公共航空运输系统建立未成年人保护机制初探

□ 中国东方航空集团有限公司 赵 进 赵笑海/文

随着民用航空运输、高铁等公共交通服务的普及，未成年消费者的占比快速增加，这些服务提供者在为消费者提供方便的同时，还需要履行未成年人的社会保护责任。鉴于目前立法对上述服务提供者的社会保护责任仅做了原则性、倡议性规定，尚缺乏具体指引，而这些主体也普遍尚未从安全保护的角度落实《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称“《未成年人保护法》”）的立法精神，未成年人利用这些交通工具脱离监护人的事件时有发生，会给其本人及其家庭造成负面影响甚至无法弥补的伤害，也损害了服务提供者的社会形象。因此，需要通过立法强化服务提供者的安全保护义务，督促指导服务提供者建立必要的保护机制来落实未成年人社会保护责任。本文尝试通过比较国内外民航运输服务系统在未成年人社会保护方面的实践，提出进一步强化服务提供者的社会保护义务，保障未成年人健康安全权益的建议。

问题提出

笔者在百度搜索引擎查询关键词“坐飞机离家出走”，仅2021年5月至2022年4月近1年时间，公开报道的未成年人乘机离家出走的新闻就有多条，如：2021年5月18日红星新闻《17岁女高中生因家庭矛盾离家出走，在机场登机前被民警拦截劝返》、2021年7月16日光明网《贵阳一15岁女孩刚领身份证，第二天坐飞机离家出走》等。各地新闻报导案例频发足以让人心忧，需要社会各界给予重视。处在青春期阶段的未成年人容易冲动、自尊心强、辨识力低，离家出走后极易成为被侵害的目标，给其身心健康及其家庭带来无法弥补的伤害。

未成年人离家出走案例具备以下特点：第一，年龄范围从11岁到17岁；第二，通常在其监护人不知情的情况下通过网上平台等渠道购买到航空、高铁等客运产品出行；第三，购票、值机、安检、乘机或乘车等环节未能得到服务系统相关人员的特别关注。频发的离家出走案例，反映出未成年人社会保护立法层面存在的不足和公共服务提供者保护机制的缺失。

立法现状

目前我国关于未成年人保护的立法，法律层面主要是2021年6月1日起施行的新修订的《未成年人保护法》。部委规章层级文件主要有国务院未成年人保护工作领导小组2021年6月6日印发的《国务院未成年人保护工作领导小组关于加强未成年人保护工作的意见》、文化和旅游部办公厅于2021年11月29日印发的《关于加强网络文化市场未成年人保护工作的意见》。地方立法层面主要是各省市自治区根据新修订的《未成年人保护法》制定的未成年人保护条例、实施未成年人保护法的办法等地方性法规，这些地方立法总体上沿袭了《未成年人保护法》的相关规定，鲜有创新。另外，全国人大常委会于1991年12月29日批准中国加入联合国《儿童权利公约》，有保留履行公约规定的义务，该公约于1992年4月2日起对中国生效。上述法律法规构成了我国关于未成年人保护的法律体系，以《未成年人保护法》为基础，形成了家庭、学校、社会、网络、政府和司法等“六大保护”系统。上述立法为保护未成年人权益提供了基础性法律依据，在完善未成年人社会保护体系，保护未成年人健康安全方面发挥了重要作用。但相较现实需求而言，在完整性、系统性和可操作性等方面存在较大提升空间。

《未成年人保护法》总则部分给出了保护未成年人的原则和基本制度，也在具体规定中对未成年人社会保护进行了明确。具体到民航运输领域，《未成年人保护法》在第四章对公共航空运输等公共运输服务主体的保护义务做了规定，但该规定仅限于对未成年人的服务优待和便利方面，对服务过程中涉及未成年人安全健康的保护问题未做规定。

鉴于未成年人辨识力低、容易冲动和易受侵害等特点，需要从安全健康保护的价值考量出发对未成年人群体的行为予以必要限制，通过立法平衡未成年人乘坐公共航空运输工具的出行权与社会保护的关系。

航空运输系统未成年人乘机的保护机制

根据2021年9月1日起施行的《公共航空运输旅客服务管理规定》（交通运输部令2021年第3号）相关规定，航空承运人、机场管理机构等从事公共航空运输旅客服务活动的企业，以及外国承运人、港澳台地区承运人从事公共航空旅客运输服务活动，其航班始发地点或者经停地点在中华人民共和国境内的，均应该按照规定制定并公布运输总条件，明确运输未成年人的条件、标准。2021年9月1日之前，绝大部分国内航空公司和在中国开展业务的国外航空公司均修订、发布了新的航空运输总条件。

