“双盯”理念在山西民航安全监管中的应用

□ 民航山西监管局 朱春雷 范子星/文

《中华人民共和国安全生产法》规定，安全生产工作坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，从源头上防范化解重大安全风险。2020年国务院安委会《全国安全生产专项整治三年行动计划》指出，要深化源头治理、系统治理和综合治理，切实在转变理念、狠抓治本上下功夫。2021年民航局《关于“十四五”期间深化民航改革工作的意见》中将“深入推进盯组织、盯系统安全管理体系建设，以监管模式转型带动行业安全管理水平提升”作为主要任务。2022年1月民航安全工作会议上提出，要牢牢掌握工作主动权，加强“盯组织、盯系统”（以下简称“双盯”）科学标准和要素体系研究，与现有监管体系、法定自查深度融合。

由上可知，无论从国家法律政策层面，还是在民航安全工作要求方面，安全监管模式转型成为必然。“十四五”时期是中国民航向多领域民航强国迈进的关键时期，在安全监管模式转型方面有新突破，能够为构建起更加适应民航强国战略需要的行业治理体系和治理能力奠定坚实的基础。民航山西监管局（以下简称“山西监管局”）着眼于安全监管提质增效目标，强化安全工作过程管理，致力于从组织化、系统化管理监管工作上求实效，制定了《山西监管局实施精准化监管工作方案》《山西监管局实施精准化监管分析评估制度》《山西监管局实施精准化监管行政检查计划编制和调整工作制度》《山西监管局关于提升安全监管效能工作指引》工作规范（以下简称“一方案两制度一指引”），在监管模式转型路径方面进行探索和实践。本文作者从对山西民航安全监管实际出发，重点围绕隐患问题数据化整理、由点到面溯源化分析和多措并举源头化治理等做法进行阐述，探究从“盯人盯事”静态管理转变为重过程控风险的“双盯”动态管理方式手段；推行“党建+监管”模式，通过政企基层党组织共建助力“双盯”落地落实，总结出“双盯”的管理性、过程性、方法性、预防性和融合性特征，进而为安全监管模式转型提供启示。

完善安全监管工作管理系统化，为“双盯”奠定制度基础

民航局党组指出：“要牢固树立系统安全观，大力推进监管模式转型，推动行业监管方式从‘盯人’转向‘盯组织’、从‘盯事件’转向‘盯系统’，形成一整套与这种监管理念相适应的，包括系统管理思维、规范、方法、手段等各要素在内的安全管理制度和监管系统”。打铁先需自身硬，民航监管部门应首先形成一套如何开展“双盯”监管的管理思维和制度，组织化、系统化管理、规范具体监管工作，是“双盯”落地落实的必要前提。

从民航安全工作发展沿革来看，长期以来民航安全管理工作受摸索管理、经验管理和规章管理等阶段习惯性思维影响，监管工作要从“盯人、盯事件”的分散状事务式向“盯组织、盯系统”的动态性管控式转变，客观上存在监管思维转换、工作落实进阶和方法手段创新等障碍。从监管实务角度来看，由于安全监管工作的着力点是民航运行单位，所盯“组织和系统”主要是各民航企事业单位的安全管理体系和生产运行状况，虽有共性，但受不同管理体制、企业文化等因素影响，各企业也有特殊性。所以，“双盯”应基于组织、系统的本质属性，分析、契合不同民航企事业单位的安全管理状况特点并选择“盯”的方式进行，突出针对性和实效性，从而避免监管的盲目性和随意性。

“盯人、盯事”是安全监管工作的基础，通过持续性并高频次“盯人、盯事” 能够发现大量的隐患问题，起到补短板、强弱项的效果。短期看安全监管工作在“数量”上可观，但如果不深入分析隐患问题的成因，要么造成“只见树木，不见森林”，对安全生产状况缺乏整体性把握；要么造成“头痛医头，脚痛医脚”，对安全工作治标不治本；要么造成“按下葫芦浮起瓢”，被安全事件拖着跑，可能造成监管方充当“救火队长”角色，疲于应付，监管效能难有质的提升。

