党组织引领国有企业治理的基本逻辑与制度安排*

唐 旭

(重庆工商大学 马克思主义学院，重庆 400067)

国有企业改革的呼声从未停歇，理论与实务界对国有企业改革举措的探讨亦从未停止。2016年习近平总书记针对国企改革精辟指出，“坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之。”2021年11月11日发布的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出：“党加强对经济工作的战略谋划和统一领导，完善党领导经济工作体制机制。……支持国有资本和国有企业做强做优做大，建立中国特色现代企业制度，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力。”党对国有企业的领导实际上是将国企治理的政治逻辑与经济逻辑巧妙结合起来，一定程度突破了传统国有企业将治理目光全盘求诸于股东会、董事会、监事会、高级管理人员制度革新以及完善企业社会责任之上。(1)全局层面通过优化委托代理关系，重构国企内部治理体系。参见杨红英,童露：国有企业混合所有制改革中的内部治理.《技术与经济管理研究》,2015(5)：50-54；王炳文：从委托代理理论视角论继续深化国有企业改革.《求实》,2014(6):45-49。局部层面则主要围绕股东会成员结构优化、提高董事会决策质效、强化监事会监督职权、科学运用国有企业人力资源以及完善国有企业社会责任5个方面进行展开。参见冯璐,张泠然,段志明.混合所有制改革下的非国有股东治理与国企创新.《中国软科学》,2021(3):124-140;王怀勇,王鹤翔.描述与重构:国有资本投资运营公司外部董事独立性研究.《商业研究》,2021(3):102-113；周泽将,王怡晨.国有企业纪委与监事会的职能定位及协同问题研究.《学术界》,2020(6):101-109；张东明,秦海林.中国国有企业经营者选拔制度创新原则与机制选择研究.《经济体制改革》,2018(6):177-182;张永,李钊,孙永波.国有企业政策性负担与社会责任承担.《华东经济管理》,2021(4):109-117。此时，党组织引领国有企业治理亟需从宏观层面的顶层政策设计转到中观层面的理论证成与经验总结、微观层面的制度细化。中观层面的理论证成与经验总结主要是指将顶层政策设计与国有企业治理实践密切结合起来，系统深入阐述党组织引领国有企业治理的重大意义、核心功能以及党组织具体治理经验。微观层面的制度细化则是优化党组织引领国有企业治理的系列规则，防止党组织治理作用弱化，确保国有企业各项目标功能稳定发挥。

一、国有企业治理现状之评析

(一)国有企业治理的历史嬗变

提升公司治理能力一直是国有企业改革的核心。公司治理结构包括支配企业重大利害关系的不同团体之间的关系，如控制权的确定与行使、监督与评价指标的构建、激励机制的建立等等。[1]国有企业治理与普通企业治理的重大不同在于治理国有企业的核心是正确处理“国有企业治理中的界权混淆”问题。[2]

我国国有企业治理制度变迁从“行政权力参与公司治理的程度”“行政组织私法化”的角度[3]，可以划分为四个阶段。

第一阶段是行政权力与公司治理完全重合阶段。政府行政控制企业肇始于特殊的时代。刚成立的新中国面临战争的威胁和西方国家的经济封锁，发展耗资巨大的军工业和重工业只能由国家统一部署，以行政强制性手段进行管理。新中国成立后，这些大型国有企业内嵌于政府部门，性质上属于行政机关的内设机构，所提供的服务具有鲜明的政治功能以及社会公共服务功能。国有企业并不具备作为市场经济主体独立决策、投资运营的能力。企业运营各个环节皆由国家决定，一切行动皆以行政机关的意志为根本遵循。此时的国有企业只是国家分散在全国各地的生产车间。[4]

第二阶段是行政权力与国有企业治理适当分离尝试阶段。国家逐渐认识到用行政权力直接控制企业所带来的种种弊端，开始思考如何将政府从国有企业中剥离出来。1988年国有资产管理局就是通过运用产权这一概念来管理国有企业，这是政府与国有企业治理分离的第一次尝试。因为机构定位不明、职责不清，其职能受到很大的体制约束，国有资产管理局最终被撤销。[5]从国有资产管理局的设立与撤销可推知国家释放企业营利属性之根本意图。只是受当时的行政体制、经济发展程度、社会文化等诸多因素的限制，致使改革举措未能达到预期，国企改革未能完全踏上市场化的征程。

