浙江监地协作机制的实践与创新

劳 泓（浙江省司法厅副厅长、一级巡视员）

2021年5月，中共中央、国务院印发《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》。2022年2月，司法部与浙江省人民政府正式签署《共同推进浙江高质量发展建设共同富裕示范区合作框架协议》，将加强刑罚执行机制创新作为合作框架协议的重要内容之一，为浙江省监地协作工作带来了难得的发展机遇。近年来，浙江省司法行政系统加强刑罚执行机制创新，大力实施“法助共富、法护平安”专项行动，全面推进监狱与市、县两级司法行政机关的协作，着力构建“法治共建、安全共保、成果共享”的工作新格局，在健全工作体系、深化执法协同、加强安保协作、推进延伸用警、拓展协作领域等方面取得了一定成绩，提升了人民群众对法治建设和平安建设的获得感、幸福感、安全感，为浙江省推动高质量发展建设共同富裕示范区作出了积极贡献。

一、完善监地协作机制的现实意义

广义的监地协作是指监狱在履行职能中与地方党委、政府及其相关部门开展衔接协作的执法或管理活动。本文所称监地协作，主要是指监狱与市、县两级司法行政机关开展的关于刑事执行、教育帮扶、法律服务、纠纷化解、应急处置等执法或管理活动。完善监地协作机制，提升监地协作工作水平，对于推进国家治理体系和治理能力现代化，推动浙江省加快建设法治中国示范区、高水平建设平安中国示范区，实现司法行政工作高质量发展具有重大现实意义。

（一）完善监地协作机制是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。党的十九届四中全会强调，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。市、县两级司法行政机关是推进治理体系和治理能力现代化的重要力量。监狱既是刑事执行的末端，也是社会治理的前端。监地双方在维护政治安全、预防和打击违法犯罪、矛盾纠纷化解、重点人员管理、促进社会公平正义等方面，有着共同的职责使命。加强监地协作，对于建设法治国家、法治政府、法治社会，贯彻落实宽严相济刑事政策，实现精准施策和闭环管控具有重要意义。①陈伟：《司法行政领域数字化改革多跨场景应用建设的浙江实践》，《中国司法》，2022年第1期。

（二）完善监地协作机制是加快建设法治中国示范区、高水平建设平安中国示范区的现实要求。加快建设法治中国示范区、高水平建设平安中国示范区，是党中央赋予浙江的重要使命。市、县两级司法行政机关承担法治建设和司法行政工作，即“一个统筹、四大职能”；监狱主要承担惩罚与改造罪犯的刑事执行职能，二者都是法治浙江、平安浙江建设的重要组成部分。监地双方在履职过程中，既有社区矫正调查评估、监管教育、收监执行等刚性执法协作，也有刑释衔接、安置帮教、重点人员管理等维稳安保协作，还有法治宣传、公共法律服务、人民调解、政府法律事务等柔性领域协作。此外，双方在社会帮教、疫情防控、突发事件处置等方面，也离不开相互协作配合。

（三）完善监地协作机制是整合司法行政资源服务高质量发展建设共同富裕示范区的重要途径。《浙江高质量发展建设共同富裕示范区实施方案（2021—2025年）》提出，要加快推进基层社会治理法治化，健全执法司法机关之间工作衔接机制，提升司法质量、效率和公信力。整合好内部资源，加强协作配合，既能够保障各项职能规范高效履行，也能够形成整体合力。因此，深化监地协作，完善工作机制，发挥职能优势，构建共建、共保、共享新格局，对于发挥司法行政整体职能作用，提升司法行政系统服务保障党委、政府中心工作的能力，推进高质量发展建设共同富裕示范区具有重要意义。

