论我国立法被授权主体的扩容*——以授权上海制定浦东新区法规为例

王春业

（河海大学法学院，江苏南京 211100）

2021 年6 月，全国人大常委会作出一项立法授权决定，授权上海市人大及其常委会制定浦东新区法规，〔1〕2021 年6 月10 日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》，“授权上海市人民代表大会及其常务委员会根据浦东改革创新实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则，制定浦东新区法规，在浦东新区实施”。这是全国人大常委会首次对非经济特区的地方人大进行立法授权，使得浦东迎来新一轮发展机遇，也由此引发了对授权立法相关问题的讨论，尤其是对立法被授权主体的关注。相关问题包括：全国人大常委会立法授权决定的法律依据何在；地方立法被授权主体的范围及其发展趋势是什么；此种授权立法有何意义；如何进一步完善授权立法制度等。这些问题都迫切需要从法理上获得解答。

一、狭窄的立法被授权主体范围难以适应改革需求

授权立法是具有立法权的机关在一定条件下将自己的某些立法权授予没有立法权限的机关行使的一种制度。在我国，对立法授权主体、被授权主体、授权范围等，都有法律上的明确规定。一般而言，只有立法授权主体才能进行立法授权，而只有成为立法被授权主体，才可能获得立法授权，这是授权立法制度的基本要求。

在我国，立法制度主要由《中华人民共和国宪法》（以下简称：《宪法》）以及《中华人民共和国立法法》（以下简称：《立法法》）、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等宪法性法律所确定，但授权立法制度只出现于《立法法》中。根据上述宪法性法律的规定，全国人大及其常委会具有完整的立法权，是立法授权主体，且应当是唯一的授权主体。〔2〕有人认为国务院也可以作为授权主体，甚至认为各省级人大及其常委会亦是立法授权主体。这种理解是不正确的，在一定程度上混淆了授权立法与职权立法的关系。按照《立法法》的规定，只有全国人大及其常委会是立法授权主体，而国务院等其他立法主体并不是立法授权主体。笔者于本文中仅研究国家权力机关作为立法授权主体的相关问题。它可以将法律相对保留的事项〔3〕根据《立法法》第8 条和第9 条的规定，能进行授权立法的事项具有两个特点：一是属于只能制定法律的事项，即如果不是法律保留的事项，就不需要立法授权；二是排除了有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项，因为这些是法律绝对保留的事项，立法权只能由全国人大及其常委会行使。按照一定程序授予特定的立法主体行使。就立法被授权主体而言，根据《立法法》的规定，主要有两类。一是国务院。对法律相对保留的事项，根据《立法法》第9 条，在“尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规”。二是经济特区所在地的省、市人大及其常委会。根据《立法法》第74 条，“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施”。关于经济特区，在我国是有所特指的，目前包括海南、深圳、珠海、汕头、厦门，以及后来批准的新疆喀什、霍尔果斯。〔4〕2010 年5 月，中央正式批准在新疆喀什和霍尔果斯设立经济特区。然而，全国人大并未根据《立法法》第74 条，授权它们行使经济特区立法权。对照法律的规定，审视对上海市人大的立法授权，最大的问题是，浦东新区不是经济特区，上海市也不是经济特区所在地的市，因此，从《立法法》的规定上讲，上海市人大及其常委会并不是立法被授权主体，通常不能获得立法授权，这也正是需要从法律上进一步完善的地方。以下有两个问题必须作出探讨并加以澄清。

第一个问题是，在《立法法》没有明确依据的情况下，全国人大及其常委会是否有权作出立法授权决定？也许有人认为，全国人大常委会的授权决定具有与法律同等的效力，可以在法律规定不完善的情况下，通过决定形式进行补充。对制定浦东新区法规的立法授权就是在浦东发展迫切需要而《立法法》没有将浦东新区所在地上海市作为立法被授权主体的情况下，全国人大常委会通过作出授权决定的形式，弥补《立法法》的不足，与《立法法》的规定具有相同的效力和效果。这种看法是缺乏法理依据的。众所周知，对于立法事项，应当由宪法和宪法性法律作出规定，宪法中规定了授权主体与被授权主体，而《立法法》属于宪法性法律，对宪法的规定作了进一步细化，且《立法法》是由全国人民代表大会审议通过的，不仅是宪法性法律，而且是基本法律，是人民意志的体现。作为全国人大的常设机关，全国人大常委会必须执行全国人大所制定的《宪法》和《立法法》的规定，在《宪法》与《立法法》没有明确规定的情况下，全国人大常委会作出授权决定，实际上存在法律依据不足的问题。尽管对浦东发展而言，加大立法授权是一种必然趋势，但不能忽略此种行为本身的法理问题。至少，该授权决定还需要通过《立法法》的修改使之进一步法治化。

第二个问题是，对上海市人大及其常委会制定浦东新区法规的立法授权，能否从《立法法》的其他条文中解释出相关依据？值得注意的是，《立法法》第73 条规定了地方性法规可以进行先行立法。〔5〕《立法法》第73 条第2 款和第3 款规定：“除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。设区的市、自治州根据本条第一款、第二款制定地方性法规，限于本法第七十二条第二款规定的事项。”这是否属于立法授权呢？相关主体是否属于立法被授权主体？该条能否作为全国人大常委会对上海市人大及其常委会立法授权的依据？笔者认为，这并不是通常所说的授权立法，而相关主体也不是立法被授权主体。首先，就先行制定地方性法规而言，仍然属于职权立法的事项。先行制定地方性法规是“除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的事项”，这些事项是地方性法规可以规定、法律也可以规定的事项，并不是法律保留的事项，“只能由法律规定的事项与只能对某些事项制定法律，是不同的概念……由法律规定的事项是列举不尽的，凡是需要制定规范的事项，都可以制定法律”。〔6〕张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000 年版，第62 页。这实际上是地方性法规须遵循“不抵触”原则的进一步发展，是对地方性法规正常情况下立法的基本要求，仍然属于地方人大职权立法的范畴。其次，针对这些事项立法都不需要全国人大常委会作出专门的立法授权。换言之，如果浦东新区遇到上述情况需要立法保障，即使没有全国人大常委会的授权，上海市人大及其常委会也有权制定相关规范。显然，《立法法》关于地方性法规可以先行立法的规定也不是全国人大常委会授权制定浦东新区法规的法律依据。

