中国民航安保管理体系建设与航空安保审计发展和变革

□ 民航西南地区管理局公安局 姜 明 中国民航科学技术研究院 张立华/文

自2006年起，中国民航着手建立符合国际民航组织（ICAO）要求并适合中国国情的民航安全管理体系（Safty Management System，SMS），伴随着SMS 建设的步伐，中国民航安保管理体系（Security Management System，SeMS）应运而生。此前，中国民航已于2004年接受国际民航组织对成员国实施的普遍安保审计（Universal Security Audit Programme，USAP）审计并结合我国实际创设了航空安保审计（以下简称“安保审计”）制度。

随着时代的发展和变革，中国民航将SeMS建设与安保审计进行了有机整合，相互融合，相互促进，通过明确的目标、完整的组织、积极的文化和有效的管理工具等保证各项航空安保措施落地见效，切实提高保障能力和运行品质，确保空防安全。本文将梳理SeMS建设与安保审计的发展和变革历程，解读两者之间相生相成、水乳交融的关系，探讨民航安保系统发展的脉络和前进的步伐。

安保管理体系（SeMS）建设和发展

（一）SeMS 孕育于SMS 建设之中

2006年，国际民航组织（ICAO）通过决议，要求各成员国应强制要求其公共航空运输企业、通用航空运输企业、民用机场、空管单位和维修企业建立并运行被局方接受的安全管理体系。同时，国际民航组织非法干扰委员会要求航空安保专家组评估建立安保管理体系，并制定相应的指导性文件。

中国作为国际民航组织的一类理事国，根据国际民航组织附件要求，全力推行在我国民航企事业单位实施安全管理体系。根据当时中国民航安全生产“十一五”规划，中国民用航空总局（以下简称“民航局”）决定在 2010年全面建立符合国际民航组织要求并适合中国国情的中国民航安全管理体系，并将 SeMS建设纳入 SMS 建设计划。

2006年1月，民航局下发了《关于成立中国民航安全管理体系建设领导小组的通知》（民航发〔2006〕5号），成立了以民航局局长为组长，以及有关司局领导为成员的领导小组，同时设立6个专业组。其中，第六组是航空安保组，由民航局公安局负责。2008年5月，民航局下发了《关于调整民航局安全管理体系（SMS）领导小组组成人员的通知》（民航办发〔2008〕31号），组长调整为民航局分管副局长。2007年3月，民航局下发了《关于中国民航实施安全管理体系（SMS） 建设的通知》（总局发明电〔2007〕748号），提出了对标国际民航组织有关SMS内容制定、修订相关规定、认可审定标准和实施指南，以及SMS建设试点与试点单位SMS建设应包括的基本要素。2007年10月，民航局下发了《关于印发＜中国民用航空安全管理体系（SMS）建设总体实施方案＞的通知》（民航发〔2007〕136号）。2008年5月，民航局下发了《关于继续做好民航安全管理体系（SMS）建设的通知》（民航办安发〔2008〕2号），持续推动我国民航SMS建设，确保我国民航企事业单位在2010年全面实施民航安全管理体系。