二、浙江省监地协作工作的现状分析

近年来，浙江省司法行政系统积极探索监地协作，对加强监地协作、深化监地融合作出了具体部署。目前，浙江省已初步建立监地协作工作体系，具备较好的实践基础。

（一）实践成效

1.工作体系逐步建立。浙江省司法厅高度重视监地协作工作，安排一名厅领导分管此项工作，把监地协作工作职能写入单位内设机构三定方案，明确牵头处室负责此项工作，并将监地协作工作列入对下属单位年度工作考评范围。结合工作实践，梳理复盘各类监地协作工作案例，总结提炼经验做法，协调解决疑难问题，逐步建立健全监地协作工作体系。先后出台《关于加强监狱与市县司法行政机关衔接协作的若干规定》《关于加强监地协作若干问题的意见》《关于开展监地“走亲连心、共建共筑”活动的通知》《全省监地协作三年行动计划》等多个文件，印发监地协作案例汇编和工作指引，明确收监执行、释放衔接、保外就医、社会帮教、警示教育等工作内容和沟通联络、联席会议、个案协调、考核评价、工作保障等工作机制，多次召开全省工作推进会和调研座谈会，开展业务培训，加强对监地协作工作的部署、推进、实施、监督，取得了良好效果。

2.执法协同日趋高效。认真贯彻宽严相济刑事政策和精准行刑理念，加强执法协同。一是协同推进执法办案数字化改革。通过政法一体化协同办案系统办理减刑、假释、保外就医案件，实现文书传递、案件查阅、执法监督等网上办理，截至目前共办理各类案件2.4万件。二是依法提高假释适用。及时办理审前调查，提高审前调查回函率和同意接收率，降低行刑成本，实现精准行刑，全省监狱罪犯假释率保持在5%左右，位居全国前列。三是协同做好日常收监执行工作。共同开展集中清理“判实未执”专项活动，深挖收押潜力，克服保障困难，加强沟通对接，先后办理收监执行500余件，维护社区矫正正常监管秩序和法律权威。四是协同办理保外就医疑难案件。在信息通报、紧急保外、接收入矫、收监执行等方面相互配合，先后依法依规办理疑难案件230件，有效维护了监狱和社区矫正安全稳定。五是协同办理特赦、特许离监探亲等案件。在调查取证、走访谈话、人员衔接等方面相互支持，确保各项工作有序开展，营造良好的社会氛围，有效彰显了社会主义法治的优越性。

3.安保协作不断牢固。认真贯彻落实总体国家安全观，牢固树立监地“安全共保、责任共担”理念，建立健全信息沟通与人员危险性评估、分类衔接机制，严防脱管漏管失控。加强疑难信访案件化解、刑满释放人员“必接必送”与帮教帮扶、社区矫正对象收监执行、疫情防控临时安置等领域的协作，着力消除不稳定因素。圆满完成党的十九大、新中国成立70周年、建党100周年、G20杭州峰会、世界互联网大会、北京冬奥会、全国和省两会等重点时段安保任务，获得了省委、省政府主要领导批示肯定。连续多年开展浙江籍罪犯修心教育质量跟踪评估，对9000余名刑满释放人员开展回访，调查了解他们融入社会和重新犯罪情况，优化完善教育改造措施，共同降低重新违法犯罪率。坚持和发展新时代“枫桥经验”，出台《关于加强省属监狱企业人民调解工作的实施方案》，在4个监狱和4个属地司法局完成派驻调解工作室建设试点后全面推开，推动涉监纠纷化解多元化，累计化解纠纷170件，维护了监狱安全和社会稳定。

4.延伸用警成效明显。认真贯彻落实司法部关于推进刑罚执行一体化建设工作的部署要求，自2018年以来，浙江省先后3批次选派300余名监所民警延伸到全省90个县（市、区）司法局协助从事社区矫正工作。发挥选派民警专业优势、身份优势、经验优势，积极参与社区矫正对象身份教育、警示教育、心理矫治和社区矫正安全研判、建章立制、执法监督等工作，提升工作效能。发挥选派民警的桥梁作用，促进监狱与司法局在收监执行、保外就医、假释案件办理和刑释衔接、纠纷化解等方面的协作配合，形成工作合力。据统计，选派民警累计参与社区矫正调查评估1.7万人次、矫正宣告2.8万人次、个别谈话18.4万人次、走访教育12.3万人次、训诫教育6280人次、协助执行收监535人次，办理远程视频会见、提审、法律援助等2.7万件，进一步深化了监地协作和融合发展。②率永利、彭磊：《近三年浙江省社区矫正对象再犯罪情况研究分析报告》，《中国司法》，2021年第1期。