在实际运行中，航空运输服务系统同时使用了“儿童”和“未成年人”的概念，在相关运输服务文件中未对两者做出定义。我国加入的《联合国儿童权利公约》中的“儿童”和我国的《未成年人保护法》中的“未成年人”均指年龄未满18周岁的自然人。在我国，儿童是一个模糊的概念，在一般语境下与父母、妇女、老年人相对，但在特定场景下却有严格年龄界定，如我国刑事司法中的“儿童”是指不满14周岁的人，国家互联网信息办公室《儿童个人信息网络保护规定》中的“儿童”也是指14周岁以下的未成年人，而民航局《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》中定义的“儿童”是指年龄满两周岁但不满十二周岁的人。

民用航空运输系统将儿童旅客区分为三种情形，即5周岁以下必须有成年人陪伴儿童、满5周岁但不满12周岁（有的国家为14周岁）必须有成年人陪伴或必须预定无人陪伴服务的儿童、12周岁（有的国家为14周岁）以上独立旅行且可以自愿预定无人陪伴服务的儿童。国内的无成人陪伴儿童旅客（Unaccompanied Minor）通常指航空运输开始之日年龄满5周岁但不满12周岁，无18周岁以上成人陪伴单独乘机的儿童旅客。“无人陪伴儿童”服务指的是航空公司为上述群体提供的从办理值机手续、登机直至儿童在中途分站或目的地被接走为止的全过程监管服务。已满12周岁不满18周岁的儿童旅客单独旅行，可自愿申请无成人陪伴儿童服务。

各国民航管理部门和承运人关于未成年人在无成人陪伴状态下独自乘坐民航航班的限制存在较大差异，有些规定最低年龄为11周岁以上，5岁至11周岁的未成年人乘机必须预定无人陪伴儿童服务，如中国国航、德国汉莎航空公司、阿联酋航空公司、新加坡航空公司等；有些国家及其航空承运人将无人陪伴未成年人独立乘机旅行的最低年龄规定为14周岁，5岁至14周岁之间的未成年人乘机必须预定无人陪伴儿童服务，如美国达美航空公司、英国航空公司等。瑞安航空公司则规定单独飞行的最低年龄为16周岁。

另外，针对未成人办理乘机手续的具体要求，各国航空公司也存在较大差异。如阿联酋航空公司运输总条件（2021年9月1日版）第7.7条规定，独立出行的未成年人在办理登机手续时要有父母、监护人或成年负责人在场，父母、监护人或成年负责人必须与航空公司指定的工作人员一起留在机场，直到儿童登机后飞机起飞，而且还应证明有父母另一方、其他监护人或成人负责人（须提供该人的详细身份信息）在目的地机场或中途停留站机场接机并由其照管。新加坡航空公司运输条件规定，为5至12岁儿童预订无人陪伴儿童服务需联系当地新加坡航空办事处，填写并提交无成人陪伴服务表格。对于12至18岁无成人陪伴儿童，购票完成后，需要下载并填写免除无成人陪伴服务表格，并在办理值机手续时出示该表格。爱尔兰航空、英国维珍航空规定，12岁以下的儿童必须由16岁或以上的成人陪同方可飞行，12至15岁的儿童可以在无人陪伴的情况下旅行，但是，成人必须在航班起飞当天在机场值机柜台签署赔偿表（form of indemnity），如果表格未填写，孩子将无法乘坐航班出行。在我国，国航、东航和南航关于无人陪伴儿童乘机的规定总体上一致，按照各公司公布的运输总条件和旅客告知信息，已满2周岁但不满12周岁的儿童旅客乘机，应有已满18周岁且具有完全民事行为能力的成人陪伴同行，儿童应购买与其陪伴人相同舱位服务等级的客票。已满5周岁，但不满12周岁的儿童旅客乘机，如无已满18周岁且具有完全民事行为能力的成人陪伴同行，儿童的父母或监护人应事先向航空承运人申请办理无成人陪伴儿童服务，填写《无成人陪伴儿童申请书》，经同意后按规定购票。已满12周岁不满18周岁的儿童旅客单独旅行，可自愿申请无成人陪伴儿童服务。