（二）SeMS 建设的推动和发展

根据民航局安全管理体系（SMS）领导小组工作部署和相关文件要求，民航局公安局按计划组织编制了SeMS建设框架、指南，赴香港、瑞士进行了考察，并组织北京首都机场、西安咸阳机场、东航股份、春秋航空进行了体系建设试点工作。2009年8月，民航局公安局下发了《关于印发＜航空安保管理体系（SeMS）建设指南＞的通知》（民航公发〔2009〕46号），明确了SeMS包括目标管理体系、组织保障体系、风险管理体系和运行管理体系四个子体系和17个基本要素，以指导民航企事业单位建立 SeMS，通过科学运用管理工具来加强各项安保措施的执行效能和提升运行品质，确保航空安保系统安全、可靠和可持续发展。中国民航全面建设SeMS的序幕自此拉开。2011年3月，民航局公安局下发了《关于全面开展航空安保管理体系（SeMS）建设工作的通知 》（局发明电〔2011〕571号），要求各公共航空运输企业和民用运输机场应于2012年之前运行一个符合要求的SeMS，局方将在2015年之前进行审计验收，并将SeMS实施情况纳入空防安全日常监管范围。2011年6月，民航局公安局下发了《关于印发全面开展航空安保管理体系（SeMS）建设工作实施方案的通知》（局发明电〔2011〕1942 号），要求分三个阶段完成SeMS建设、试点运行和审核验收工作。同时，为了减轻企业负担和提高工作效率，增强安全系统观念，提出了“以审促建，建审结合”的工作原则，即以安保审计促进SeMS建设，SeMS建设审核验收与安保审计有机结合，明确了SeMS 建设审核验收按照安保审计的方法和程序进行，两者合二为一。

为了进一步加强指导和规范公共航空运输企业、民用运输机场的SeMS建设、实施、审核和日常监管，民航局公安局于2011年6月和2012年8月接连下发了《航空安保管理体系（SeMS）手册范本》（AC-SB-2011-01），《民用航空运输机场航空安保管理体系（SeMS）建设标准（试行）》（MD-SB-2012-1号）、《公共航空运输企业航空安保管理体系（SeMS）建设标准（试行）》（MD-SB-2012-2号）。期间，局方还组织湖南长沙机场作为年旅客吞吐量1000万人次以上机场、云南迪庆机场作为中小机场开展了SeMS建设试点和示范推广工作。2013年4月，川航股份作为第二轮安保审计首家单位接受了“两审合一”的安保审计，完成了SeMS 建设审核验收工作。随着第二轮安保审计工作的结束，中国民航基本完成了在运行的公共航空运输企业和民用运输机场SeMS 建设的审核验收工作。此后，公共航空运输企业和民用运输机场在局方监督指导下持续建设完善SeMS 。

（三）SeMS 建设的目的和作用

SeMS是系统地管理航空安保的方法和手段，包括必要的组织结构、问责方法、政策和程序。SeMS根据安保政策和目标对安保管理的各要素进行策划，建立组织结构，以信息为驱动，以威胁评估和风险管理为基础，分析并建立安保过程并配置相应资源，实现从事后到事前，从个人到组织，从局部到系统的安保闭环管理。因此，SeMS建设目的就是以系统的方法建立起民航安保管理工作机制，从而保证更好地执行各项航空安保措施，以提高其效能和效益，确保安全。

安保审计开展情况

中国民航的安保审计制度的建立和实施源于国际民航组织安保审计制度，并随着国际民航组织安保审计制度的变化和我国行业实际、安全管理的需要，经历了三轮发展和变革。

（一）第一轮安保审计：接轨国际做法

“9·11”恐怖袭击事件后，2001年9月在蒙特利尔举行的国际民航组织第33 届大会通过了《关于滥用民用航空器作为破坏性武器和其他涉及民用航空的恐怖主义行为的宣言》（A33-1 号决议），要求理事会和秘书长考虑建立一项专门针对机场安保安排和民用航空安保方案的国际民航组织普遍安保审计计划（以下简称“USAP审计”）。2002年2月，在蒙特利尔召开的航空安保部长级高级会议批准了一项用以加强全世界航空安保的全球战略，其核心内容是国际民航组织航空安保行动计划。即由国际民航组织进行定期的、强制性的、系统的和协调一致的审计，对所有成员国的航空安保情况进行评估。理事会第166 届会议通过了航空安保行动计划，谋求通过对成员国开展审计促进全球航空安保工作。2002年11月，国际民航组织开始实施USAP审计，旨在确定成员国在实施附件17 标准时的合规程度，以及其安保系统的可持续性，特别是机场安保措施和程序符合附件17标准的程度。

