理补贴。各地政府都结合本地实际对农村失独家庭提供了一定的社会救助。但各地政府提供的社会救助金标准低，对于农村失独老人来说不能满足其最基本的生存需求。

(三)当前农村失独老人社会救助内容

主要包括：1.物质救助。主要体现为低保金、失独扶助金、医疗救助、住房救助、农村五保户制度等。现状是农村失独老人的物质救助主要以现金或实物类型为主，标准偏低，难以维持其基本生活。2.服务救助。主要包括通过福利院收养农村失独老人的收养救助，忽视农村失独老人的心理救助需求。

六、农村失独老人社会救助存在的问题及原因

(一)农村失独老人社会救助政策保障水平低

目前，我国农村失独老人社会救助政策层面存在三个方面问题：一是国家政策上缺乏专门针对失独老人社会救助政策；二是在地方政策上存在地区和城乡差异；三是救助条件设置不合理。首先，从国家社会救助政策来看，2001年全国人大颁布《中华人民共和国人口与计划生育法》规定独生子女死亡的，地方政府应该给予必要的帮助，但是帮助的方式和标准却没有具体规定，没有专门针对农村失独老人养老保障的社会救助政策。其次，从地方性社会救助政策来看，地区差异大。陕西省2018年统一规定为城乡失独老人每人每月680元，山东省2017年城乡统一规定为每人每月1 000元，甘肃省、湖南省、内蒙古和黑龙江等省仍然是农村失独老人每人每月170元，最高和最低相比较差距近6倍。最后，鉴于目前再多抚养一个孩子的成本，很多家庭并不想再生第二胎，独生子女的意外身故的风险表明失独问题在我国仍然长期存在。

(二)农村失独老人社会救助机制不完善

我国当前农村失独老人的社会救助问题主要表现在养老救助机制、医疗救助机制和其他相应的救助机制上。农村失独老人当前面临的最大的问题就是如何养老，然而目前我国农村失独老人的救助标准低、覆盖面窄以及养老机构设置不合理。2017年江苏省部分农村失独老人社会救助比率，连云港市为41.52%、宿迁市为36.1%、盐城市为45.69%、徐州市为41.98%、淮安市为37.16%。(1)数据来源：《2012年江苏省社会保障统计年鉴》。当前我国农村养老机构的基础设施、居住条件、养老护理等比较差，很多农村失独老人并没有得到他们所希望的养老服务。

(三)其他救助机制不完善

其他救助主要包括对农村失独老人的心理、社会组织支持等方面的救助。当前，对农村失独老人的社会救助主要是一定数额的社会扶助金，而在心理救助上，失独老人主要靠自己或者邻居亲友的安慰和支持。同时专门针对农村失独老人提供社会救助的社会组织非常少。社会组织、社会工作者对农村失独老人的困境认识不够，已有的政府购买社会组织服务项目，也主要局限于城市社区。如2015年财政部的“怡养家园——关爱失独老人”项目，在全国的试点主要以城市失独老人为实施对象。

七、建立健全农村失独老人社会救助机制的路径探索

马歇尔认为：“社会政策是由政府制定的通过向公民提供服务的行动来影响公民福利的规定。”[19]基于我国当前农村失独老人社会救助的现状和问题，仅仅依靠失独老人自身、依靠失独老人的社会支持网络、依靠当前国家和地方的社会救助政策，都不足以从根本上解决农村失独老人的生活、心理、养老等基本需要。建立健全农村失独老人社会救助机制从根本上要以国家为中心主体地位，重点做好三个方面的工作：(1)普查全国失独老人的生活现状和需求，建立全国失独老人动态数据库。(2)制定失独老人社会救助政策：实行城乡统一的社会救助标准(不低于每个省市城乡居民的上一年度平均收入水平的7成，并对社会救助经费来源、比例做出具体的分配)；明确失独老人生活照顾、心理抚慰、养老保障、医疗保障和身故等过程的主体、责任人。(3)宣扬失独老人为我国计划生育政策和国家经济社会发展的奉献和贡献，形成全社会关爱尊重失独老人的社会文化氛围。

具体实施可以采取“六社联动”的方式。“六社联动”是以社区为主体、社区社会组织为载体、社会工作者为行动者、社区志愿者为辅助、培育尊重失独老人的社区文化、社区公益慈善资源为重要补充的失独老人新型社会救助机制。

(一)农村社区

农村社区是农村失独老人生活、社会交往的主要生活共同体，唯一孩子离世后，家庭关系发生变化，家庭不稳定性提高，社区可以发挥一定的情感转移和依恋的作用。滕尼斯认为“共同体是一种持久的和真正的共同生活”，是“一种原始的或者天然状态的人的意志的完善的统一体”[20]。基层社区代表国家实际行使相关社会政策，有效发挥农村社区失独老人社会救助的基础平台作用，农村社区的主体地位主要体现为：(1)农村社区“两委”要安排专门组织和专人负责对失独老人提供“一对一”或者“一对多”的支持，确保及时全面地为失独老人提供各种服务。(2)农村社区要积极培育农村社区社会组织，引进专业社工，采取政府购买服务方式，为失独老人提供专业化的“生老病死”各阶段的服务。(3)农村社区要动员农村社区志愿者，吸纳农村社区公益慈善资源，为失独老人提供温馨满意的服务。(4)农村社区要营造尊重农村失独老人的社区文化，通过各种传播方式宣传失独老人做出的奉献，养成关爱尊重失独老人的文化氛围。(5)农村社区要支持、监督社工机构开展农村失独老人社会工作专业服务，为农村社区社会组织、为农村社区失独老人增权赋能，带动农村社区志愿者、农村居民一起服务失独老人，提高其自助能力，恢复其生活的信心。

(二)农村社会工作者

社会工作遵循“助人自助”的理念，带着同理心为失独老人提供个别化、专业化的服务。社会工作者可以前期开展失独老人现状和需求调研，针对每个失独老人策划个性化的专业服务项目，帮助失独老人整合链接各种资源，参与或督导失独老人服务项目实施，为社区工作者和志愿者提供专业指导、服务指导和行动指引；社会工作者通过参与政府购买失独老人全程服务的项目，利用专业社会工作服务，帮助失独老人社会生活和心理重建，安度晚年。[21]

(三)农村社区社会组织

农村社区社会组织是农村失独老人专业服务的主要承担者，通过策划、承接、实施农村失独老人公益项目或活动，采取个案、小组和社区工作方法，组织农村失独老人开展自助互助活动，重新赋权增能，提升农村失独老人抗逆力，提高其自助能力，更好地融入社区。

(四)农村社区志愿者

农村社区志愿者成员主要来自社区各行各业，有爱心、有各种专长，基于奉献、友爱、互助、进步的志愿者精神，在社会组织、社工和社区工作者的引导、鼓励和带动下，通过各种活动积极参与农村失独老人服务，更好地满足失独老人的各种需求。

(五)社区文化

弘扬尊重关爱失独老人的社区文化氛围，为农村失独老人营造良好的文化情景，减少失独老人的“自我封闭”和自我隔离，安享晚年生活。

(六)社区公益慈善资源

通过整合社区慈善资源，可以更好地满足失独老人不同时期的各种需求，全方位地解决失独老人生活需求、心理需求、医疗保障和养老需求、临终关怀和身故后事的需求。