5.协作领域不断拓展。认真落实省委、省政府有关法治浙江建设部署要求，探索在湖州、丽水等地试点由依法治市（县）办牵头，会同所在地监狱和监狱周边相关单位开展监地法治联合体建设，加强在法治监督、法治宣传、公共法律服务、矛盾纠纷化解、警示教育、疫情防控、罪犯未成年子女帮扶、队伍建设等领域的协作。先后组织开展“法雨春风进大墙”专项法律服务活动112场，建立警示教育基地11个，聘请法治监督员76名，设立法律服务（援助）站15个，派驻调解工作室18个，开展各类法治宣传300余场，取得了良好效果。全面深化监地远程视频会见帮教工作，在保障会见、帮教等常规工作的基础上，安全有序开展视频公证、调解、询问、提审、开庭、律师会见等工作，年均办理亲属会见2.5万件、对公办案办事近1万件，切实保障疫情期间涉监办案、办事和便民服务有序进行。部署开展监狱主体责任和属地责任落实工作，推动将20项涉监事项纳入属地管理或监地协作机制，全省监狱与属地相关部门先后签署各类合作协议650份，有效深化了监地融合。

（二）薄弱环节

在部省合作共同推进浙江高质量发展建设共同富裕示范区的大背景下，对照深化刑罚执行一体化、加强刑罚执行机制创新和司法行政工作高质量发展等系列工作要求，浙江省监地协作工作还存在一些薄弱环节。

1.谋划部署有待进一步系统化。对监地协作的内涵外延、目标要求、任务责任等缺少系统性谋划和部署。不同层级和单位人员对此项工作的理解和重视程度不一，顶层设计和中间协调还不够有力，县级司法行政机关、监狱作为执行单位，发力不均匀，仅满足于基本履职要求，协作效应发挥不足，有的还存在本位主义倾向，推诿扯皮的现象仍有发生。

2.工作机制有待进一步体系化。监地协作涵盖的内容较为宽泛，但是受制于工作机制，目前还存在“工作碎片化、缺乏系统性、遇事难解决”的现象，影响协作效果。如联席会议机制、沟通联络机制、信息共享机制、协作办案机制、区域协同机制、属地联动机制、争议化解机制、考核评比机制、培育指导机制等，有待进一步建立完善。

3.推进实施有待进一步均衡化。主要表现为新旧事项不平衡、地区单位不平衡、协作的深度和广度不平衡。传统的执法办案、维稳安保等协作事项进展较好，新开拓的法律服务、纠纷化解等协作事项相对滞后。地区与地区之间、单位与单位之间发展不平衡，有的已形成完善的信息共享、走访衔接、执法办案、问题化解机制，有的还停留在初级阶段。

4.跨省协作有待进一步常态化。浙江省监狱在押的外省籍罪犯连续多年超过本省籍。受制于地理原因，监狱与本省司法行政机关走访沟通频繁，衔接协作相对顺畅；与外省司法行政机关的走访沟通相对滞后，尚未建立战略合作和系统性的协作机制，衔接协作还不够紧密，遇到紧急保外就医、“必接必送”等疑难个案，协调起来仍有难度，影响了工作效率。

三、完善监地协作机制的路径思考

监地协作是一项系统工程，涉及司法行政系统内部监狱、社区矫正、人民参与和促进法治、普法与依法治理、公共法律服务、组织人事等多个业务条线，涉及组织领导、推进实施、考核评价、人才队伍、经费、信息化、理论支撑等多个保障要素。浙江省可以在坚持“合作共赢、依法规范、安全为先、以人为本、协调发展”原则的基础上，以完善八大工作机制和四大保障措施为路径，不断提升监地协作工作水平。

（一）工作机制

1.完善会商协作机制。在全省司法行政系统内部自上而下明确牵头部门和联络员，编制工作通讯录，建立常态化沟通联络和议事协调机制，在省、市、县司法行政机关三级和监狱局、监狱两级分别建立议事协商机制，定期会商监地协作工作，研究办理监地协作事项，形成以上率下、分级推进、共同落实的良好氛围。深入推进监狱工作属地管理事项目录的落实，发挥属地市、县两级司法行政机关在监狱与属地相关部门沟通协调中的桥梁作用，依法依规将监狱维稳安保、反恐防暴、疫情防控、食品安全、安全生产、基本公共服务、信访保密、队伍建设等纳入属地管理机制或监地协作机制，及时开展议事协商、列席会议、联动互助，实现良性互动和共赢发展。