由此可见，《立法法》对立法被授权主体的范围作出了明确规定，从严格的法治主义出发，《立法法》并没有将上海市人大及其常委会列为立法被授权主体，全国人大常委会的授权立法决定本身也有待法律上的进一步确认。换言之，当下，法律对立法被授权主体过于狭窄范围的规定，已难以适应现实的迫切需要，特别是随着浦东新区的进一步发展，获得授权立法的要求越来越迫切，由此出现了法律规定与现实需要之间的张力。对此，必须从适应现实发展要求的角度，对授权立法制度特别是对立法被授权主体问题进行完善，以便释放出法律规范适应现实发展的更大潜力。需要说明的是，笔者于本文中虽然以浦东新区法规为例，但由于立法被授权主体问题还涉及其他相关地方、相关领域的问题，因此，在讨论立法被授权主体时，并不限于浦东新区所在地的上海市，还将在全面深化改革背景下探讨其他相关地方的立法被授权主体问题。

二、从全面深化改革看立法被授权主体扩容的必要性

扩大立法被授权主体范围，这是由改革开放、市场经济发展等客观现实决定的。可以说，改革开放的程度越高，市场经济越发达，授权立法的力度就越大，而立法被授权主体也将呈现出多元化特点。尤其是党的十八大之后，我国进入了全面深化改革的新时代，立法被授权主体的扩容更呈现出一种必然趋势。

（一）发达区域对授权立法的迫切需要

随着改革开放的深入，我国出现了许多新的较为发达的区域，对法治的要求也更为迫切。比如上海市浦东新区、全国各类自由贸易试验区、浙江共同富裕示范区、粤港澳大湾区等，这些区域的设立，是国家促进经济发展的一种策略和举措，希望将具备较好发展潜力和条件的区域作为改革开放的新高地先行先试，并对其他地方的发展起到牵引和带动作用。以浦东新区为例，浦东开发开放具有四个典型特点，即以建立“自由港”为目的的自由贸易工业区；以引进外资银行、搞活金融为先导，开放和发展各种配套的服务型行业；在土地使用权转让和发展房地产市场方面作出新探索；改进吸收外商直接投资办法，允许所有企业出让他们的股权，或发行股票来吸引外商参加企业改造和发展等。〔7〕参见沈国明：《“法制先行”与浦东开发开放》，载《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2020 年第3 期。在当下，浦东新区的试验任务越来越重，国家对浦东新区的要求也越来越高，特别是《中共中央 国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》，对浦东新区发展作出了战略定位，即“更高水平改革开放的开路先锋”“自主创新发展的时代标杆”“全球资源配置的功能高地”“扩大国内需求的典范引领”“现代城市治理的示范样板”。〔8〕详见《中共中央 国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》（2021 年4 月23 日），http://www.gov.cn/zhengce/2021-07/15/content_5625279.htm，2022 年6 月1 日访问。为此，国家对浦东新区赋予了许多先行先试、率先发展、示范引领的政策，由此其对法治的需求也比其他地方更为迫切。这些都要求浦东新区所在的上海市成为立法被授权主体，随时承接来自国家权力机关的立法授权，及时为浦东新区战略定位的实现提供法治动力和支撑。

然而，《立法法》有关授权立法制度特别是立法被授权主体范围的规定，难以解决这些现实问题，发达区域所在地的立法机关立法权限的狭窄，已成为这些地方法治建设的瓶颈。这些区域对授权立法的需求尤为迫切，希望能成为立法被授权主体、获得更多立法权力的呼声越来越高。“在我国的改革实践中，很多改革起步于地方试验，而在法治方面，地方的先行先试也同样在法律变动中承担着重要角色。”〔9〕林珊珊：《改革背景下立法的安定性问题研究》，载《行政管理改革》2021 年第1 期。目前，全国人大常委会虽然授权上海市人大及其常委会制定浦东新区法规的权力，但在法律上，上海市人大及其常委会仍然不是法律上的立法被授权主体，迫切需要将其纳入立法被授权主体范围，以获得法律上的认可。

实际上，如今真正需要被授权的不是国务院和经济特区，而是那些经济发达区域，特别是随着地方性事务和专业领域事务的增多，仍然采取直接授权国务院的方式已难以满足现实需求，这就需要将部分立法权授予发达地区的地方立法机关，以减少中间“隔层”的问题。就国务院而言，它依据授权所制定的行政法规往往具有全局性、宏观性特点，要在全国范围内施行，难以直接针对某个特定地方进行特别规定，即使其试图制定专门针对某地的行政法规，也会存在对地方情况不够了解的问题，而国务院又不能进行二次授权，无法将所授的立法权再次授予特定地方，由此产生了国务院虽然获得了立法授权，却不能制定出相关地方所需要的规范的问题。就经济特区而言，目前我国经济特区的数量已经不多，而且它们本身的发展也达到了较高的水平甚至极限，无需再进行立法授权，因此，经济特区的立法机关作为立法被授权主体，已不再具有普遍意义。当下出现的许多新型开发开放区域并不是经济特区，不具备经济特区那样的授权立法资格，不能享有经济特区的立法权限，因此有必要改革授权立法制度。当然，我们并不是要废除经济特区制度，而是要赋予更多地方以同样发展的机遇，尤其是国家重点支持的区域，使得这些区域获得更多和更公平的法治供给保障。