第三阶段是行政权力与国有企业治理进一步分离阶段。2003年国有资产监督委员会(以下简称国资委)正式成立，标志着国有企业治理进入了一个新的阶段。此时，行政机关不再直接干预国有企业的日常运行，而是履行出资人职责，依照《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》)的相关规定行使股东的相关权利和义务。以国资委为核心的体制机制突出对国有企业资产的管理，通过法律人格拟制，把管资产放置在核心地位，[6]将行政权力大范围从国有企业中撤出，企业作为市场经济主体相对独立地参与市场竞争。

第四阶段是行政权力与国有企业治理深化改革阶段。国资委作为出资人将国有资产保值增值列为核心目标。但是实践探索发现，管理国有资产并不能彻底解决“政企分开”的问题，甚至会扰乱国有资产保值增值的目标。一方面国资委欲达到管理资产的目的，“管人”与“管事”是主要的举措，“政企合一”仍对国有企业运行产生较大影响；另一方面基于资产流通性的局限，意图通过高频交易实现保值增值之目标较为困难。对此，中央下发文件，强调国资委从“管资产”逐渐转移到“管资本”(2)2017年国务院办公厅转发《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案的通知》指出，以管资本为主加强国有资产监管，以提高国有资本效率、增强国有企业活力为中心，明确监管重点，精简监管事项，优化部门职能，改进监管方式，全面加强党的建设，进一步提高监管的科学性、针对性和有效性，加快实现以管企业为主向以管资本为主的转变。。国资委需要通过企业资本行使自身的法定权利，行政机关与国有企业的距离进一步拉开。同时基于资本的逐利性与交易的便利性，国有企业的营利属性得以强化，国家的市场经济基础得到最大程度的稳固。实践中，为了设计“管资本”的整体战略制度，国家还催生出一批国有资本投资、运营公司。[7]

(二)国有企业治理制度嬗变之评析

国有企业治理制度四个阶段的历史嬗变展示了政府权力与市场功能之间的角力。实践反复证明：市场化因素理应在国有企业治理过程中凸显其重要作用，而行政权力因素则需从国有企业治理过程中进行剥离。国有企业应当将现代企业运行理论与先进制度不断优化重构，股东会、董事会、监事会以及高管制度应当进行再优化。毫无疑问，国有企业内部体制机制经过一系列市场化、现代化改造，运营效率、运营能力获得突破性进展。然而需要进一步厘清并回答的是，削弱行政权力在国有企业治理中的影响，建构精致的股东会、董事会、监事会、高管制度，国有企业真能如同我们预先设想的一样实现良性发展之目标吗？事实上，目前国有企业治理还存在以下几方面的问题亟待解决，而这些问题似乎尚无法完全通过市场化的安排得到充分疏解。

首先，国有企业在行业领域“一枝独秀”。国有企业依靠国资背景占据着显性和隐性的市场“福利”和市场机会，这促使国有企业逐渐成为行业寡头、“企业帝国”，国有企业内部治理日益成为一个密不透风的体系。国有企业内部治理体系越封闭、市场资源越集中，国有企业越有足够的能力裹挟着庞大的经济利益、强大的社会功能与政府监管进行对冲，此时政府监管成本以及监管难度就会相应提高。政府不得不运用行政执法权强行破除企业屏障，实施高强度高成本的监管方式。但此种监管举措可能形成两种消极影响：其一，高强度高成本的行政监管会在一定程度上干扰企业的正常运营。一方面行政机关“强监测”与“强审查”无疑会大幅度提升国有企业合规成本，国有企业会调用较多的资源应对行政机构的监管审查。另一方面行政监管本就是外部力量，企图用外部力量彻底克服企业内生问题不符合科学治理的基本规律。有学者就直接指出单纯靠监管本身是无法解决改革过程中制约国有企业发展的产权问题及其激励问题的；[8]其二，外部行政监管往往属于事后监管，无法从根源上遏制企业实施违法违规行为，没有形成事前事中事后完整的规制闭环。此外，国有企业治理体系越封闭，信息不对称的情形越严重，产生的腐败(包括司法腐败)、裙带关系(包括非法政商支持网络)、恩佑[9]现象越是加剧。