2.完善走访沟通机制。市、县两级司法行政机关和监狱按照省司法厅关于开展监地“走亲连心、共建共筑”活动的部署要求，总结深化近年来开展走访活动的经验，进一步丰富活动载体和形式，做足走访准备和需求收集，常态化开展走访联系和工作对接，相互通报工作情况和重点信息，分级分类交换意见建议，梳理解决监地协作中的堵点和难点。在走访过程中，有针对性地组织监狱民警中的心理咨询专家到司法局（所）开展巡回授课和对假释、暂予监外执行人员回访活动，同时走访社会帮教组织、公益人士，既实现优势资源共享，也发挥了走访沟通的最大效应。

3.完善疫情防控机制。通过复盘总结监狱与属地党委政府及相关部门在新冠肺炎疫情防控中的协作经验，修订完善应急预案或工作方案，巩固深化联防联控机制。通过梳理总结疫情期间监狱与司法行政机关办理假释、暂予监外执行、收监执行案件，开展远程视频会见帮教、法律服务，落实刑释衔接、临时安置等经验做法，将相关内容写进应急预案和工作方案，进一步提升协作水平。发挥监狱属地司法行政机关的桥梁作用，推动监狱纳入属地县级疫情防控领导小组成员单位，加入属地疫情防控工作群，加强信息共享和业务指导。在监狱实行封闭管理期间，倡导社会各界与监狱开展结对共建帮扶活动，帮助监狱民警职工解决实际困难。

4.完善平安创建机制。市、县两级司法行政机关和监狱践行“共建共保共享”理念，将监狱平安建设工作纳入属地大盘子，争取属地党委政府的重视支持，实现平安建设整体推进。依托维稳安保工作机制，加强监管安全、信访维稳、舆情处置、“必接必送”等领域的协作，通过加入议事协调机构等及时共享涉监情报信息，落实工作举措，共同做好重点人员的教育稳控。常态化开展修心教育质量跟踪评估工作，刑满释放人员户籍地司法行政机关积极配合监狱开展回访调查，收集情况、采集数据、形成报告，优化完善监狱教育改造措施，共同预防和减少重新犯罪，提升教育改造和平安建设成效。

5.完善执法协同机制。加快数字化转型，深入推进政法一体化协同办案系统建设，加快推进社区矫正和安置帮教法律文书推送模块建设，及时沟通解决案件办理和系统流转中存在的问题。③劳泓：《浙江数字化改革背景下深化“智慧矫正”的探索与实践》，《中国司法》，2021年第6期。监地双方在执法办案中如遇涉及对方或需要对方协助的事项，及时启动执法协同机制，提早开展工作沟通，通报相关信息，预留工作时间，落实工作措施，确保执法效果。贯彻宽严相济刑事政策，依法依规提高假释适用率，协同办理收监执行和暂予监外执行案件，实现机制顺畅，维护法律权威。增进沟通理解，统一执法思想，不断提高调查评估回函率和采信率，妥善管理调查评估回函信息，保障办案工作有序开展。

6.完善教育帮扶机制。巩固深化与帮教组织和公益人士的关系，有效整合各类社会帮教帮扶资源，深化教育改造社会化建设。积极引导帮教组织和公益人士以签订合作协议、评聘公益大使、开展公益讲座、结对帮扶、视频帮教等方式，为教育帮扶工作赋能提效。市、县两级司法行政机关发挥属地优势，会同民政等部门做好在押罪犯未成年子女的帮扶工作，提升在押罪犯教育改造成效。监狱配合做好社区矫正对象、安置帮教对象基本信息对接和安置帮教基地建设，对重点人员教育和心理矫治提供技术支持。深化远程视频会见工作，用好监地视频会见平台，有序开展会见、帮教、公证、调解、提审、开庭等工作，更好地满足便民服务和执法办案需求。

7.完善法治联建机制。深化监狱与属地市、县两级司法行政机关、监狱周边单位（组织）的关系，开展“1+1+X”（监狱+司法局+若干单位）法治联合体建设。依托各方职能，加强法治宣传、民主法治村（社区）创建、法治体检、法律服务进大墙、社区矫正执法、警示教育、人民调解、诉源治理、安置救助、维稳安保、应急处置等领域的合作。推进派驻调解工作室、法律援助工作站等公共法律服务站点建设，完善衔接机制，加强工作保障，实现涉监纠纷调解工作常态长效，共享便捷、高效、优质的公共法律服务。