（二）立法活动逐步专业化、精细化的必然要求

立法是一门需要专门知识的技艺，它经历了由立法大众化到立法专业化的过程。尤其是随着社会的发展，对立法专业化程度的要求越来越高，需要更多的专业人员利用专业知识对相关专业问题进行规范。专业化不仅包括立法技术的专业化，而且包括立法内容所涉领域的专业化。由于我国立法机关工作人员结构不合理等原因，在面对专业性较强的立法领域尤其是处于改革试点中的问题时，立法工作者虽然在立法技术方面较为专业，但对所涉领域的专业性知识则相对欠缺，难以为解决改革试点中的问题提供所需要的法律规范。以浦东新区为例，为了降低行业准入成本和优化营商环境，浦东新区多年来不断探索“一业一证”改革，在这个过程中积累了丰富经验，改革的总体方案也得到国务院的原则同意，然而，如何将试点经验固化以及将试点总体方案上升为立法规范，则是一个专业性非常强的工作，不是单纯掌握立法技术的人员就可以办到的事情。不过，上海市人大及其相关部门是试点工作的亲历者，对于此立法事项就非常专业，更适合制定此类的立法规范。正因如此，在全国人大常委会对上海作出立法授权后，上海就立即制定了浦东新区法规，实施情况良好，并受到市场主体的广泛好评和认可。

随着立法体制机制的发展和完善，特定时期所奉行的立法“宜粗不宜细”的观念已经不适应新时代的发展要求，相反，立法精细化成为一种趋势。立法精细化强调立法有特色、可操作、可执行、高质量、管用好用等。正如习近平总书记所讲：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”〔10〕习近平：《在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话》，载中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015 年版，第43 页。在经济较为发达的地区，当地有着较为丰富的人才资源，在对特定领域进行立法时，他们非常了解该领域的运行情况，清楚该领域需要什么样的规范，更能够制定出符合需要的立法规范。以浦东新区为例，它已经生成不少先试先行的制度经验，从市级经济管理权限、人口管理机制到国际综合交通枢纽等，从率先探索制度型开放到持续扩大开放领域，都需要运用法治的方式进行固化和推进，也需要精细化的立法加以体现。授权上海市人大及其常委会制定浦东新区法规，可以对法律、行政法规、部门规章作出变通性规定，是实现地方立法精细化的重要举措。实际上，对于先行先试的地区而言，立法所涉事项都是一些新生事物，没有先例可以参照依循，需要拿出一套切实可行且更为具体化的规范，即“调整对象和范围清晰、明确，没有模糊或者产生歧义，相关法律主体的权力与责任、权利与义务清楚、具体，没有交叉或者重复，……让法规真正‘有牙齿’，能成为解决实际问题的‘真刀真枪’”。〔11〕田成有：《地方立法必须向“精细化”转型》，载《人大研究》2020 年第11 期。对此，国家权力机关往往难以应对，即使制定出相关法律规范，也往往是一些宣示性、原则性的规定。对相关地方而言，抽象笼统的条款缺乏必要的可操作性和可执行性。事实上，相关地方的立法机关对当地的发展情况最为了解，更加知道自己需要什么，更能从本地实际需求出发，制定出精准和实用的法规条款。

由上可见，立法活动的专业化、精细化的趋势，成为直接授权从事相关工作的“一线地方”进行立法的重要原因。“法律作为一种强制性的社会规范，明确性和精准性是其应然的内在机理，是其贯彻实施、切实有效的基本前提”。〔12〕梁超：《宜粗不宜细的立法原则应修改》，载《学习时报》2012 年1 月9 日，第5 版。当前，科学立法已经被作为立法的基本要求提出。科学立法“是立法过程中必须以符合法律所调整事项的客观规律作为价值判断，并使法律规范严格地与其规制的事项保持最大限度的和谐，法律的制定过程尽可能满足法律赖以存在的内外在条件”。〔13〕关保英：《科学立法科学性之解读》，载《社会科学》2007 年第3 期。科学立法的关键就是对立法调整对象规律性的把握，“在于人们能够这样来因事制宜，以至于自然关系与法律在每一点上总是协调一致，并且可以这样说，法律只不过是在保障着、伴随着和矫正着自然关系而已”。〔14〕［法］卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1982 年版，第71-72 页。“在现代国家中，法不仅必须适应于总的经济状况，不仅必须是它的表现，而且还必须是不因内在矛盾而自相抵触的一种内部和谐一致的表现。”〔15〕中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编译：《马克思恩格斯选集》（第4 册），人民出版社2012 年版，第610 页。将更多的立法权限授予处于改革开放最前沿的立法主体，是有效应对立法专业化、精细化趋势的一种最佳选择。