其次，国有企业内部人控制问题“层出不穷”。内部人控制是企业较为常见的现象。通常，控制人基于企业规模、行业性质、控制协议内容等因素对企业、社会产生不同程度的影响。企业实际控制人的诞生与演变是市场经济催生的产物。人是自利的，不断追求自身利益是人行动的根本驱动力，“如果不是自利在我们之中起了决定性作用，正常的经济交易活动就会停止”；[10]人是理性的，“有理性的人能够辨识一般性原则并能够把握事物内部、人与事物之间以及人与人之间的某种基本关系。有理性的人有可能以客观的和超然的方式看待整个世界和判断他人。”[11]在利益与利益发生激烈冲突时，自利理性的实际控制人会基于自身的强势地位，作出利于自身而不利于企业及企业利益相关人之行为。对于国有企业而言，企业内部人控制所造成的不良反应甚至比普通公司更为剧烈与严重。尤其是国有企业成为行业寡头之后，实际控制人在公司内部筑起强有力的控制权，把企业变成独立王国。[12]实际控制人在企业内部获得极大的自由意志，容易引发国有企业实际控制人滥用职权的乱象，形成国有企业重复竞争、过度投资以及全面生产过剩等实际运营问题，国有企业债台高筑。[13]内部控制人滥用控制权，还会进一步弱化国有企业股东会、董事会、监事会预设的基本功能，“三会”自主决策等基本功能日渐失灵。

最后，国有企业功能紊乱“日甚一日”。国有企业既追求非经济类目标，同时也追求经济类的目标。[14]不同之处在于不同类型的国有企业在目标设定上会存在差异，目标与目标之间存在先后顺序。但即使如此，公益与营利两大目标仍是国有企业目标体系中的重要内容，公益性与营利性目标的协调关系也应被重点关注。实践中，股东会、董事会、监事会以及高级管理人员实施的行为与决策皆蕴含着本团体特殊利益，而利益与利益之间常存在冲突与矛盾并且难以化解，由此导致国有企业目标实施与实现过程中容易出现“目标倒错”现象。例如在公益性目标为主的国有企业中，因为企业内部利益冲突导致企业总体目标的实际顺序发生异化，大量营利性运营行为得以产生，偏离此类国有企业预设初衷。

二、党组织引领国有企业治理之理论证成

国有企业是中国特色社会主义市场经济发展的产物，带有浓厚的政治、经济等本土化因素。强行将西方企业治理理念、治理制度全盘植入我国国有企业治理体系之中，容易造成“水土不服”。基于此，应当“通过在普适化理论和中国情境之间进行反复地相互验证，将中国的情境化知识与普适化理论进行有机融合”[15]。笔者认为将党组织治理与现代公司治理高效结合是可行的路径。党组织引领国有企业治理存在充分的理论与实践支撑。

(一)双重赋能：政治融入企业的客观事实

党组织引领国有企业内部治理能否直接提高企业的运转效率，是否符合政企分开的趋势，一直是人们疑惑的问题。政企分开的核心目的是分离国家行政权与企业经营权，既防止行政权力不当干预企业，也防止企业不当利用行政权力垄断市场，同时尽可能促进国有企业资本保值增值。可见，这种分离并非否定国有企业政治治理的可能性与合理性。政治治理与利用行政权力掠夺市场资源存在根本不同。从某种角度而言，国有企业与政治之间的联系是加强了而非减弱了，政治联系对国有企业发展实现了双重赋能。一方面，从企业形成视角，政治联系企业是既定事实。David Ciepley[16]认为，企业在其权力中是“类政治”的实体(government-like in their powers)，政府授予其“外部人格”(external personhood)和“内部治理权”(internal governing authority)。因此，企业虽是私人组织投资而成故非简单公共之物，但企业也不仅仅是私的。例如国有企业“从生到死”皆与政治紧密相关。工商登记赋予国有企业法律拟制人格；国家法律政策适度引导、规管企业具体运营行为；企业运营不畅亟需退出市场时，需按照相关规定进行注销登记。政治/政党与国有企业经营互相“缠绕”。政治因素并非企业的阻碍因素，反而为经济社会的稳定、企业内部有序运行提供了正向助力。另一方面，党组织引领国有企业内部治理利于提升运营效能，高效抑制内部人控制产生的负面效应。国企党组织能较好地与上级党组织沟通对接，是高质量信息沟通平台，有效降低监管成本以及企业应对监管的成本，抑制内部控制人可能产生的滥用职权、违规运营等行为。党组织从不同维度支持股东会、董事会、监事会以及高级管理人员合理行使权力、依法履行职责，确保股东会多方利益需求的协调实现，有力提升董事会、管理层的决策效率和决策质量，推进监事会实现监管范围全覆盖。政治关联关系能够使政治治理对国有企业的监督效应更加明显。[17]