2003年4月，时任民航局局长代表我国政府民航主管部门正式签署了国际民航组织与中华人民共和国关于安保审计的谅解备忘录。2004年5月，民航局作为国家民用航空主管部门，与北京首都、西安咸阳和昆明巫家坝机场一起接受了国际民航组织第一轮USAP审计。“文文相符”重点审查了政策目标、法律法规文件体系、监管组织体系及职责等内容；“文实相符”重点审查了机场运行时政策、法规和各项安保措施等的执行情况。2006年6月，国际民航组织对中国民航进行了第一轮USAP的后续审计，查看了整改计划的落实情况。

民航局看到国际民航组织USAP审计的先进性和优越性，结合附件17的要求，着手创建了我国的安保审计制度。2005年6月，民航局下发了《国家民用航空保安审计规则（试行）》（民航公发〔2005〕112号）和《国家民用航空安全保卫审计／检查工作手册》（总局公发〔2005〕182号），确立了安保审计的方法、程序和内容，探索了国家航空安保审计员的培训和资格认定模式，完成了标准化审计工具开发、审计员培训等工作。2005年8月，民航局开展了深圳机场、海口机场的安保审计试点工作，随后7个地区管理局分别启动了1家民用运输机场审计试点工作。2006年2月，民航局下发了《关于印发<2006-2010年国家航空保安审计计划>的通知》（民航发〔2006〕17号），要求2010年前对全国所有的民用机场进行一次安保审计，自此安保审计及后续审计工作在我国正式全面展开。同年，民航局下发了《关于印发<国家民用航空安全保卫规划>的通知》（民航发〔2006〕82号）、《航空保安审计工作指导手册》等文件，将安保审计内容进一步扩展为组织机构及管理、控制区管理和通行管制、旅客及其手提行李安保、托运行李安保、航空器及飞行中安保、货物安保、配餐及机供品安保、对非法干扰行为的反应与应急安排、安全保卫设施设备和质量控制等10个方面，125个审计项目。

截至2011年6月，民航局和各地区管理局总共完成了136个民用运输机场安保审计和77个后续审计。

（二）第二轮安保审计：协调发展深度融合

国际民航组织在第36 届大会的A36-20号决议中要求理事会确保在2007年底首轮审计结束后继续开展USAP审计。目标是通过评估航空安保监督系统关键要素的有效实施情况，确定其航空安保监督能力，以及确定成员国实施国际民航组织安保标准和建议措施、相关程序、指导材料和安保相关做法的现状，促进全球航空安保。2008年起，国际民航组织开展了第二轮USAP审计，并于2009年4月对中国民航进行审计。第二轮USAP审计重点对我国政府的航空安保监管体系进行了全面审查，同时也对航空安保运行体系进行了评估。审计组认为，中国民航的航空安保监管体系和运行体系健全完善，完全符合附件17和有关规定的要求。

在深入了解第二轮USAP 审计做法和对中国民航第一轮安保审计经验总结的基础上，民航局确定了以推动落实《关于印发<民用航空运输机场航空安全保卫规则>及<公共航空运输企业航空安全保卫规则>的通知》（民航发〔2009〕85号）作为中国民航第二轮安保审计的主要内容。同时，将SeMS建设审核内容进行有机整合，实现“两审合一”，实现对公共航空运输企业和民用运输机场航空安保管理和运行工作进行整体综合评价。2011年12月，民航华东地区管理局制定了公共航空运输企业安保审计检查单，对厦门航空进行了首次公共航空运输企业安保审计的试点。

为了加强安保审计工作的组织领导和质量管理，进一步完善安保审计制度，2012年4月、8月以及2013年12月，民航局分别下发了《国家民用航空安保审计规则》（民航发〔2012〕42号）、《国家民用航空安保审计工作指导手册》（WM-SB-2012-001）和《公共航空运输企业安保审计管理规定》（MD-SB-2013-007），明确了地区管理局开展安保审计的职责权限，引入关键审计点强化审计结果运用力度，并明确对审计结果为符合的被审计单位不再开展后续审计，减轻民航企事业单位迎审工作量，将安保审计发现问题的整改验证纳入局方日常监管，实现安保审计与行政检查之间的联动和协同，增强监管效能。