8.完善队伍共建机制。建立常态化互派干部锻炼交流机制，加强监狱与市、县两级司法行政机关在法治建设、刑事执行、争议化解、公共法律服务、政府法律事务、心理矫治、公职律师培养等领域的交流学习，适时组织开展跟班实践和技能比武，共同提升队伍专业素质和执法规范化水平。坚持党建带队建，常态化开展支部结对共建和工青妇联谊活动，激发干部队伍活力。充分发挥社区矫正延伸监管民警在监地协作中的桥梁作用，切实发挥监所民警的身份优势、专业优势、经验优势，让两支队伍在工作中相互促进、共同提高，打造一支深耕监地协作、发挥领军作用的专家队伍，为浙江监地协作工作长远发展奠定坚实基础。

（二）保障措施

1.强化组织保障。全省司法行政系统将监地协作工作列入司法行政重点工作和绩效管理考评范围，定期或不定期研究监地协作工作，制定任务清单和考核细则，定期监督检查进展情况，每年召开一次全系统工作推进会，交流经验做法，抓好推进实施。实行“领导挂帅、专班推进”，建立由分管领导担任召集人的联席会议机制，明确日常工作的牵头部门和配合部门，每年至少召开一次联席会议，研究解决工作推进中存在的困难和问题。探索分管领导和业务处室负责人分片联系制度，实时开展工作对接和业务交流，及时收集掌握各地工作进展动态。对工作中涌现出的先进人物事迹和重大工作成果，及时总结宣传，开展评比表彰，营造良好氛围。

2.强化业务指导。加强监地协作理论研究和实务指导，组织开展“调查评估、刑释衔接、安置帮教、保外就医、收监执行、远程视频会见、进监帮教、警示教育、延伸用警管理、修心教育跟踪评估”等监地协作高频事项工作指引和典型案例的编写工作，不断完善固化长效机制。加大对监地协作工作岗位全员培训和学习交流力度，特别是针对一线实操人员开展常态化培训，每年至少组织一次系统性培训，不断增强协作意识，提升协作能力和工作效能，形成“上下联动、全员参与、百花齐放”的良好局面。各市司法局可以选定1～2个县级司法局，省监狱管理局可以选定4～5个监狱作为观察点，健全实践“发现、培育、评价、推广”机制，更好地发挥典型带路、示范引领作用。

3.强化平台支撑。可以考虑在政法一体化协同办案系统中开辟监地协作对接平台，按照监地协作高频事项分类，建立协作模块，实现互联互通、业务协同，提升工作对接的数字化水平。④浙江省司法厅社区矫正管理局：《“智慧矫正中心”创建的浙江实践》，《中国司法》，2021年第12期。升级完善远程视频会见帮教预约平台和软硬件设施，增强承载能力，为有效拓展“线上办案、工作交流、教育培训、心理矫治、警示教育”等新型业务提供信息化支撑。建好、用好、管好延伸用警工作平台，建立健全“选警、用警、练警、励警”工作机制，努力实现“人岗适配、效用最大、业绩最优”，为延伸监管民警协助社区矫正工作赋能蓄力。探索建立监地协作工作专家信息库和监地协作案例信息库，开展监地协作工作沙龙活动，为理论研究和实务借鉴提供便利，服务保障工作水平提升。

4.强化跨省协作。定期梳理外省籍人员在浙江省监狱服刑和在省内执行社区矫正的情况，以及本省籍人员在外省监狱服刑和执行社区矫正的情况，为开展跨省协作奠定基础。可以采取“走出去”和“请进来”的方法，由省司法厅牵头，率领监狱、社区矫正、人民参与和促进法治等业务条线干部，与在押罪犯和社区矫正对象分布相对集中的省份相互开展走访和调研。一方面，相互通报人员基本情况和所在地刑事执行、安置帮教政策和刑满释放人员衔接管理相关要求，交流教育改造、执法管理、安置帮教等经验做法，探讨工作实务中遇到的疑难问题。另一方面，可以通过签署跨省战略合作协议，建立健全沟通联络、信息互通、执法协作、维稳安保、安置帮教等工作机制，为常态化跨省监地协作提供保障。