(二)目标导向：调和功能的充分彰显

利益是否协调成为决定社会有序或失序的关键因素。[18]进一步说，协调理论本质上欲通过各方利益之协调，以达到各方工作效率、产出效率的最大化，从而实现目标之间的纳什均衡(3)即每个参与者各自选择的策略，一旦实现纳什均衡，任何参与者都不再企图改变策略。参见戴维·M.克雷普斯.《博弈论与经济模型》.邓方.译,北京:商务印书馆,2018:22。或卡尔多—希克斯改进(4)如果一种变革使受益者所得足以补偿受损者的损失，这种变革就叫作卡尔多—希克斯改进。。将党组织作为新型协调主体引领国有企业治理具有重大的理论与实践意义。原因在于：首先，党组织具有很强的利益统合协调能力。国有企业与非国有企业存在显著差异，无论是在企业人员构成上，还是企业目标的追求上，皆有本质的不同，目前采用代理理论建构国有企业内部治理机制效果并不显著。因为委托代理理论很好地揭示了委托人与代理人之间的利益冲突或道德风险，[19]但无法从根源上解决这个冲突。现代政党理论把政党的功能作简单的两分，一为行政性功能，二为社会性功能。[20]中国共产党作为无产阶级的先锋队，具备宏大的全局观、超强的政治自觉和利益调和能力，在引领公司治理的过程中能有效归纳统合股东会等利益团体的分歧与矛盾，这是党组织社会功能的深刻写照之一。其次，党组织的动态协调治理与制度的静态规制形成良性互补。学界和实务界对国有企业治理机制改良都是在国企性质定位之基础上设计相应的治理制度，以此平衡国有企业内部复杂的利益需求。但制度是以静态的形式予以呈现，具有天然的“滞后性”，无法确保制度与企业目标、企业内部利益团体需求之间形成动态平衡。党组织所具备的强大协调能力恰好弥补制度的不足，促进静态制度与动态现实深度耦合，推动国企治理从刚性转向柔性、从封闭转向开放、从静态转向动态。[21]最后，党组织有能力协调国有企业治理机关、治理人员的具体行为。国有企业治理实质是内部治理主体按照预设的权利义务分工合作，在“动态博弈”的过程中实现效率最大化，获得国有企业发展的最优解。但“动态博弈”充满了利益之间的冲突，传统的企业治理机构、人员难以调和这种冲突，需要新类型调和主体介入进行有效调和。党组织则被赋予此种使命，即确保企业内部利益团体需求能够与企业目标总体一致。

(三)制度衔接：党内法规与公司法律的无缝转介

党组织引领国有企业治理有丰富的制度依据。党组织引领国有企业治理首先获得了法律制度层面的支持。《公司法》第19条规定了公司应当为党组织活动提供必要条件之义务，而公司党组织则依照《中国共产党章程》进行活动。当然，我们不能仅以《公司法》规定了公司党组织活动就等同于党组织拥有治理权。但既然《公司法》将公司党组织具体活动转介到《中国共产党章程》之中，我们则应当看到党内法规与法律之间的“动态联结”，以及通过“动态联结”真正廓清公司党组织治理权限的有无和具体范围。