针对我国第一轮安保审计期间，航空安保规章、标准和规范性文件发布实施的现状，民航局公安局组织完善了安保审计检查单，对原有125个审计点进行了拆分、补充和重构，建立了8章57节227个审计点的三级框架体系。2012年8月，民航局公安局下发了《国家民用航空安保审计检查单》（WMSB-2012-002）。

2013年4月，民航西南地区管理局对川航股份开展安保审计，标志着中国民航安保审计进入公共航空运输企业和民用运输机场并重的新阶段，开始了“两审合一”的新进程。

经过一年多的实践和审计检查单重构、修订工作，2014年4月，民航局公安局下发了《国家民用航空安保审计检查单（民用航空运输机场分册）》（WM-SB-2014-001）和《国家民用航空安保审计检查单（公共航空运输企业分册）》（WM-SB-2014-002），根据不同审计对象将审计检查单分为民用运输机场分册和公共航空运输企业分册，审计点数量由227个扩充为453个（其中民用运输机场242个，公共航空运输企业211个）。检查单的修订，进一步加强了航空安保审计与SeMS 审核的融合，保证了航空安保规章符合性检查的全面性。

2012年至2018年全行业完成了197家民用运输机场安保审计和66家运输机场后续安保审计，62家公共航空运输企业安保审计和1家公共航空运输企业后续安保审计。

（三）持续监测做法的安保审计：创新模式引领行业

为了持续开展USAP审计，国际民航组织大会第37 届会议要求理事会评估将持续监测做法（CMA）应用到安保审计的可行性。国际民航组织秘书处按照理事会的要求完成了USAP-CMA 的制度设计。理事会在第197 届会议上正式批准了USAP-CMA 和过渡计划。经国际民航组织大会第38 届会议核可后，2015 年1 月USAP-CMA全面实施。USAPCMA 从传统的周期性审计做法转向为以风险为本的审计方针，持续监测成员国的监督和合规能力。

2017年8月，国际民航组织对中国民航进行了USAP-CMA审计，主要审查了国家航空安保监管体系9大业务方面中的225个审计点。审计结果显示，我国民航安保立法、监管体系比较完善，完全符合附件17各项要求。国务院领导为此专门批示，对民航系统在航空安保方面所做的工作和取得的成绩给予充分肯定，并对民航系统持续落实好安全运营的各项措施提出了进一步工作要求。

在取得良好成绩的同时，民航局也切实感受到国际民航组织最新审计做法与中国民航近几年通过数据驱动、风险管控和绩效监测等优化监管资源对民航企事业单位实施更为精准的差异化监管，以及盯组织、盯系统、盯重点的安全管理理念有很多相通之处。因此，民航局于2017年决定整合前两轮安保审计成果，优化流程，提高效率，建设中国民航安保审计新机制。其主要目标是贯彻2016年《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》提出的“企业对本单位安全生产和职业健康工作负全面责任，要严格履行安全生产法定责任，建立健全自我约束、持续改进的内生机制”，进一步加强安保审计实施过程的标准化和一致性，提高审计结论的可信度和精细度。

经过安保审计工具模型构建、制度程序修订和试点工作后，2019年3月、7月，民航局分别下发了《民用航空安全保卫审计规则》（民航规〔2019〕15号）、《民用航空安全保卫审计工作指导手册（试行）》（民航发〔2019〕44号）。核心是在局方根据风险评估结果开展差异化安保审计的同时，民航企事业单位还应充分落实主体责任开展企业自审，并向局方报告企业自审结果，以利于局方对民航企事业单位航空安保工作和安保系统进行持续监测。

