简析健全诉访分离机制

帅奕男［中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部］

2022年4月，中共中央、国务院印发了《信访工作条例》（以下简称《条例》），完善了信访事项分类办理的规定，针对实践中仍然存在的“信访不信法”问题，进一步完善诉访分离及善后衔接机制，降低信访事项进入诉讼渠道解决纠纷的成本，提高诉讼纠纷解决方式的可接受度，促进矛盾纠纷有效化解，提高国家治理能力，推进全面依法治国。

一、建立诉访分离的统一标准

建立诉访分离的统一标准，是健全诉访分离机制的首要条件。《条例》规定，信访部门在收到信访事项后，要在法定期限内依法对信访事项进行甄别，根据具体情况作出不同的处理。这就要求信访部门要形成一致的认识，对信访事项进行分类处理，使人民群众的诉求进入相应程序办理。

（一）准确把握“诉”与“访”的内涵

建立诉访分离的统一标准，要准确把握“诉”与“访”的内涵，区分二者的性质。所谓“诉”，是指符合法律规定的条件，可以按照诉讼程序解决的请求，包括起诉、上诉或申请再审等告诉类请求，还包括法律和司法解释规定的提出异议和申请复议等异议类诉求。它作为一种法律承认和保障的利益，当事人可以依法通过诉讼程序行使，获得的是司法上的裁判，实现的是司法上的权利救济。所谓“访”，一般是指当事人通过来信、来访等形式向各级党的机关、国家机关反映的，但一般不能启动司法程序的问题和事项。它是公民政治参与的渠道，注重保障人民当家作主、参政议政的民主权利。虽然信访具有一定的纠纷解决功能，但信访机制中并没有争议解决的规范架构，其权利救济功能其实是一种附带或例外。①唐龙生、刘菲：《论诉访分离工作机制之构建》，《法治研究》，2010年第1期。因而，“诉”是法律规则下、司法程序内的权利保障方式，强调司法裁判的功能与作用；“访”是司法程序外、非常态的权利救济途径，侧重于民主监督与个案正义的实现。

（二）合理确定“诉”与“访”的界限，甄别信访事项

在理解把握“诉”与“访”内涵的基础上，还要合理确定“诉”与“访”的界限，明确信访事项由谁负责。对属于法院管辖，具有一审、二审或再审内容的来信来访，应纳入“诉”的范畴。还有一些应当通过司法程序处理的情况，也要按照相应法律程序处理。《条例》第22条规定，各级党委和政府信访部门对收到的涉法涉诉信件，应当转送同级政法部门依法处理；第31条规定，对信访人提出的申诉求决类事项，有权处理的机关、单位应当区分情况，应当通过审判机关诉讼程序或者复议程序、检察机关刑事立案程序或者法律监督程序、公安机关法律程序处理的，涉法涉诉信访事项未依法终结的，按照法律法规规定的程序处理。对已经过一审、二审或申请再审司法程序，当事人通过来信来访等形式针对人民法院诉讼案件提出意见、建议、投诉、申诉或反映其他事项的，应纳入“访”的范畴。有权处理机关按非诉讼的信访机制处理，听取信访人陈述并调查核实，出具信访处理意见书。对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。

（三）完善诉访甄别的标准化

要推进诉访甄别的标准化。在具体案件的甄别上，党委和政府信访部门、司法机关、行政复议机关以及人大信访部门要对“诉”与“访”形成统一的判断标准，保持甄别标准的一致性，避免各行其是。同时，各级党委和政府信访部门对走访反映涉诉问题的信访人，应当释法明理，引导其向有关部门反映问题。

二、完善访调诉对接机制

访调诉的高效对接，是诉访分离、诉调衔接机制运行的重要环节。在我国，“信访不信法”的现象长期存在。其形成原因，一部分在于传统观念的影响，也有少数当事人希望通过信访获得正常诉讼中无法获得的利益；另一部分则在于走司法渠道要承担的诉讼成本较大。一般情况下，行为人在实施某种行为前，往往要进行可行性分析和收益评估，当为实现某种目标投入过多，无法得到预期效益时，人们就会转向依靠其他渠道。走司法程序，当事人要投入大量的时间、精力和金钱，承担较高诉讼成本。为了更好地实现诉访分离，我们要完善诉访对接机制，尽量降低信访事项进入诉讼渠道解决纠纷的成本，减轻当事人的负担，提高诉讼纠纷解决方式的可接受度。

（一）坚持发展新时代“枫桥经验”，开展“一站式”联合接访工作，搭建“信访-调解-司法”联动平台

在生活节奏不断加速的当今社会，民众对纠纷解决的及时性、便捷性及高效率、低成本的需求越来越高。信访工作也应以“规范、便民、高效、有序”为目标，建立和完善“访调诉”联合接访工作机制，形成信访接待、人民调解、法律咨询、心理疏导等无缝对接和“一条龙”服务模式，实现从“信访”到“信法”的正向导流。《条例》第15条规定，乡镇党委和政府、街道党工委和办事处以及村（社区）“两委”应当全面发挥职能作用，坚持和发展新时代“枫桥经验”，积极协调处理化解发生在当地的信访事项和矛盾纠纷，努力做到小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交。在联合接访工作中，要做到“能调必调”，及时提供诉前联调、法律指导、司法确认等保障服务，最大限度妥善化解纠纷，提高初信初访的办结率和群众满意度；如果经调解纠纷当事双方无法达成一致，也可以快速导入司法程序，帮助群众通过诉讼渠道维护自身合法权益。