党内法规与国家法律具有同质性、同构性，在根本目标、本质属性、价值取向、外在形式、逻辑结构等方面具有一致性，二者不可避免地交织在一起。[22]基于此，党内规章、政策性文件与法律存在互动关系，这种互动体现为两个方面；其一，党内规章、政策性文件的制定不得违反法律规定，法律制定会大量吸收党内规章、政策性文件的相关内容，增强党内法规、政策性文件的执行力；其二，法律制定并不将党内规章、政策性文件的内容纳入其中，而是通过转介条款将法条欲表达的内容转介到党内规章、政策性文件的相关部分，以此间接厘清法条适用的具体范围。显然公司党组织活动内容属于后者。

《中国共产党章程》第33条以及《中国共产党国有企业基层组织工作条例(试行)》第11条规定，国有企业党组织的活动具体范围主要可以概括为以下几个方面：加强党的政治建设；精准落实党和国家的政策方针；研究讨论重大经营管理事项；支持股东会、董事会、监事会以及高级管理人员依法行使职权；加强人才队伍建设；加强党风廉政建设；强化企业思想政治工作、群团工作等等。由此可见，国有企业党组织治理权并非与企业内部其他治理主体治理权在内涵上完全一致，而是既存在区别又有联系。核心区别在于党组织更加注重企业运行宏观层面的把握，利益冲突的化解和协调，确保国有企业始终拥有明确具体协调的目标体系。而企业内部其他治理机构则主要立足“理性经济人”的角色，尽可能地做到团体利益最大化。当然，企业党组织与其他治理主体在治理权界域存在交叉，尤其是企业党组织在事项表决“讨论前置”、决策管理人员交叉任职等领域上充分展现了治理的核心地位与引领作用。

三、党组织引领国有企业治理经验之观照

对我国国有企业治理结构与党组织领导关系相结合的实践现状进行检视可以发现，党组织引领国有企业治理模式呈现不断发展变化的趋势，党组织与国有企业治理之间的关系总体从粗放型直接领导到政治核心指引再到引领企业治理，深刻体现了党组织引领国有企业治理始终在探索符合中国发展阶段和企业运行规律、市场经济建设规律的道路。始终坚定拥护“坚持党的领导、加强党的建设是国有企业的‘根’和‘魂’，是国有企业不断做大做强的组织保证”[23]。但同时，党组织引领国有企业治理仍存在待完善之处。其一，党组织引领国有企业治理的具体路径并未与科学合理的理论指引充分衔接，进而导致党组织无法在企业内部充分发挥预设功能，使国有企业党组织存在定位不清、角色尴尬的现象。其二，党组织引领国有企业治理的具体路径本身还存在一些制度规则抵牾之情形。例如多数行政领导班子与党委成员重合度较高，党组织与企业其他治理主体容易发生“角色混同”，党组织功能被虚化、弱化以及个人化。基于此，目前急需对党组织引领国有企业治理路径进行体系性构建，最大限度突破党组织引领国有企业治理的现实桎梏，最大可能提升国有企业运营效益。

四、党组织引领国有企业治理实施路径之完善

我国国有企业突破西方现代企业的基本治理逻辑，探索建构具有中国特色、中国气派的国企发展路径，是新时代高质量发展的本质要求。党组织全面引领国有企业治理路径应当紧紧围绕治理目标、治理主体、治理行为、治理责任四方面布局和展开。

(一)治理目标之协调

国有企业传统改革路径重点关注公益性与营利性，但通过国有企业治理体制发展变化可知，政治性伴随着国有企业每一阶段的发展，因而政治性目标应当与公益性目标、经济性目标一起作为国有企业发展的核心目标。甚至有学者指出要把国有企业政治目标与社会目标界定清楚，针对不同行业与领域赋予不同的职能。[24]政治性目标本质要求是为人民服务，站稳人民立场是党执政的根本政治立场，这为国有企业公益性、营利性最终得以实现提供了基本前提。国有企业的公益性、营利性之实现离不开党的坚强领导，“党政军民学、东西南北中，党是领导一切的”。公益性肇始于国有企业的资产、资本属于国家所有或者全体人民共有这一基本逻辑，在实践中主要表现为社会公共利益的实现，既包括促进国家宏观层面政治经济平稳发展，也囊括了微观层面各类别国有企业的社会责任，这为政治性与营利性双重目标之实现提供了重要保障。营利性主要是指让国有资本、国有资产保值增值。国有资产、资本愈雄厚，人民当家作主的政治制度愈坚实，这为国有企业政治性、公益性提供了物质基础。