因此，深入、有效分析隐患问题存在、发生的原因，使其成为安全生产组织、系统的“反光镜”，再运用分析结论指导监管实践，从而更准确把握企业安全生产态势，提升监管工作的系统化和精准化水平。鉴于此，山西监管局制定的“一方案两制度一指引”监管制度中重点对隐患问题数据分析和监管方向联动关系进行了规范，主要有以下特点：一是将隐患问题的发现和分析作为衡量监管严、细、实的主要标准。监察员发现隐患问题体现监管能力，对隐患问题的追根溯源分析体现监管工作质量，通过纵向延伸的专业分析达到对企业安全组织系统“窥一斑知全豹”效果。二是将隐患问题分级分类定性作为衡量企业安全状况的主要标准。各监管专业按要求对监管数据进行分级分类定性，通过月度、季度和年度数据累积定期化分析各单位安全生产状况，对企业进行“安全数据画像”，指薄弱、防风险、明重点，针对性提出监管计划调整建议。三是综合分析各专业数据信息确定监管重点。各专业数据汇总形成“数据池”，山西监管局安委会按照人—机—环—管链条进行数据分析和信息提炼，确定阶段性的《安全监管重点事项清单》，有效强化了监管工作的预见性、针对性和因势性。

执行监管计划是通过“显微镜”查找隐患问题，分析隐患问题则是通过“放大镜”追溯分析导致隐患问题的原因，据此确定监管对象薄弱风险点并适时调整监管方向，形成“执行监管计划—发现隐患问题—分析成因—调整监管计划—进一步查找隐患问题”的联动循环。这个过程建立起监管计划和隐患问题间的因果互动、双向赋能关系，通过对隐患问题数据态势综合分析，由表及里、由此及彼，科学研判，使监管数据成为监管履职的“导航仪”，实现监管业务管理精细化，使监察员从监管计划的被动执行者变成了安全态势分析的能动反应者，本质上就是践行“双盯”理念的过程。

强化隐患问题分析过程性思维，在“双盯”溯源上下功夫

马克思主义哲学认为，世界的运动、变化、发展是一个过程，万事万物无不处在一定过程中，“日积月累”“水滴石穿”“绳锯木断”都是解释事物发展过程。因此，过程性思维，就是以联系、变化和发展的观点认识世界，站在过程运动角度解读事件的发生，一切结果皆过程。按照过程性思维，“双盯”的目标就是查找组织、系统和隐患问题之间的过程联系。一般来说，导致隐患的组织、系统方面管理问题是隐性的，从显性的隐患去查找组织、系统问题，须以“解剖麻雀”的方法进行追问和解析，监管者要针对个体、同类隐患问题发生的原因“见微知著”，促进源头治理，直至找到组织、系统上导致隐患存在的根本原因，并从安全管理链条方面采取纠正措施，达到根本性解决单个或预防同类隐患问题发生的效果，从而提升组织、系统的“免疫力”。

山西监管局使用“5问法”根据组织、系统的关联性、结构性特点，按照点、线、面因果关系链条，不断提问为什么前一个事件会发生，直至找到问题存在或发生的根本原因，通过追问拉直隐患问题中的每一个“问号”。分析围绕“人”这一关键因素，具体剖析人—人、人—硬件、人—环境和人—软件之间相互关系和影响，并量化为12项指标，旨在从组织层面查找企业在政策制定、组织架构、责任体系和资源管理方面导致问题的成因，从系统层面查找安全管理体系或等效安全管理机制上的缺陷。如，2021年山西监管局航务监察员在处理某航空公司B737NG机型电子舱单缺少安定面配平值案例中，监察员未认为是一个偶发、孤立的问题，未局限于“个案整改”，而是围绕一线机组是否反映过该问题，管理部门收到反映意见后采取措施与否，措施是否合规等方面进行追根溯源，最后查找出航司管理部门对于一线飞行机组反映的隐患处理规范性、飞管部门和运管部门在制度修订方面的协同配合、航司和波音公司联系协调等安全管理制度、协同机制和责任体系方面问题，山西监管局通过督导航司修改有关制度职责、强化部门间协同和完善安全管理责任体系等措施完成对问题的根本性整改，起到了固本强基的“双盯”效果。