（二）健全涉法涉诉信访工作协调联动机制

“诉”与“访”是两个相互分离又相互衔接的过程，司法部门和信访部门在各自的职能范围内应加强沟通协调，发现不属于本部门处置的事项时，要及时协调对接，实现“诉”与“访”的高效衔接。对于诉讼程序终结的案件，应及时纳入“访”的范畴，交由信访部门处理，进一步做好矛盾纠纷化解和服务群众工作。对诉讼程序未完成的案件，或在信访程序中发现信访事项符合再审条件的，信访部门应告知当事人正确行使诉讼权利，引导走诉讼渠道解决问题。总之，避免出现管辖真空、相互推诿，确保具体事项“有人接、有人管、有人办”。

（三）立足数字化信息系统，推动诉访对接的高效化、规范化、智能化

党的十八届三中全会把“实行网上受理信访制度”作为信访工作制度改革的一项重要内容作出部署。2014年4月，国家信访局印发《关于推进信访工作信息化建设的意见》，提出建设全国统一的网上信访信息系统，进一步畅通和拓宽群众诉求表达渠道。2022年，中共中央、国务院出台《信访工作条例》，要求各级党委和政府加强信访工作信息化、智能化建设，依规依法有序推进信访信息系统互联互通、信息共享。同年，国家信访局研究修订了《信访事项网上办理工作规程》，推进信访事项网上办理工作规范化建设。以数字技术支持信访引导、诉访对接应当成为信访工作发展的方向。具体来说，就是通过在线接访平台引导与信访人即时互动，实现网络举报从静态的被动接收向动态的主动引导转变，并在这个过程中探索信访事项和矛盾纠纷的源头治理；探索构建清单式自动化流程、大数据辅助决策、一体化协同共管工作模式，推进诉访程序的数字化对接。

三、加强对涉法涉诉信访事项的跟踪监督

有效的监督是诉访分离机制运行的必要保障。在信访事项导入诉讼程序之后，还要加强对其办理情况的跟踪监督，确保人民群众的诉求得到依法充分回应。

（一）加强对涉法涉诉信访事项的督查

信访督查是指信访部门依照法定职责对同级工作部门和下级党政机关落实有关信访工作决策部署、处理信访事项、执行信访处理意见等情况予以督促检查的行为。加强对涉法涉诉信访事项的跟踪督查，既是落实诉访分离制度、促进信访问题解决的重要举措，也是信访部门充分发挥职责作用的一个重要方面。实践中，通过司法程序解决纠纷的情况往往会对信访工作产生影响。比如，《民事诉讼法》修改之前，“申诉难”“申请再审难”一定程度上导致了应通过再审程序处置的事项转到信访工作中来。②唐龙生、刘菲：《论诉访分离工作机制之构建》，《法治研究》，2010年第1期。申请再审的权利不能实现依法行使，申请再审的渠道不够畅通和规范，导致许多当事人无奈之下只好选择通过信访寻求救济、实现诉求。可以说，司法公正以及司法解决纠纷渠道的畅通，是诉访分离得以实现的重要因素。《条例》第38条规定，各级党委和政府应当对开展信访工作、落实信访工作责任的情况组织专项督查；信访工作联席会议及其办公室、党委和政府信访部门应当根据工作需要开展督查，就发现的问题向有关地方和部门进行反馈，重要问题向本级党委和政府报告。据此规定，对分离的涉法涉诉事项导入司法途径的，信访部门要加强与受理、转办的行政、司法机关的联系和沟通，充分了解情况，及时跟踪督促，保障群众合法诉求，维护群众合法权益。特别是各级党委要从“坚持和加强党对信访工作的全面领导，构建党委统一领导、政府组织落实、信访工作联席会议协调、信访部门推动、各方齐抓共管的信访工作格局”③《信访工作条例》第7条。的要求出发，对相关工作进行监督、督查。

（二）强化对信访工作的考核，落实涉法涉诉信访事项的工作责任

涉法涉诉信访事项的处理，往往涉及多个部门、不同程序。因此，要通过强化对信访工作的考核，加强对涉法涉诉信访事项的跟踪监督，落实相关各部门的信访工作责任。各级党委和政府每年要对涉法涉诉信访工作情况进行考核，监督相关部门是否依规依法及时就地解决信访问题；党委和政府信访部门应当编制信访情况年度报告，向本级党委和政府、上一级党委和政府信访部门报告涉法涉诉信访事项的转送、交办、督办情况。《条例》第五章对需要进行责任追究的情形和方式作出明确规定，规定了引发问题责任、登记转送交办责任、受理问题责任、处理问题责任及其他责任，对违反规定的机关、单位及人员依规依纪依法严肃处理。