党组织引领国有企业治理的过程中，应当注重政治性、经济性、公益性目标之协调。国有企业目标之协调主要包含以下三重核心考量。

其一，政治性目标居于最高位置，统摄国有企业经济性、公益性目标。在所有国有企业中，政治性目标是企业存在、发展的根本遵循。国企的一切行动必须利于人民、利于党、利于国家。国企发展必须以人民根本利益为导向，紧紧跟从党和国家的方针指引，坚决维护党和国家的决策权威，坚决拥护中国特色社会主义制度。国有企业内的所有治理文件、治理主体必须以政治目标为根本遵循，在政治目标的指引下寻求国有资本公益性以及营利性目标之协同。当然，政治目标的设定亦要充分尊重营利性目标与公益性目标的实际需求，政治目标不能与经济目标、公益性目标相脱离。

其二，经济性目标与公益性目标之动态协调。处于不同领域不同类型的国有企业对经济性与公益性目标之需求并不相同，因而需要根据各个国企实际情况调整国有企业两类目标的比重。同时伴随国有企业不断发展壮大，业务性质亦会发生变化，这要求目标之间形成动态平衡，推动企业目标结构趋于合理。当然这两类目标仍需各自设立底线性要求，在底线要求之基础上进行协调搭配，避免国企在实现目标过程中跌破营利性与公益性目标底线，从根本上改变国有企业的性质。

其三，总目标与子目标之间有效协调。三重目标是国有企业之总体目标，国有企业内部各个治理主体还有子目标，这些子目标诞生于企业各治理主体不同职责分工以及作为“理性经济人”本质欲望的交相混杂。党组织在协调总目标之时，还应当将各子目标与总目标进行对比契合，使总目标与子目标的协调过程呈现全面性、体系性、逻辑性、科学性等特征，尽可能避免总目标与子目标之间产生不合理的冲突，产生资源内耗，最大可能推进国有企业各目标之间协同共进。

(二)治理主体地位之法定

根据《中国共产党国有企业基层组织工作条例(试行)》第13条和《国有企业公司章程制定管理办法》第9条之规定，目前党组织是通过国有企业章程明确其地位、行为以及责任，(5)《中国共产党国有企业基层组织工作条例(试行)》第13条规定，国有企业应当将党建工作要求写入公司章程，写明党组织的职责权限、机构设置、运行机制、基础保障等重要事项，明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序，落实党组织在公司治理结构中的法定地位。《国有企业公司章程制定管理办法》第9条规定，公司党组织条款应当按照《中国共产党章程》《中国共产党国有企业基层组织工作条例(试行)》等有关规定，写明党委(党组)或党支部(党总支)的职责权限、机构设置、运行机制等重要事项。明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序。章程作为企业自治的“宪章”，其作用犹如宪法对国家的作用。[25]但正是基于章程的自治性，容易造成党组织在企业中的地位缺乏法律层面的强制标准，引发党组织的地位不明。理性做法是将党组织地位从“章定”转变到“法定”。理由主要有以下几个方面：首先，强化党组织在国有企业中的地位与功能。无疑，通过企业章程约定党组织之地位可以从技术层面把党组织转化为治理主体，但这种转化是企业意思自治的体现。一旦将党组织的地位上升为法定治理机构，国有企业针对关涉党组织相关事宜的意思自治将会受到限制，这有利于国有企业党组织依法行使权利和履行义务，也有利于为各行各业国有企业党组织治理行为划定底线，设置统一强制性标准。其次，形成国有企业内部对称性法定治理格局。目前国有企业中法律明确规定的治理机构主要是股东会、董事会、监事会、高级管理人员，党组织并没有被囊括在法定治理主体之中。在治理层面，党组织治理功能存在弱化倾向。将党组织设定为法定治理主体，国有企业内部治理权将再次分配，内部治理格局将进行重构，国有企业党组织实施治理行为将更为顺畅。最后，有助于明晰党组织治理权力的基本性质。党组织主体法定化，将党组织治理行为放诸于法学视野，是明确党组织治理权力性质的重要手段，而厘清治理权力性质又是廓清党组织权义责的前提和基础。例如准确界定党组织“讨论前置”事项表决行为的性质，才可能引导党组织科学准确地行使治理权能。因此，党组织的地位通过法律予以直接规定是国有企业治理结构改革的核心任务。党组织的法定地位可以在未来国有企业单独立法中，也可以在《公司法》国有企业专章中予以规定。自此，国有企业党组织的法定地位通过法律、部门规范、企业章程予以充分体现，并获得协同规制。