作为审计工具，持续监测做法下的安保审计单是充分运用系统理论、现场管理五要素和过程管理等理论知识，借鉴USAP-CMA和质量管理体系认证方法等构建的三维立体评价模型。内容由组织机构及运行环境、航空安保管理、航空安保运行、航空安保应急管理等4个方面构成，再由若干个安保审计领域和若干个安保审计点组成。每个审计点包含机构职责、制度程序、实质要件、资质能力、设施设备、操作执行6个安保审计要素，从法规符合性、制度程序适宜性和工作有效性进行综合评价。每个审计要素都配有具体的审计提示，对要素进行说明。

在经过对重庆江北、贵州遵义、新疆和田及且末4个机场的安保审计试用后，2019年7月，民航局下发《关于印发<民用运输机场航空安全保卫审计单（试行）>的通知》（民航综公发〔2019〕2号），审计单涵盖了4个方面、41个领域、175个审计点，包括691个要素和1817条审计提示。天津航空、华夏航空的安保审计试用后，2019年11月，民航局下发了《关于印发<公共航空运输企业航空安全保卫审计单（试行）>的通知》（民航综公发〔2019〕4号），审计单涵盖了4个方面、43个领域、155个审计点，包括572个要素和1460条审计提示。

为保证持续监测做法下的安保审计单与政策法律、安全形势和科技进步等相适应、相匹配，经过云南芒市、四川宜宾机场的安保审计试用后，2021年12月，民航局又下发了《关于印发<民用运输机场航空安全保卫审计单>的通知》（民航综公发〔2021〕1号），完成了民用运输机场审计单修订工作。审计单由4个方面、41个领域、180个审计点和758个审计要素组成。经过多彩航、东航云南的安保审计试用后，2022年2月，民航局下发了《关于印发<公共航空运输企业航空安全保卫审计单>的通知》（民航综公发〔2022〕1号），完成了公共航空运输企业审计单修订工作，审计单由4个方面、44个领域、162个审计点和641个审计要素组成。

从2019年下半年持续监测做法开始实施至2021年底，尽管受到疫情干扰，全行业仍然完成了49家民用运输机场和9家公共航空运输企业的局方审计。

推进航空安全安保系统化建设展望

中国民航第一轮安保审计促进了我国民航安保工作与国际民航接轨，构建起中国民航安保系统的基本框架，制定、修订和完善了相关规定、措施和标准，促进了全行业在“地面防”“内部纯”有关安保措施标准的基本统一规范，提升了机场管理机构与各方的协同联动；推动了民用运输机场制定并实施安保方案，促进了安保工作从经验管理向制度程序转化，实现了手册规范化、标准化管理，“软实力”得到极大提升；同时，促进了机场安保设施设备的配置和使用，“硬实力”得到整体提高；打下了民用运输机场整体防范和保障的坚实基础。

第二轮安保审计按计划完成了全国公共航空运输企业和民用运输机场的SeMS建设审核验收工作与航空安保措施执行情况的总体评价。同时，也积极推动了各方面对民航安保工作的整体认知，建立了初步的系统安全的理念，在安保目标实现、安保文化建设、全员安全意识提升，安保组织管理、安全隐患排查与整改和安全文件体系健全完善等方面均得到大幅提升。

通过两轮审计后，可以看到民航企事业单位建立的以运行措施为主要内容的安保方案解决了“做什么”“怎么做”的问题，以管理工具为主要内容的SeMS手册解决了“如何做好”“持续做好”的问题。可见，安保方案的内容和SeMS手册的内容两者整合，方能实现安保管理和安保运行的有机融合。通过审计，民航企事业单位整体的航空安保工作已有了长足的进步，但也需要看到行业现在还存在以下问题：

