加快推进合法性审查供给侧改革——以江苏省为例

范富强（江苏省司法厅）

习近平总书记曾在中央全面依法治国工作会议上指出：“现在，法治政府建设还有一些难啃的硬骨头，依法行政观念不牢固、行政决策合法性审查走形式等问题还没有根本解决。”①习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，《求是》，2021年第5期。这其中，合法性审查走形式的问题，既有基层政府重视不够、落实不力的原因，也有合法性审查机构供给不足的现实困境。司法行政机关作为各级政府合法性审查专职机构，要主动适应新形势新任务新要求，按照党中央“巩固、增强、提升、畅通”八字方针，加快推进合法性审查供给侧改革，全面提升合法性审查供给能力，努力当好各级政府的高级参谋、得力助手。

一、合法性审查的发展脉络

合法性审查从产生到发展，呈现出四个方面的特征。

一是制度上从无到有。自2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》首次提出“合法性论证”概念后，2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》明确规定：市县人民政府及其部门要建立重大行政决策合法性审查制度，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得作出决策；要严格规范性文件制定权限和发布程序，未经听取意见、合法性审查并经集体讨论决定的，不得发布施行。自此，合法性审查工作逐步成为政府依法行政的重要标志。各地围绕贯彻国家部署，纷纷制定合法性审查工作制度，如江苏省早在2009年就以地方立法的形式②参见《江苏省规范性文件制定和备案规定》，2009年4月12日。，对规范性文件制定与合法性审查工作进行了细化规定，此后由省委办公厅、省政府办公厅联合印发了《江苏省规范性文件和重大决策合法性审查程序规定》，由省政府办公厅印发了《关于全面开展规范性文件合法性审查工作的通知》等一系列配套制度，将合法性审查要求从制度设计变为具体行动、从粗放规定变为精细举措、从提倡引导变为刚性约束，为深入推进依法行政、建设法治政府增加了一道“阀门”。

二是机制上从虚到实。2013年，党的十八届三中全会作出了“ 完善规范性文件、重大决策合法性审查机制”③参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月12日。的重要部署，将合法性审查实质性、规范化开展提上了议事日程。国务院办公厅围绕贯彻党的十八届三中全会决定，于2018年印发了《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》，第一次明确了合法性审查的目标、要求、范围、主体、程序、职责和责任，为基层开展合法性审查工作提供了遵循。在此进程中，江苏省先行先试，早在2015年就按照原国务院法制办的统一部署，启动完善规范性文件合法性审核机制的试点工作。针对过去合法性审查启动随意、运转不畅、附带材料不全、预留时限过短等问题，通过规范审查流程、细化审查标准、明确审查时限、落实审查责任，有效构建了程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的合法性审查工作机制。苏州市等市、县还积极探索重大决策目录化管理制度，借助行政权力网上运行系统，将重大决策的合法性审查机制用信息化手段固化下来，凡未经审查或审查不通过的决策项目无法向前推进，从而达到“上不了会、出不了台”的效果。

三是机构上从小到大。合法性审查工作推行之初，各级政府法制机构内部并没有专门设立合法性审查处（科）室，也没有专职的合法性审查人员。2015年，江苏省政府积极探索，在原省政府法制办公室内部增设了备案审查处，正式编制人员4人，专门负责为省政府的重大行政决策、行政规范性文件以及重要涉法事务等提供合法性审查，并负责规章、规范性文件的备案审查工作。同年，江苏省委办公厅、省政府办公厅联合发文，要求在全省范围内加强规范性文件和重大决策合法性审查的人员配备，其中省、市、县三级政府的合法性审查机构要分别按照5人、3人、1人的标准配备专职人员。截至目前，江苏省、市两级司法行政部门全部设立了合法性审查相关处室，省、市、县三级审查专职人员总计达到250余人，兼职法律助理近50人，合法性审查力量得到显著增强。