存在的问题

各国政府及其航空公司关于未成年人乘机年龄的限制反映着其立法、司法和社会服务实践中关于未成年人保护的理念。从各国海关、出入境管理部门的行政性规定和航空公司公布的运输条件看，美国、英国、法国、荷兰、意大利等国对未成年人独立乘机的年龄标准规定较高，必须达到14周岁以上，且无父母陪同的18岁以下未成年人出入国境须持有父母授权书。美国东部地区曾发生多起未成年中国公民独自旅行受阻案例，有关当事未成年中国公民从美国内城市出发，途径纽约后拟由第三国转机回中国，但在纽约机场因没有成年人陪同，值机办票受阻，又因无法独自入住当地酒店只得滞留机场（美国东部地区酒店一般要求18岁以上人员才能独自入住，部分酒店要求21岁以上才能入住），给相关当事人带来安全风险。中国、新加坡、日本、韩国和德国等国家规定的未成年人独立乘机的年龄标准较低，达到12周岁即可，且对无父母陪同的18岁以下未成年人乘机出入国境、国内旅行是否需要其监护人授权也未做明确要求。

宽松的管制政策固然方便未成年人行使其自由旅行的权利，但国内未成年人脱离监护人的保护离家出走事件频发，从社会治理综合效果看，需要立法机关、社会服务提供者从提升未成年人社会保护能力出发，通过采取必要的管制措施来平衡未成年人出行权和安全健康利益保护的关系，维护未成年人群体的权益。

相关建议

随着航空运输和高铁等现代交通运输的普及，未成年群体已成为重要的消费群体，需要从立法层面和服务提供者层面制定适应未成年人群体特点、符合未成年人健康安全保护需求的规制措施和运输服务规则。

（一）尽快完善与《未成年人保护法》相衔接的社会保护法律体系

根据《国务院未成年人保护工作领导小组关于加强未成年人保护工作的意见》，坚持最有利于未成年人的原则，按照该原则，在立法工作中要始终秉持未成年人保护法是特别法这一理念，将未成年人全面健康成长作为核心价值。

一是要在立法时充分认识未成年人群体的特殊性，从保护健康安全出发合理平衡未成年人的出行权和安全健康利益需求的关系。新修订的《未成年人保护法》第五十七条规定，“旅馆、宾馆、酒店等住宿经营者接待未成年人入住，或者接待未成年人和成年人共同入住时，应当询问父母或者其他监护人的联系方式、入住人员的身份关系等有关情况；发现有违法犯罪嫌疑的，应当立即向公安机关报告，并及时联系未成年人的父母或者其他监护人”。《上海市未成年人保护条例》（2022修订）第四十三条在上述规定的基础上进一步明确，“其他场所或者个人留宿未成年人的，应当征得其父母或者其他监护人的同意，或者及时通知其父母或者其他监护人、所在学校，必要时向公安机关报告”。这些法律法规针对未成年人认知能力有限、自我保护意识不足等特点，为住宿经营者接待未成年人明确设定了询问监护人信息、征询监护人意见、强制报告和联系监护人等法定保护义务，将监护人的意见纳入未成年人公共服务需求表达中，具有非常重要的现实意义。2022年3月2日，最高人民法院发布九起未成年人权益司法保护典型案例，其中，黄某某诉某某宾馆生命权、身体权、健康权纠纷一案中，法院经审理认为，被告某某宾馆在接待未成年人黄某某入住时，未询问其父母的联系方式及入住人员的身份关系，未尽到对未成年人安全保护的法定义务，应承担一定责任。航空运输、高铁等同样属于密切接触未成年人的公共服务系统，在预防未成年人脱离监护人监护方面可以发挥切实有效的保护功能，应该通过立法在该领域建立未成年人、监护人和航空运输服务提供者相互联动的保护机制，对未成年人的出行权给予必要的规制，优先保护其健康安全权益。

二是进一步明确社会保护主体及其责任。借鉴规制住宿经营者接待未成年人的立法模式，通过制定行政法规、部门规章和地方立法等方式，明确航空、铁路等公共运输服务提供者的法律责任，强化其对未成年人出行安全的关注义务，为服务提供者履行社会保护责任提供依据和指引，形成全方位的未成年人社会保护体系，落实《国务院未成年人保护工作领导小组关于加强未成年人保护工作的意见》确定的2025年总体目标，“形成上下衔接贯通、部门协调联动的未成年人保护工作体制机制和制度体系”。