（三）解决立法规范供给效率的需要

现代立法，不仅讲究质量，而且讲究效率。这里的“效率”不仅是指经济学所面向的成本收益的效率，即成本小而收益大谓之高效率，而且还要求立法的速度快，能及时满足改革开放和发展的现实迫切需要。尤其是对于我国先行先试地区而言，面对稍纵即逝的发展机遇，时间就是效率，速度就是金钱，他们都希望能尽快出台改革所需要的法律法规并立刻实施。国家权力机关出于立法时机的成熟性和立法内容的完整性要求、立法程序的复杂性特点、精力有限性的局限，加上对相关立法事项熟悉程度不够等原因，很难在短时间内出台相关地方所需要的立法规范，这也是国家的许多重要立法往往历经几年甚至十几年才出台的重要原因。但是改革发展不能等，立法时机不成熟也不能不立法，更不能留有法治的空档期，于是，立法授权就成为最好的解决方案。不过，相关地方的立法在程序方面要简单得多，他们比较注重实际效果，能尽快找准要解决的问题，立法时本着有几条就写几条的原则，立法内容精炼，立法体例不追求大而全，完全可以在短时间内出台改革发展所需要的规范，能较好地解决无法可依的问题，极大地缓解法治滞后问题。当年我国经济特区尤其是深圳经济特区立法数量之多、速度之快、内容之创新，是其立法的重要特点，在短时间内解决了深圳特区改革创新的法律依据问题，“深圳市已制定法规两百余项，其中超过三分之一是在国家和地方立法空白情况下开展的开创性立法”，〔16〕周尚君：《中国立法体制的组织生成与制度逻辑》，载《学术月刊》2020 年第11 期。为经济特区的发展提供了法治支撑，是立法授权质量与效率俱佳的典型事例。同样，国家权力机关对上海立法授权后，上海市人大常委会在授权的当月即迅速作出反应，出台了《上海市人民代表大会常务委员会关于加强浦东新区高水平改革开放法治保障制定浦东新区法规的决定》，紧接着，一年内又高效制定了九部浦东新区法规，〔17〕这九部浦东新区法规是：《上海市浦东新区深化“一业一证”改革规定》《上海市浦东新区市场主体退出若干规定》《上海市浦东新区城市管理领域非现场执法规定》《上海市浦东新区建立高水平知识产权保护制度若干规定》《上海市浦东新区完善市场化法治化企业破产制度若干规定》《上海市浦东新区促进张江生物医药产业创新高地建设规定》《上海市浦东新区市场主体登记确认制度若干规定》《上海市浦东新区绿色金融发展若干规定》《上海市浦东新区推进市场准营承诺即入制改革若干规定》。充分展现了地方立法高效性的一面，可以解决改革试点中立法规范不足的问题。并且，由于相关地区立法本身也是试验性的，立法中即使存在不足，社会对其也有较高的容忍度，不会因为立法的不足而影响法治的权威。

三、从我国授权立法制度发展历程看立法被授权主体扩容的必然趋势

授权立法是一件非常严肃的事情，立法被授权主体一般也不可随意扩大。然而，授权立法制度不是一成不变的，而是根据现实的需要而不断完善，这从我国授权立法制度的发展历程可以看出。我国授权立法制度基本上是在党的十一届三中全会之后尤其是改革开放之后进入深入时期的，〔18〕当年，在我国进入全面经济体制改革和对外开放的形势下，遇到有些重大问题涉及面广，情况复杂，又缺乏实践经验，立法条件还不成熟。这就产生一个问题：经验不成熟的不能立法，实际工作又不能等待。彭真同志经过反复思考，与其他领导人研究了几个方案，最后提出了一个办法，就是采取授权立法方式。参见彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989 年版，第245-246 页。授权立法制度不断发展和完善，立法被授权主体也是一个不断扩大的过程，而贯穿此过程的，是经济社会发展的现实需要。这也给进一步扩大包括上海市人大及其常委会作为立法被授权主体提供了理论和实践支撑，为不断扩大立法被授权主体提供了论证依据。回顾我国授权立法制度的发展历程，作为立法被授权主体或曾经作为被授权主体的大致情况如下。

第一，全国人大常委会曾经被当作立法被授权主体。新中国成立初期，当时只有全国人大拥有立法权，而全国人大常委会没有立法权。于是，全国人大曾对其常委会作出过三次立法授权：1955 年，授权全国人大常委会制定单项法规；1959 年，授权全国人大常委会对部分基本法律进行修改；1981年，授权全国人大常委会通过和公布《民事诉讼法（试行）》。这是在当时法治不完善以及对立法机关功能认识不足的情况下产生的现象。实际上，随着国家立法体制的完善，全国人大及其常委会逐渐被当作一个整体来对待：在召开会议期间，由全国人大行使权力；在闭会期间，则由全国人大常委会行使全国人大的相关权力。现在，学界都将全国人大及其常委会作为授权主体来看待，而很少再探讨全国人大常委会作为被授权主体身份问题。因此，这种授权立法现象已经成为历史。

第二，国务院作为立法被授权主体。国务院作为立法被授权主体是从实践中先开始的。〔19〕有人认为，国务院的授权立法是从制定1982《中华人民共和国宪法》开始的，即以宪法的形式明确国务院作为被授权主体。其依据是1982 年《中华人民共和国宪法》第89 条第1 项规定国务院有权“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规”。这种认识是不正确的。以立法形式对相关主体的立法权进行规定，实际上属于职权立法的范畴，而非授权立法。在《立法法》制定之前，全国人大常委会曾对国务院进行过三次特别授权，授权范围也非常广泛，特别是税收方面的立法授权较多。〔20〕1983 年9 月2 日，全国人大常委会授权国务院对1978 年5 月24 日第五届全国人大常委会第二次会议批准的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》的有关规定作必要修改和补充；1984 年9 月18 日，六届全国人大常委会第七次会议决定授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制过程中拟定有关税收条例；1985 年4 月10 日，六届全国人大三次会议决定授权国务院制定有关经济体制改革的暂行规定或条例。之后，2000 年《立法法》以宪法性法律的形式明确了国务院作为被授权主体，规定在尚未制定法律的情况下，国务院可以被授权就部分法律保留的事项先行制定行政法规。2015 年修正后的《立法法》对此加以确认并作了进一步完善。可以说，国务院一直被当作最主要的立法被授权主体，行使着对许多法律保留事项进行立法的权力。