四是能力上从弱到强。合法性审查机构自成立以来，“摸着石头过河”，从被动应付到主动出击，审查能力不断提升。以江苏省司法厅备案审查处为例，2015年的办件量不足100件，但到2021年已升至969件，工作量上升了8倍多；工作内容从过去以审查文件为主，逐步扩展到审查重大决策、文件、合同、重要批复、信息公开答复等诸多方面。同时按照省政府的部署，司法厅备案审查处常态化参与了土地审批、行政审批制度改革与国有企业改革、化工行业整治，以及高速公路收费、行政区划变更、水源地保护区划设和调整、拟上市公司历史沿革审查、地方金融风险防范、疫情防控、群体性事件处置等重要涉法事务处理，成为省政府不可或缺的参谋助手与法律顾问。近年来，江苏省各市县政府及其部门也越来越重视合法性审查工作，普遍通过业务指导、定期培训、工作交流、挂职锻炼等多种途径，加强合法性审查人员正规化、专业化、职业化建设，全面提升了合法性审查人员的政治素质和业务能力。

二、合法性审查供给端存在的问题

近年来，合法性审查工作虽然取得了跨越式发展，但由于各地重视程度不一、工作推进存在差异，导致供给与需求之间的平衡尚未完全实现。目前从供给侧角度而言，突出存在三个方面的问题。

一是审查力量向下递减。第一，从机构上看，省、市两级的合法性审查机构相对健全，但县级司法局多数还没有设立合法性审查专职机构，乡镇、街道的审查力量更是严重短缺。第二，从人员上看，2018年机构改革时，很多县区法制办的工作人员留在了政府办公室或交流到其他部门，导致司法局从事合法性审查、行政复议等工作的专业人员出现了空缺。目前虽有人员填补，但新入职人员从熟悉情况到发挥作用，仍需一定时间。第三，从稳定性上看，基层人少事多的矛盾非常突出，有的合法性审查人员身兼数职，并且还会面临提拔、轮岗等情况，致使工作连贯性不够。

二是审查能力亟待提升。行政管理事务涉及面广、包罗万象，相关法律、法规、规章和规范性文件数量巨大、内容庞杂，这些都对合法性审查人员提出了较高的要求。实践中，合法性审查人员往往出现三个方面不足：第一，知识储备不足。多数合法性审查人员仅有法律专业背景，对其他相关的专业问题并不熟悉，尤其是财税、金融、环保、安全生产、应急救援、卫生防疫、知识产权等专业性较强的领域，合法性审查人员常有“隔行如隔山”之感。第二，工作阅历不足。部分合法性审查人员比较年轻，参加工作时间不长，对机关职责和运行规律等缺乏深刻认识，对实践中的复杂问题看不透、吃不准、把握不住。第三，经验积累不足。合法性审查能力提升绝非一朝一夕之功，没有三五年甚至更长时间的积累，开展工作必然吃力。

三是审查质效不够明显。近年来，合法性审查工作虽有了量的提升，但工作质效与政府及部门领导的期待尚有差距。第一，少数审查意见缺少灵活性。一些审查机构和人员只会机械比对法条，决不允许本地规定与上位法有丝毫不同，导致所出台的文件只能照搬照抄、不接地气。第二，说“不行”多、说“怎么行”少。对于一些改革性、探索性事项，由于上位法依据不足，地方政府只能通过制发文件先行“试水”，但合法性审查机构往往以缺少法律依据为由提出反对意见，同时对于如何依法推进的问题又避而不答或无法回应。第三，担当作为精神还需加强。面对政府及部门的重大决策或复杂事务处理，合法性审查机构缺少主动靠上去的勇气，有时甚至认为“多一事不如少一事”“事不关己、高高挂起”。

三、推进合法性审查供给侧改革的对策建议

供给侧改革的最终目的是满足需求，主攻方向是提高供给质量，根本途径是深化改革。这为合法性审查的供给侧改革指明了方向。新形势下，要紧紧围绕“巩固、增强、提升、畅通” 的八字方针，加快推进合法性审查供给侧改革。