组织和系统方面存在缺陷，往往会导致多个隐患问题发生，监察员可通过类比观念对数个隐患问题分析评估，从而查找出组织系统的缺陷。类比分析可通过一段时间内不同单位隐患问题归类分析，也可针对单个监管对象不同时间段的隐患问题分析比较，从而发现安全组织、系统链条中风险和问题。2021年山西监管局适航维修监察员发现某航空公司A320飞机右主起落架铰链式随动门部分缺失，调节螺栓固定螺母力矩值远超出手册要求范围，初步判定与维修人员施工不到位有直接关系。后了解到2019年该航司同样机型也发生过1起同样事件，短期内同一家航空公司发生同类型事件，除了维修人员的原因外，可能还存在公司维修组织管理方面原因。随着调查深入，监察员发现相关工作记录缺失，或使用了替代工卡但缺乏书面等效替代评估记录，最后进一步挖掘出公司在适航性主体责任落实、对被委托方维修工程管理和维修工作实施监督方面存在问题，以及公司针对维修管理技术、维修记录管理和维修人员基本技能培训等组织管理问题。

在日常检查中，山西监管局建立了综合检查制度，由机场处、飞标处和航安办分别牵头、统筹多个相关处室检查机场、航空公司等单位，强化各专业横向协同和数据交互共享，通过归纳、类比分析不同专业检查的隐患问题，进而多维度、多层次、立体化综合评价被检查单位的安全状况，更好地“透视”企业安全管理组织、系统方面的不足。

加强隐患问题的前端控制，突出“双盯”源头性治理

安全管理组织、系统出现问题，如同水源被污染，下游也会受影响。安全管理工作做在前面，关口前移，提高风险感知力，增强系统免疫力，由事后管事故惩罚式向事前管源头预防式治理转变，才能更好地预判安全运行态势，及早采取针对性措施，牢牢把握安全生产主动权。

（一）谈心谈话促企业管理人员增强安全工作的主动性和责任感

“明者防祸于未萌，智者图患于将来”。近年来，对于安全隐患较多、风险较大或安全态势有滑坡迹象的企业，监管方和企业负责人或高级管理人员开展谈心谈话，指导企业提高思想认识，加强组织管理，从系统上辨识风险，从行动上积极消除隐患，落实安全生产主体责任，已成为做好安全生产工作的重要形式。谈心谈话要站在安全形势新趋势和新要求的角度，分析安全工作面临的复杂形势和繁重任务，警示企业法定代表人、实际控制人和实际负责人自觉谋划安全，看清优劣势，辨明危与机，切实担负起安全生产“第一责任人”的责任，做好安全生产工作。

笔者认为，谈心谈话要达到“上医治未病”效果，应把握“三个突出”：首先，突出针对性，有的放矢。谈话不应局限于罗列式谈具体的隐患问题，而要从组织和系统管理上找准、点明企业安全生产链条中的关键问题和主要矛盾，确保谈通谈透。其次，突出平等性，端正态度。谈心谈话不是“故意”为难哪个单位，无论对哪个单位、哪类管理人员，都要秉持安全至上的原则，以严肃、客观、公正的态度指问题、提要求、明方向，体现出强烈的共商、共谋责任意识。再次，突出效果性，谈有所获。要避免形式主义的泛泛而谈，要直击问题要害，厘清责任症结，使企业高度重视并立即采取措施解决隐患问题，控制风险。

（二）直接解决组织、系统管理症结严把安全生产源头关和预防关

健全、有效的安全管理组织和系统是生产安全的基本，是持续性安全的根本保障。具体的隐患问题，可能是个体原因所致，未必能映射出企业组织、系统中存在严重的缺陷，反之，如果组织、系统上存在问题，特别是安全管理体系不完善、安全责任追究不到位，甚至安全管理人员缺失，这都是严重的风险隐患，会极大增加安全问题事故发生的风险。2021年山西省实施机场一体化改革过程中，某支线机场一段时间内只有1名副总经理主持工作，公司级安全管理人员缺失，属于重大安全管理风险，山西监管局及时向山西航产集团和机场当地政府发出警示函，从民航安全管理体系角度指出其对行业生产运行安全的严重影响，要求及时配齐配强管理人员，消除了安全生产组织、系统方面风险，为机场体制改革有序、顺利推进装上了“安全阀”。