第三，地方立法机关作为立法被授权主体。全国人大及其常委会对地方立法机关进行立法授权有以下两种情形。一是授权经济特区所在地的省级人大及其常委会进行立法。对经济特区所在地的省级人大及其常委会的立法授权有两次，〔21〕1981 年11 月26 日，五届全国人大常委会第二十一次会议作出决定：“授权广东省、福建省人民代表大会及其常务委员会，根据有关的法律、法令、政策规定的原则，按照各该省经济特区的具体情况和实际需要，制定经济特区的各项单行经济法规，并报全国人民代表大会常务委员会备案。”1988 年4 月13 日，七届全国人大一次会议在《关于建立海南经济特区的决议》中规定：“授权海南省人民代表大会及其常务委员会，根据海南经济特区的具体情况和实际需要，遵循国家有关法律、全国人民代表大会及其常务委员会有关决定和国务院有关行政法规的原则制定法规，在海南经济特区实施，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”即分别授权广东、福建、海南三省的人大及其常委会制定经济特区的各项单行经济法规。二是授权经济特区所在地的市的人大及其常委会和人民政府进行立法，包括对深圳、厦门、汕头、珠海等经济特区的直接授权：1992 年，授予深圳市人大及其常委会制定经济特区法规和深圳市政府制定特区规章的权力；〔22〕1992 年7 月1 日，七届全国人大常委会第二十六次会议依据七届全国人大二次会议的授权作出决定：“授权深圳市人民代表大会及其常务委员会根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在深圳经济特区实施，并报全国人民代表大会常务委员会、国务院和广东省人民代表大会常务委员会备案；授权深圳市人民政府制定规章并在深圳经济特区组织实施。”1994 年，授予厦门市人大及其常委会制定经济特区法规和厦门市政府制定特区规章的权力；〔23〕1994 年3 月22 日，八届全国人大二次会议决定：“授权厦门市人民代表大会及其常务委员会根据经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在厦门经济特区实施，并报全国人民代表大会常务委员会，国务院和福建省人民代表大会常务委员会备案；授权厦门市人民政府制定规章并在厦门经济特区组织实施。”1996 年，授予汕头市和珠海市人大及其常委会和两市的政府制定特区规章的权力。〔24〕1996 年3 月17 日，八届全国人大四次会议决定：“授权汕头市和珠海市人民代表大会及其常务委员会根据其经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规基本原则，制定法规，分别在汕头和珠海经济特区实施，并报全国人民代表大会常务委员会，国务院和广东省人民代表大会常务委员会备案：授权汕头市和珠海市人民政府制定规章并分别在汕头和珠海经济特区组织实施。”其后，2000 年《立法法》明确规定了经济特区所在地的省、市人大及其常委会可以作为被授权主体，〔25〕《立法法》针对经济特区的立法被授权主体，只规定了对权力机关的立法授权，而没有保留该法制定之前的对政府的立法授权。即以法律的形式确认了经济特区可以作为被授权主体的资格，但并没有针对实践中已发生的经济特区所在地人民政府的立法授权作出规定。2015 年修正后的《立法法》基本沿袭了上述做法。

第四，其他国家机关作为准立法被授权主体。在我国授权立法实践中，还出现过一些国家机关被授权从事该领域试点工作的情形，并对试点期间的工作制定规范依据，包括以下两种情况。一是授权最高人民法院、最高人民检察院（以下简称：“两高”）。“两高”具有司法解释权，但在相关法律尚未修改或出台之前，由全国人大及其常委会授权其对某些事项进行试点，实际上是一种类似于立法权的权力。全国人大常委会对“两高”曾作出以下若干授权决定：《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》〔26〕2014 年6 月27 日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过。其授权“两高”在18 个城市开展刑事案件速裁程序试点工作，对具备一定条件的罪名、情节符合规定要求的，进一步简化《刑事诉讼法》规定的相关诉讼程序。《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》〔27〕2015 年4 月24 日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过。其授权最高人民法院在相关地方法院开展人民陪审员制度改革试点工作，试点地区，暂时调整适用相关法律中的某些条款。《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》〔28〕2015 年7 月1 日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过。其授权最高人民检察院在部分地区试点公益诉讼制度，试点期限是二年。《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》〔29〕2016 年9 月3 日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过。其授权“两高”对犯罪嫌疑人、刑事被告人自愿如实供述罪行，对所指控犯罪事实不提异议，同意量刑建议并签署具结书的，可从宽处理。《关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》〔30〕2019 年12 月28 日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过。其授权最高人民法院在部分地区，就优化司法确认程序、完善小额诉讼程序、完善简易程序规则、扩大独任制适用范围、健全电子诉讼规则等，开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作。《关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定》〔31〕2021 年8 月20 日，第十三届全国人民代表大会常务委员第三十次会议通过。其授权最高人民法院在12 个省、直辖市的人民法院就完善民事、行政案件级别管辖制度，完善案件管辖权转移和提级审理机制，完善民事、行政再审申请程序和标准，完善审判权力运行机制等内容开展改革试点。。在试点期间，“两高”根据授权对试点工作制定规则，起到了临时性法律依据的作用。二是授权中央军事委员会。2016 年12 月25 日，第十二届全国人民代表大会常务委员会通过《全国人民代表大会常务委员会关于军官制度改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》，授权中央军事委员会对军官制度改革期间的军官职务等级、军衔、职务任免、教育培训、待遇保障、退役安置等制定具体办法和确定试行范围。