一要夯实基础，在“巩固”上下功夫。合法性审查制度推行已近二十年。对于这些既往的制度探索，有必要进行一次系统深入的回顾与总结，按照改革取向和问题导向，进一步做好完善、完备工作。第一，要细化制度内容。近年来，各地在“审查主体”上突破了过去由法制办、现在由司法行政部门“单打独斗”的模式，引入了法律顾问、专家学者以及第三方审查力量；在“审查标准”上，逐步明晰了主体合法、权限合法、程序合法、内容合法的把握尺度，同时拓展了必要性、合理性、可行性、技术规范性等新的更高审查标准；在“审查结果”上，明确了合法性审查意见书的统一格式和报送程序，构建了审查意见采纳反馈机制，并完善了合法性审查档案制度，等等。这些好的做法是对现有制度在操作层面的细化，应当及时充实到制度体系之中。第二，要加强制度配套。随着合法性审查制度发展逐步进入“深水区”，各种过去没有遇到的问题会逐渐显现。例如，对重大行政决策的合法性审查工作，应当何时介入、如何介入、如何保证审查意见的独立性；④有学者呼吁要“增强合法性审查结论的应用性和权威性。合法性审查结论不是参考而是重大决策的必备条件。”同时强调，“应该明确规定决策机关领导人员和决策承办单位都不得要求合法性审查机构更改审查结论”。这对当前提升合法性审查质量非常重要。参见刘新圣、崔璨：《重大行政决策合法性审查不能走过场》，《人民论坛》，2017年第10期。对于诸如土地审批、行政区划调整审批、拟上市公司历史沿革确认等具体业务工作，政府合法性审查机构要不要参与、怎么参与；合法性审查机构对其意见需要承担哪些责任，如何追究责任，等等。这些都应当及时给予回应并出台新的制度和操作指南。第三，要跟进制度立法。立法工作要充分发挥固根本、稳预期、利长远作用。对于合法性审查工作中的成熟经验，要及时上升到立法层面，使其进一步系统化、科学化、规范化，增强权威性、时效性和约束力，从而更好推动合法性审查工作落地落实。

二要拓展思路，在“增强”上用实招。针对县、乡两级合法性审查力量薄弱的现状，要按照“强基导向”，大力实施“强基工程”，全面加强县级司法局和乡镇司法所的合法性审查力量建设。通过法治政府建设示范创建、依法行政考核、重大行政决策督查、行政规范性文件备案审查以及违法行政问责等有效手段，引导和倒逼基层政府重视合法性审查工作，强化合法性审查力量配备。在此基础上，要善于整合现有资源，充分调动各方面积极因素，最大限度释放合法性审查活力。第一，要“人人来做”。不仅合法性审查专职机构要全员参与，而且要充分发挥单位内部公职律师、法律助理的作用；不仅要由业务人员负责审查，相关领导也要参与审查，必要时还可以组建审查委员会，⑤有学者认为，目前对于合法性审查主体的安排可以采取两步走模式：第一步，加强公职律师队伍建设，在行政机关内部建造一支法治素养高、处理法制事务能力强的政府专属的全职律师队伍；第二步，尝试整合已建成的政府公职律师、政府法律顾问、政策法规处（科）工作人员等队伍，在行政机关内部设立一个规模更大、专门性更强的合法性审查委员会。参见肖萍、宋梦玲、徐骥：《我国重大行政决策合法性审查主体研究》，《南昌大学学报（人文社会科学版）》，2018年第6期。对于复杂涉法事务进行集体会商，共同研究提出既符合法律规定又贴合工作实际的高质量意见。后者对于县、乡两级克服专业人员不足的困境尤为重要。第二，要“内外交流”。一方面，司法行政机关上下级之间，可以通过“上挂”“下派”等方式，加强合法性审查人员纵向交流。例如，江苏省司法厅通过推行“上挂”制度，让市、县司法局业务人员“跟班作业”一到两年，有效为基层培养了一批合法性审查业务骨干。另一方面，司法行政部门也要加强与其他部门的审查业务横向交流，对于专业领域、复杂业务以及改革试点事项，发挥互补优势，实行联合审查。第三，要“区域协作”。按照司法部“推进长江三角洲区域行政规范性文件合法性审核机制一体化建设、促进政策协同”的统一部署，加强苏浙沪皖“三省一市”的合法性审查业务融合，逐步形成标准趋同、工作联动、意见互认的审查局面。