此外，在主体法定视阈下，也要注重党组织成员“双向进入，交叉任职”的制度设计，即在政治性、公益性、营利性协调之指引下，发挥党组织对其他治理主体形成不同的治理牵引力。其一，明确党组织成员在董事会、高级管理人员等营利性队伍中的人数。党组织成员在董事会、管理层中设置人数的下限与上限，设置人数上限是为确保国有企业正常营利性商业决策不被政治、行政因素过多影响，设置人数下限则是为了对正常的商业决策起到较好的监督效果，从外力层面深层次督促董事、高管做实做细忠实与勤勉义务。具体而言，董事长与党委书记由一人兼任，总经理兼任党委副书记。基于此，董事会、管理层党组织成员至少2人以上，针对不同类型的国企党组成员具体人数上限则可特殊处理，但不宜超过董事会与管理层的半数；其二要尽可能保证监事会党组织成员的人数，只设定监事会人数的下限，而没有上限，辅助形成事前、事中、事后全方位的监督与规管。具体而言，党委纪检机构负责人应由监事会主席兼任。监事会中的党组成员人数至少超过半数，但对人数不设上限，鼓励监事会所有成员尽可能都为党组织成员。

(三)治理行为主要内容之设计

在党组织法定主体地位、“双向进入、交叉任职”制度进一步明确之后，如何开展具体活动成为当务之急。党组织引领国有企业治理主要体现在对特定事项的“讨论前置”上，“讨论前置”主要通过以下四个阶段予以实现[26-27]：(1)对于重大问题、重要经营管理事项，在提交董事会、管理层之前，需要党委会或常委会预先进行研判。如果研判不通过，则不进入董事会、管理层决策环节；(2)党组织通过的议案，在进入董事会、管理层决策之前，董事会、管理层的党组织成员会将结果同其他成员进行预沟通；(3)在正式召开董事会、监事会时，党组成员会将党组织的意见以及决策结果充分向董事会、管理层进行披露，并将决策的结果及时反馈至党组织；(4)若发现董事会、管理层作出的决议可能违反法律、行政法规、政策性文件的要求，可能有损国家、社会以及企业、职工合法权益时，应当通过个人提出撤销或暂缓决议的意见、向党组织反馈意见和向上级党组织报告等方式进行纠正。从这个流程可知，党组织参与治理有两个特点：其一，党组织对企业重大事项有决定权；其二，党组织对企业重大事项的讨论处于决策前端。基于此，需进一步厘清和确定党组织决定权的性质以及前置决策事项的范围。对某事项的决策放诸于结果视域进行考察，主要存在肯定性决策、否定性决策、部分肯定性或否定性决策等类型。例如董事会、管理层对某议案既可以积极肯认，亦可以消极否定，也可以部分肯定或否定。党组织的决策也主要分为这几种类型。但笔者认为党组织参与国有企业治理，决定权的权能需要限缩，应落脚到否定权能之上。原因在于：首先“负面清单”的做法更具备实践可操作性。国有企业的事项性质大多为要素的复合体，包括营利因素、政治因素、公益因素等。赋予党组织对这些事项的否决权，而非党组织肯定与否定的混合权能，有利于降低党组织引领国有企业治理的难度，有助于党组织在企业内部精准决策。其次，将党组织治理权限定在否决权能之上，有利于企业目标的协调融合。党组织治理权相对封闭，将党组织的决定权限缩在否定权既保证党组织在国有企业中的领导核心地位，同时也防止党组织过多参与企业的经济决策，防止政治因素、行政权力不当抑制营利因素，从而引领国有企业在平衡稳定的状态下不断发展。最后，将党组织治理权限定在否决权能上，也有助于避免党组织陷入商业判断的“泥淖”之中。商业判断规则是指董事秉承善意，基于合理的信息、理性作出经营判断，即使这个决定从公司角度来看是糟糕的，董事也可以免于法律的责难。[28]当然，并不是说党组织对关涉商业判断的事项没有丝毫权利，党组织仍然可以对商业判断事项提出建议权(非决策性质的权利)，但最终的经营决策仍由董事会、管理层作出。另外，党组织针对企业重大事项“讨论前置”范围需要再优化，形成以法律、党内法规、企业章程为基点的多维复合规制体系，确保“讨论前置”事项范围明确清晰且被严格落实。具体而言，首先考虑到国企之间业务范围存在不同，建议对需要“讨论前置”的事项在法律规定上采用概括性表述，对需要“讨论前置”的事项进行性质界定描述，提出设定“讨论前置”事项的具体标准，并将“讨论前置”事项的具体类型引入《中国共产党国有企业基层组织工作条例(试行)》中。其次，在政治性、公益性与营利性目标相协调指导下，对《中国共产党国有企业基层组织工作条例(试行)》“讨论前置”事项具体类型做进一步细化与调整，着重“讨论前置”事项对国有企业适用的强制性。最后，国有企业应当根据“讨论前置”事项类型的列举，依照特定国有企业的实际，形成“讨论前置”事项清单，列入国有企业章程。