从上述情况看，我国立法被授权主体经历了渐进发展的历程，也体现了授权立法的一种趋势，这个趋势除了授权立法内容更加丰富、方式更加多元之外，那就是立法被授权主体逐渐增多，越来越呈现出多元化的特点，基本上解决了改革发展需要和相关主体立法权限不足的矛盾。“改革出现的种种问题不可能被法律一一预知，有的既有法律甚至会对改革产生阻碍作用，因此此种先行先试往往是在突破既有法律体系的前提下进行的，而从实践作用来看它们又在事实上起到了引领改革的效果。”〔32〕林珊珊：《改革背景下立法的安定性问题研究》，载《行政管理改革》2021 年第1 期。由于浦东新区是上海发展的重要引擎，也是社会主义现代化建设的引领区，将上海市人大及其常委会作为立法被授权主体是立法授权制度发展与完善的必然选择；将其他正在进行先行先试的地区的立法机关作为立法被授权主体，也是我国全面深化改革背景下的必然选择。立法权是用来服务于国家改革发展需要的，“改革开放40 年，一条基本经验是，改革与法治唯有携手并进，才能降低改革的风险和成本，让社会主义法治建设在改革中不断完善”。〔33〕习近平：《加强党对全面依法治国的领导》，载《求是》2019 年第4 期。当发达地区的立法权限难以满足现实需求时，授权立法就是一个较好的选择，将国家立法机关的立法权授予相关地方主体，可以解决改革与发展中的法律依据缺失问题，也减少了改革的盲目性。

四、扩大立法被授权主体范围并对相关授权问题予以明确

“法律无论是静止不变，还是变动不居，如果不加以调剂或不加以制约，都同样具有破坏力。法律如同人类，要活下去，必须寻觅某些妥协的途径。”〔34〕周少华：《适应性：变动社会中的法律命题》，载《法制与社会发展》2010 年第6 期。随着经济社会的发展，不断扩大立法被授权主体是必然趋势，关键是扩大至哪些主体。笔者认为，立法被授权主体的扩大，关键要看改革开放所涉及的重要领域和范围，因为立法被授权主体范围扩大的目的，正是为了解决国家治理过程中的法律依据问题，只要改革开放地区需要法律规范治理的，相关立法机关都应当作为立法被授权主体。

（一）将立法被授权主体扩大到所有省级、设区的市级的立法机关

立法被授权主体既包括省级、设区的市级人大及其常委会，也应包括其同级人民政府。对于地方上的特殊事项，需要国家立法而国家暂时无法立法的，则可以授权它们来立法。这样，就把经济特区所在地的立法主体也包括在这一类被授权主体之中。并且，这种做法在扩大其他被授权主体的同时，并没有对《立法法》中经济特区的被授权主体的立法权有任何减损。当然，在具体授权时，究竟是授权至省级区域还是设区的市（自治州），到底是授权地方人大还是地方政府，关键是看由谁立法更具有便利性，而不能一概授权省级立法机关或仅授予当地人大。从实践来看，涉及相关设区的市的本地事务，授权它们直接立法效果更佳；而在行政管理领域特别是比较紧急迫切的管理事项上，授权地方政府先行制定规章，更能回避地方性法规较为冗长的立法程序。需要说明的是，《立法法》规定设区的市的立法权限仅为“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等事项，那么作为被授权主体，设区的市的立法事项仍然受限于这个范围吗？肯定不是！因为其行使的国家立法机关的授权是法律保留的事项，不同于职权立法的事项，其立法事项范围取决于授权机关的授权范围，而不受职权立法事项范围的限制。将更多的地方立法机关扩容为立法被授权主体，对于当下我国有区别地促进相关地方先行先试改革，具有非常重大的现实意义。如果有了这种广泛的授权立法规定，不仅能够解除对上海进行授权立法的合法性疑虑，而且可以为今后解决类似问题奠定良好基础。

也许有人认为，设置如此多的立法被授权主体，尤其是将所有省级、设区的市级立法主体都列为立法被授权主体，〔35〕2015 年修正后的《立法法》使所有设区的市享有地方立法权，该立法权主体扩大到289 个，广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市等三个不设区的地级市也享有设区的市地方立法权，海南省三沙市已成为设区的市。是否会导致授权立法的泛滥？将法律保留事项授予这么多的主体进行立法，是否会对国家立法权造成侵蚀？答案是，不会。其原因在于两个方面。一方面，被授权主体只是一种资格，或是一种可能，而不是已经授出去的立法权力，只有正式获得授权后，相关主体才能就授权事项进行立法，而是否授权，决定权在授权主体，却不在被授权主体。对于大多数主体而言，也许因为没有获得真实授权而永远只是一个被授权主体资格。另一方面，是否造成立法授权的泛滥，并不取决于被授权主体数量的多少，而是决定于对所授的立法权是否采取有效的控制。只要规定了恰当的授权方式、授权条件、授权程序和授权监督程序，就不会出现因被授权主体过多而产生授权被滥用的情况。