一是民航企事业单位根据规定要求建立安保方案、培训方案、质控方案以及SeMS手册的“三案一册”，但是有关培训、质控等内容在多个文件中重复出现。原因主要是文件编制和维护部门或人员不一或能力不足，不能根据法规要求和结合实际建章立制，也难以进行横向对标梳理，最终易导致同一规定在多个文件中职责不清、权责不明，以及管理模式、管理要求、工作标准等不一致的问题，造成文件冲突、管理不规范等情形。

二是部分单位和人员对航空安保工作缺乏整体认知，片面认为航空安保工作仅仅是安保部门和安保人员的事，而忽视了航空安保工作是企业的主体责任，或对企业主体责任理解不够，不能清晰界定航空安保平等主体之间协议（驻场单位协议）和业务外包协议之间的差异。这也导致协议管理内容无法落地，业务外包后责任外溢，造成安全责任难以有效落实。

三是部分单位和人员对法规要求建立的安保方案、SeMS手册等文件体系理解不够，重运行轻管理。文件内容主要关注具体安保措施的执行，而忽视了航空安保管理工作是对航空安保各项措施有效落实的制度保证，将法规、文件的要求简单罗列，未建立起行之有效的制度程序，未真正满足“文文相符”的要求；有些管理制度和操作规程与实际脱节，存在“两张皮”现象，不能将实际经验有效转化为工作制度程序或是健全完善现行有效工作制度程序，不按章作业，难以达到“文实相符”的要求。

四是建立的工作制度程序缺乏系统特性认知，管理活动动态关联不够，闭环管理理念运用不足。比如安保演练评估结果中列明的有关安保应急预案职责不清、程序衔接不足和指挥不畅，参演人员不熟悉预案中的职责和工作程序等问题，未能有效触发安保应急预案的修订完善和修订后的预案培训工作；管理工作不能一以贯之，未能形成闭环，工作开展的整体性不足，体系性不强。

五是部分单位和人员对质量控制和风险管理、隐患排查治理和安保绩效管理等管理工具内在逻辑关系理解不够。安保法定自查、审计、测试和事件调查等发现的违法现象和问题，需要通过风险管理进行危险源辨识、风险评估进行风险管控。如果风险不可控则需要按程度进行安全隐患排查治理。威胁评估是以信息为驱动实施主动和预防性的安保管理工作，是安全关口前移的有效方法，部分单位和人员对威胁信息收集和研判重视不够，不能有效结合空防安全预警和反恐怖响应等级措施实施主动性预防，采取更加严密的措施增强系统安全裕度来减轻威胁。

六是部分单位和人员重具体工作，轻软实力建设，忽视了安保政策和安保文化对航空安保工作的引领、影响和培育作用，不能有效结合安全政策和企业文化建立起可预见可实施的工作机制。

针对上述问题，也根据安全发展的需要，2018 年以来，民航局借鉴国际民航组织“持续安保审计”理念和质量管理体系认证等做法，融汇我国近十几年来安保审计工作优秀经验做法，以“系统安全”为核心进行全面优化调整，创设了全新安保审计体系。2020年开始实施持续做法的安保审计，指导帮助民航企事业单位健全完善本单位的航空安保系统。从个体到局部再到全局，实现行业安保工作系统化、管理规范化、操作标准化。通过局方审计和企业自审持续的开展，强化四方责任落实，这也是中国民航安保治理体系和治理能力现代化的充分实践。

随着社会进步和时代的变革，民航安保工作业已实现了从制度管理到手册管理的跨越，现在已迈进到了系统管理和效能管理的阶段，这是新时期践行“人民航空为人民”的迫切需要。对此，要不断提高思想认识，与时俱进，以系统安全思维和整体安全观，理论联系实际，深入调查研究，开拓创新。充分运用新知识、新技术，科学管理，规范运行，从管理中要效能、从运行中要品质，构建起资源利用高、整体防范强、安全裕度大、功能可靠的民航安保系统，实现系统安全效益最大化，切实增强人民群众在民航运输活动中的安全感、幸福感和获得感，为高质量迈进民航强国奠定坚实基础。