(四)治理责任范围之厘定

享有权力势必就应当赋予相应的责任，使权责相统一。此种理论既强调权力主体不恰当行使权力造成他人、集体、国家损失应当承担责任，接受惩罚；还强调权力主体行使权力过程中，相对方不遵从权力主体的意愿、意志，也应承受相应的惩处。[29]党组织引领国有企业治理过程中，也应针对其行为设计出相应的责任体系，这是提高党组织治理效率、规范党组织治理行为的有力举措。党组织治理责任的设计应当贴合党组织实施治理行为的基本逻辑。基于党组织的任何决策皆为组织中个人决策的集合，故而党组织的治理责任应从主体角度限定在党组织成员的个体责任之上。责任性质类型则可以细化分为政治责任、法律责任以及意定责任。具体而言，若国有企业党组织在“讨论前置”事项决策中滥用否决权、党组织超越权限对国有企业重大问题、重大经营管理事项作出“经济实质”决策的、党组织不当治理行为造成国有企业其他损害的，党组织成员需要承担政治责任、法定责任以及意定责任。政治责任就是上级党组织按照党内法规的相关规定对企业党组织成员予以警告、撤销党内职务、开除党籍等党内处分，这主要是对党组织成员“组织身份资格”的处置。结合国有企业治理人员晋升的现实状况，政治责任对党组织成员的硬性约束效果较为显著。法律责任主要强调党组织治理行为违反法律禁止性规定所产生的否定后果，而这种后果主要偏向经济赔偿方面。而意定责任则是针对党组成员实施的违规行为按照企业章程事先约定的惩处方式进行处理。相较于政治责任、法律责任而言，章程可规定的责任类型以及责任后果更加广泛。国有企业可以结合自身行业特性、特殊的组织架构，设计符合自身实际情况的章定责任。需要提及的是，党组织三种治理责任都应当呈现协调状态。政治责任、法律责任、章定责任在内容设定上不应矛盾冲突，且政治责任、章定责任应以法律作为底线。

五、结 语

充分发挥党组织在国有企业中的治理作用，是中国特色社会主义市场经济的现实需求。党组织引领国企治理的过程中，要突出主体定位，强化领导核心作用。未来，国企深化改革要彻底打通党组织引领国企治理的全方位通道，从法律、党内法规、企业自治层面强化党组织的治理权能，真正意义上实现党组织的引领治理作用。