（二）将变通型立法作为授权立法的主要立法方式

变通型立法的概念较早来自于我国民族自治地方立法和经济特区立法，其特点主要有三个。一是补白性，即在国家法律没有规定的情况下，经过授权，可以作出补白性规定。例如，当年经济特区的许多立法，都是在国家尚未制定相关法律的情况下开了立法先河，并为国家立法提供了经验。如今，这种立法空白点依然存在，尤其是在一些先行先试领域尚未得到法律规制，在国家制定法律的条件还不成熟的情况下，可以授权某些地方先行立法，满足该地方发展对法治的迫切需要。二是突破性，即在国家法律已经作出规定但相关规范并不适合某些地方的情况下，授权相关地方对法律的普遍性规定作出突破，这在民族自治地方的立法中表现较为明显，即“民族自治地方的立法机关根据法律规定对有关国家法律和行政法规的内容作出一定的改变，使之符合本民族自治地方法治建设的需要”。〔36〕徐合平：《民族自治地方立法变通权解析》，载《中南民族大学学报（人文社会科学版）》2015 年第5 期。如今，在国家法律已经比较健全的情况下，无法可依的情况已经很少，但现有条款不适应我国部分地方快速发展需要的情况却屡见不鲜，因此授权某些地方对国家法律相关条款作出一定的突破，使之适用于该地方，是立法变通的主要情形。三是延伸性，即对国家法律的规定作出延伸性解释，起到补充作用。这主要是针对某些法律条款字面含义过于狭窄、难以涵摄复杂现实的状况，允许相关地方立法主体对法律规范作出延伸性解释，在不修改法律的情况下，可以使法律规范更好地适应现实需要。从变通型立法的特点可以看出，无论哪一种情形，都是针对国家法律而言的，都是在经过授权的情况下，对国家法律作出适当改变，以实现特定地方的法治先行。

值得注意的是，在《全国人民代表大会常务委员会关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》中，并没有对上海市人大及其常委会的立法方式进行明确，但在《中共中央、国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》中，则明确上海市人大及其常委会“比照经济特区法规”，对已经有法律行政法规部门规章规定的，“可以对法律、行政法规、部门规章等作变通规定，在浦东实施”；对无法律法规的，“支持浦东先行制定相关管理措施”，并“适时以法规规章等形式固化下来”。这就为上海市人大针对浦东新区高水平改革开放进行变通型立法提供了有力支持。对于被授权主体而言，之所以可以进行变通型立法，就是因为被授权地方的发展对法治有特殊需要，有时甚至是个性化的需要，普遍适用的国家法律难以满足该地方的法治需求。因此，变通型立法是一种特殊的临时性法制安排。

当然，对于地方变通型立法，也有学者提出了不同意见，认为这与法制统一存在张力、与地域平等理念存在冲突、也不符合比例原则。〔37〕参见王建学：《改革型地方立法变通机制的反思与重构》，载《法学研究》2022 年第2 期。对此，笔者曾在相关论文中进行了辨析。其一，对法制统一要作出新的理解。法制统一“不是形式上的相同或相近，更不是处于同一发展水平”，“对特定区域进行立法授权，允许他们根据自身发展需要而制定地方立法，让他们的法治先发达起来，营造各自发展所需要的法治环境，即使这些地方的法治具有其独特性，也丝毫不影响国家法治统一。”〔38〕王春业：《论我国“特定区域”法治先行》，载《中国法学》2020 年第3 期。其二，要正确地看待地方法治的平等性问题。“由于不同区域经济发展水平的差异，如果让经济发达区域与不发达地方在法治水平上保持一致，这对发达区域而言则不公平。”〔39〕王春业：《论我国“特定区域”法治先行》，载《中国法学》2020 年第3 期。其三，关于所谓比例原则问题，即变通型立法在为经济发达区域的改革带来促进的同时，对法制统一可能带来多大损害的问题。实际上，多年来我国特定地方法治建设的实践，尤其是经济特区法治建设的实践，不仅表明了特定地方法治先行的必要性、可行性，而且并没有对法制的统一造成不良影响，仍然属于合理范围的立法变通。

（三）对立法被授权主体采取批量清单式授权

对立法被授权主体的授权方式，直接关系到授权的行使问题，以往的做法可概括为两种方式。一是一揽子的授权方式。它表现为在立法授权时，授权范围非常模糊，甚至是空白授权，任由被授权主体自己理解和发挥，往往导致对授权的滥用，对此，后来的《立法法》虽然作了纠正，但仍不够明确，依然是粗线条的规范。实践中，一些立法被授权主体仍然行使了过于宽泛的立法权，没能在合理范围内行使所授予的立法权。二是精准的授权方式。这是一种较为谨慎的态度，往往采取的是一事一授权。这种做法虽然有助于减少授权的滥用，但也存在层层审批的难题，难以满足被授权主体对立法权的需要。为此，笔者建议可以采取一种较为折衷的方式，即批量清单式授权方式。

批量清单式授权方式的特点在于以下两个方面。一是批量性，根据被授权主体的需要，采取成批量的、一次性授予多项立法权力，而不是一事一授权、一授权一审批的个别授权方式。也就是说，成熟一批就授权一批，呈现“滚动接续”“压茬前行”状态，可以有效满足被授权主体对立法的大批量需求性。例如，由于上海浦东新区的快速发展，需要先行先试的领域是多方面的，对立法授权的需要也是多方面的，而批量性授权可以解决各项改革措施的法治化问题。二是清单式，即明确列举所授权的事项，并以清单的方式加以体现。清单式的特点是明确、具体、清晰，即使需要授权许多事项，也要将相关立法事项作出明确清晰的列举，而不是笼统地授权。清单式的明确列举，解决了《立法法》对授权“事项”表述模糊性问题。〔40〕王春业：《将清单式批量立法授权引入粤港澳大湾区法治建设》，载《法学杂志》2021 年第7 期。有学者提出，“改革型地方立法变通不能始终延续改革初期的粗放模式，而要围绕试验功能进行适当调适、增设必要限制”，〔41〕王建学：《改革型地方立法变通机制的反思与重构》，载《法学研究》2022 年第2 期。显然，批量清单式授权方式，可谓是一种较好的“必要限制”方式。