（二）建立航空运输服务提供者的保护机制

国内外各主要航空承运人制定的运输总条件和服务程序均有较详细的未成年人服务规则，但这些规则的重点均集中在对12周岁（或14周岁）以下儿童的服务上，对12周岁（或14周岁）以上未成年人的特殊保护明显不足。从国内航空运输未成年人保护的实际运行状况看，现行规则在实际执行中大打折扣，本文例举的未成年人乘飞机、高铁离家出走事件证明了这些运输服务提供者未能严格履行未成年人保护责任。

2021年3月政协十三届全国委员会第四次会议提案会办意见曾有关于民航工作中应加强未成人保护的提案，胡卫委员建议“未成年人乘坐飞机必须凭本人的出生证明、户口本、身份证等有效身份证件购票、出行，同时备注监护人和同行成年人的有效身份证件。机场应对未成年人及其同行成年人的身份信息同时进行核验”。该提案建议的主要内容在《民用航空安全检查规则》中已有规定，但政协委员关注的核心焦点应该是落在乘机未成年人健康安全保护上，通过建议民航部门加强对未成年人及其同行人证件的审查、登记，防止发生引诱、拐骗未成年人脱离监护人案件的发生。航空承运人、机场、航空销售代理人等航空运输服务提供者是落实未成年人社会保护责任的主体，需要将未成年人保护明确纳入企业履行社会责任的内容，从保护未成年人健康成长的立法精神出发，完善企业的运输服务条件，严格履行服务过程中的保护责任。

关于无成人陪伴儿童自行购票问题，目前的法律法规规章和大部分航空承运人的运输总条件均未做规定。随着购票模式从线下转为线上平台，过去需要由成年人现场面对面完成的购票行为，现在可以方便地在网上进行，尚处于较低年龄阶段的限制行为能力人也可以轻松在网上购票、办理值机手续，甚至假借监护人名义完成无人陪伴儿童服务的申请手续。因此，无论是基于未成年人健康安全保护，还是考虑缔结运输合同的民事行为的有效性，均有必要对购票环节的缔约人主体资格、值机和乘机相关流程做出更为具体规定，采取有效规制措施。在客票销售环节，可以通过信息工具和AI技术对未成年购票者进行及时识别，通过电话、视频等方式确认该购票行为是在监护人同意的情况下实施。在值机环节，明确要求无人陪伴儿童及其监护人或受托人在机场承运人柜台办理值机和陪伴交接手续（12周岁以上未预定无人陪伴服务的未成年人应该出示监护人同意旅行的同意书，或电话询问监护人意见），网上不再开通18周岁以下无人陪伴儿童的自助值机服务。机场安检环节，安检人员应该履行查验未成年人证件、询问同行人信息、报告异常情况、拦截不适宜独立旅行儿童等未成年人保护责任，确保未成年人是在监护人同意下旅行。通过航空承运人、机场安检部门等服务体系多环节控制，可以更好的防止未成年人乘机离家出走，为其健康安全提供更多保护。

（三）建立多部门协调联动支持和保障机制

保护未成年人权益是全社会的共同责任，航空承运人、机场等运输服务提供者强化未成年人保护义务是积极履行社会责任的行为，需要民航、海关、民政、公安、法院等部门协调联动、相互配合，既要解决承运人对未经监护人同意离家出走未成年人的拒绝运输权的问题，也要解决拒载后对未成年人的临时监护、交接和安置问题，确保其安全，同时，解除服务提供者履行社会保护责任的后顾之忧。

为保障航空承运人正常的经营活动，拒载情形发生后，应根据该未成年人的年龄、出行动机等具体情况，将其移交公安机关处理，或按照其法定监护人的意见做出具体安排。民航主管部门、新闻媒体和航空运输服务提供者应当加强未成年人保护方面的宣传，既要强化航空服务从业人员依法保护未成年人健康安全的意识，也要让社会公众了解关于未成年人运输服务的具体规定和流程，督促监护人履行好监护责任，减少未成年人乘坐航班离家出走事件的发生。

未成年人保护工作关系国家未来和民族振兴，全社会应该树立关心、爱护未成年人的良好风尚，建立严格的未成年人保护机制，防止侵害未成年人权益事件的发生，维护民航业的良好形象。