（三）压实各类委员会统筹协调责任强化安全工作的整体性和协同性

鉴于民航安全工作复合性程度高、协同性联动强的特点，民航生产运行中存在一些协调性议事委员会，如机场安全管理委员会、机坪运行管理委员会、旅客服务促进委员会和机场航空安保委员会等机构，成员基本包括机场、航司、空管、油料和联检单位等。这些委员会在构建安全与服务工作“一体化”格局、激发“一盘棋”活力方面发挥着至关重要作用，哪一个单位、环节“掉链子”都会影响工作整体性和质量性，因此，压紧压实各类委员会的工作，对民航安全具有重要的现实意义。

虽然民航规章制度对委员会工作开展有原则性规定，但在实际运行中，有些委员会要么是牵头单位“说了算”作用突显，其他委员权利“弱化”；要么工作开展更多是停留在“纸上权益”，未充分发挥议事协调作用。因此，局方加强对委员会的监管使其成为安全、服务工作的“议事堂”和“加压站”，发挥应有的组织、系统协调作用，也就是从工作的统筹源头进行监管。如山西监管局制定了《山西辖区机场航空安保委员会运行规范指引》，有效指导机场航空安保委员会切实发挥组织协调作用。

（四）融合法定自查提升企业安全主体责任落实的自觉性和自律性

法定自查，就是企业采取技术、管理措施，持续检查、监控生产运行过程中各要素、各环节达到民航相关法律法规、规章和标准等要求的符合性状态，及时纠正偏差，实现风险分级管控、隐患排查治理、主动符合法定标准的目标，旨在提升民航企业强化行业合规主体责任，提升自律意识。法定自查工作涉及到人员配置、安全管理、风险管控和隐患治理等多方面，实质上就是企业组织化、系统化的自我工作质量控制，是企业落实安全生产主体责任的有效抓手和重要体现。山西监管局在开展机场符合性评价、运行合格审定和安保审计等综合性监管工作前，要求企业结合法定自查进行专项自查，局方根据自查结果，确定检查重点方向、重点项目和检查方式，使企业和局方相向而行、能动履职，使法定自查和行政检查联动融合、效能互促。

充分发挥党组织引领力，为“双盯”工作铸魂赋能

2022年民航系统全面从严治党工作会议上指出：“做好新时代民航系统全面从严治党工作，必须坚持抓基层、打基础、强化基层党组织政治功能和组织力，促使党建与业务深度融合，以党建为业务铸魂，以业务使党建生根”。民航华北地区管理局党委确定了“围绕中心抓党建，抓好党建促中心”党建工作思路。为此，山西监管局“一二三五五”党建工作法中提出了“强化政治责任担当，坚持过程融合，提升安全工作执行力”，就是坚持党建和安全监管工作同谋划、同部署、同落实，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用。积极探索政、企双方党支部共建机制，推动党建工作在促进中心工作中凝聚战斗力，在与安全监管“结合、贯穿”上做文章，把党建的政治组织强势转化为推动安全工作质量提升的优势，为“双盯”工作铸魂赋能。

山西监管局各党支部在共建活动中，避免“就事论事”式业务指导，将学习习近平总书记关于安全生产工作系列论述作为共建活动的必修课。坚持目标导向、问题导向和结果导向相结合，聚焦企业安全管理组织和系统中需要完善优化的重点内容，围绕企业安全管理组织架构、安全队伍配备、制度手册体系和安全责任等安全管理体系方面开展共建交流，旨在助推企业从安全思想意识、安全管理方式和安全运行体系等方面进行反思和提升。通过党建引领、指导辖区内民航企业正确对待安全管理中的政治建设、资源投入、社会效益和文化建设等，推动企业持续完善安全管理组织体系，提升系统安全工作质量，画出政企合力最大“同心圆”，凝聚安全工作最强“向心力”。