（四）明确对立法被授权主体的授权条件和时机

对授权条件和时机的明确是防止滥用授权立法的有效方式。笔者认为，一般应当以国家改革开放的政策作为先导，以中共中央、国务院的相关方案、指导意见等为授权的重要依据和条件。具体而言，在中共中央或国务院或两者联合发布对某地区的相关批复文件或方案时，就具备了立法授权条件和时机。比如，中共中央、国务院针对浦东新区发布了《关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》，针对深圳发布了《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，针对浙江发布了《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》等，就具备了立法授权的条件和时机，此时，授权立法就可以同步跟上，因为授权立法制度创新以及立法被授权主体的扩容本身，正是适应这种改革开放的新趋势。这样，不仅可以有效避免授权立法的盲目性，而且也解决国家优惠政策与法治建设的同步问题，克服当下政策先行而法治滞后甚至空缺带来的困境。当然，对于少数地区确实需要的，也可以在没有中央政策的前提下，采取单独申请的方式，而不受是否有中央政策的限制。需要说明的是，虽然《立法法》第13 条“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”的规定，也对改革发展需要时的立法授权问题予以了关注，但只是“暂时调整或者暂时停止”适用法律的部分规定，主要是解决“破”的问题，而没有解决“立”的问题，特别是没有对立法被授权主体作出明确规定，仍需要通过法律的方式对授权立法的条件和时机作出明确规定。

（五）创新对授权立法的监督方式

在立法被授权主体增多且立法授权原因复杂的情况下，如果没有较强的后续监督，就会造成授权立法的滥用。为确保授权的合法行使，在监督方面，可设计如下制度。一是授权立法在备案时必须充分说明变通的情况和理由。这是从全国人大常委会对上海立法授权中获得的有益启示，在此次立法授权中，全国人大常委会要求“浦东新区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、部门规章作出变通规定的情况”，通过说明情况，让授权主体充分了解被授权主体对上位法变通的具体情况，也便于合法性审查。此经验可以推广到更广泛的领域，适用于其他立法被授权主体的立法活动，这也是授权主体的一种重要监督方式。二是采取严格的跟踪监督制度。被授权主体每年要对授权立法实施情况进行专题汇报，同时，授权主体每三年要对授权立法情况进行一次专门评估。严格的跟踪监督制度不仅是确保授权合法行使的必要程序，而且是保证法治与中央政策有效衔接的重要手段，更是国家权力机关对新领域立法进行经验积累的过程。三是建立授权立法诚信制度。应当借用民事领域的诚信制度，对立法授权行使情况进行综合考评，对按照授权决定行使立法授权并能将中央政策有效进行法治化的立法主体，将加大立法授权力度，而对违法行使或立法质量低劣的，则减少授权或不再予以授权，并追究相关责任人的法律责任。

（六）将立法被授权主体的扩容及授权问题在法律上加以解决

立法被授权主体的扩容必须以法律的形式加以明确，这是法治主义的基本要求，也是保证授权立法制度良性发展的基本要求。虽然以往在没有法律规定的情况下，对经济特区直接进行了立法授权，这是当时法制不健全情形下的产物，是可以理解的，但后来还是通过《立法法》加以确认，使之具备了合法性依据。在法制不断健全的今天，如果仍采取没有法律依据或不是立法被授权主体而直接进行立法授权，显然是不合适的。《立法法》仍局限于国务院以及经济特区所在地的省市立法机关，而没有对其他主体作为被授权主体加以明确，在没有法律依据的情况下，仍对某些主体进行立法授权，就存在合法性问题。当然，这种授权决定可能是现实迫切需要而又难以对相关法律及时修改的情况下的无奈之举，可以作为个案，但不应是常态。并且通过此事，也暴露出因立法被授权主体范围的狭窄而产生的现实困境和尴尬。因此，为了避免此类情况的再次发生，对相关法律进行修改是必然趋势。应当通过修改《立法法》，改造相关条款或增加相关内容，明确立法被授权主体范围，就像笔者于本文中所分析的那样，在立法被授权主体范围方面，除了国务院仍然作为立法被授权主体外，还要规定所有省级、设区的市级人大及其常委会、人民政府都作为立法被授权主体。通过法律方式明确立法被授权主体的扩容范围，为今后可能的授权立法提供法律依据，并对包括授权条件、授权程序、授权方式、授权监督等进行补充和完善。

五、结语

确保中央的集中统一领导、对立法权的统辖与保证发达地方有效治理之间存在着一定张力，解决的方案，除了设计和进一步完善多元化的立法体制外，那就是根据改革发展需要，进行适时的立法授权，赋予改革发展所必要的更大的立法权限。实际上，我国授权立法制度的产生与发展，也是根源于改革开放所激发的各地方内在需求，且每次作出的立法授权，也与相关改革发展战略的出台保持着高度的同步。立法是为改革发展服务的，授权立法制度也是因为改革开放的深入而出现并发展完善的。没有固定不变的立法制度，更没有一成不变的授权立法制度。当下，在全面深化改革背景下，立法必须与时俱进，授权立法制度需要改革与完善，立法被授权主体也要根据需要而不断扩容。目前，根据当下改革发展的需要，最关键的是要以法律的形式赋予更多立法主体以立法被授权主体地位，使之获得被授权的资格，只要有改革需要，全国人大及其常委会就可以通过授权决定的形式赋予其一定的立法权限，制定改革所需要的立法规范，为改革开放的深化提供法律依据，达到重大改革于法有据的效果。