三要创新举措，在“提升”上求突破。合法性审查供给侧改革的主攻方向在于提高供给质量。围绕实现这一目标，必须内强素质、外树形象。第一，要提升业务能力。除了传统的以会代训、集中轮训、经验交流等培训手段外，要更加注重“沙盘推演”“实战练兵”。针对类型化、典型性的审查案例，借助视频会议、微信群、QQ群等有效载体，组织省、市、县范围内的合法性审查人员开展研讨会商，并及时将审查过程、审查焦点、审查意见、审查技巧等汇编成案例“群发”，达到审查一个案例培训一批人员的目的。同时，要善于向外部借力，充分发挥法律顾问、法律助理、专家学者的作用，帮助行政机关合法性审查人员开阔思路、拓宽视角，增强审查专业性。第二，要提升技术手段。信息化手段有助于规范审查流程、提升审查效率。要积极完善合法性审查管理信息平台，做好与公文管理系统和政务信息公开平台的衔接，实现电子审核一体化和平台互联互通。⑥参见《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》。要借助云技术和大数据，开发快速锁定敏感词汇、自然关联上下位法、自动识别疑点问题等信息系统功能模块，帮助合法性审查人员减轻检索压力，增强审查精准度。要探索利用区块链技术，打破信息孤岛，推进数据共享，实现审查工作自动留痕、精细管理。第三，要提升工作质效。合法性审查机构和人员要提高政治站位，既坚持原则，又善于协调，确保所提意见在合法合规的前提下，可接受、易操作、能解决问题，实现法律效果与社会效果的统一。要完善意见反馈方式方法，对于特别重要或意见分歧严重的问题，由司法行政部门主要负责人直接向政府主要领导当面汇报，防止因文字表述不准确而导致信息传递失真。

四要加强联动，在“畅通”上开新局。立足新发展阶段，贯彻新发展理念，要加快推动合法性审查力量、审查机制等在省域范围内实现全覆盖，构建起“纵向到底、横向到边”的合法性审查工作新格局。第一，要畅通工作机制。进一步理顺文件起草部门、制定机关办公机构、合法性审查机构三者之间的关系，推动建立以政府办公厅（室）为主导、起草部门与司法行政机关相衔接的合法性审查工作机制，确保合法性审查事项启动规范、运转顺畅。要破除部门壁垒和信息不对称问题，构建合法性审查机构提前介入、全过程介入审查事项的工作机制，通过列席会议、参加调研、旁听论证、调阅材料等多种渠道，帮助合法性审查人员全面及时掌握背景资料和工作难点，增强合法性审查的针对性和实效性。第二，要加强衔接联动。按照党中央统一部署，加强党委法规机构、人大常委会法制工作机构、司法行政机关的工作衔接，着力构建分工负责、沟通协调、协助审查、移交处理、意见征询、会商会办、信息联通、能力提升八大机制，推动形成合法性审查工作合力。要善于搭建平台、组织活动，切实把审查联动机制落实到位，推动解决工作难题，强化司法行政机关合法性审查的权威性。第三，要坚持“开门审查”。合法性审查说到底还是为了更好地维护人民群众的合法权益。要始终坚持以人民为中心，站稳人民立场，及时听取人民群众的真实声音，确保政府决策和“红头文件”接地气。要积极推进开放式的合法性审查模式，改变过去只在行政机关内部征求意见的做法，更多地通过门户网站、广播电视、“两微一端”及自媒体平台，广泛、充分征求行政相对人的意见，用群众视角看待问题，用群众智慧解决难题。