成年智力障碍人士养老服务政策探究

中央民族大学 孟思余

随着科学技术的进步、经济的发展、生活水平的提高和平均预期寿命的延长，世界上老年人口的数量正在迅速增加。人口老龄化带来了养老需求的急剧增加，也使社会和家庭面临严峻的挑战。受到我国传统孝文化的影响，家庭养老一直是我国最重要的养老方式。在我国农村地区，家庭既提供经济支持又提供照顾服务。在我国的许多城市，随着现代化的发展，计划生育政策的实施和人口老龄化等因素引起的家庭功能弱化使家庭养老越来越困难，家庭养老向社会养老转变已成为发展的必然趋势。

一、成年智力障碍人士养老政策及现状

新中国成立以来，国家颁布一系列包括老年社会保障、老年福利与服务以及老龄产业等多方面内容的法律法规和政策。1990 年《中华人民共和国残疾人保障法》第十五条规定：国家保障残疾人享有康复服务的权利。各级人民政府和有关部门应当采取措施，为残疾人康复创造条件，建立和完善残疾人康复服务体系。2008 年民政部印发《“全国县（市、区）社会福利中心建设计划”实施方案》，主张推动建设集养护、康复、托管于一体，以提供养老服务为重点，兼顾为儿童、精神障碍者、生活无着流浪乞讨人员等特殊困难群体提供服务的综合性社会福利中心。对于残疾人服务机构方面，我国出台的《残疾人服务机构管理办法》规范了相关机构提供服务的标准，要求残疾人服务机构在接受和提供服务前，应对残疾人的服务需求、身心状况等与服务有关的基本情况进行评估，并根据残疾的种类、等级和评估结果，制定相应的服务计划。

但是，目前我国还没有专门扶持智力障碍人士的法规政策，在养老政策方面缺乏对智障人士这一特殊人群养老问题的关注，在制度设计和具体实施上缺乏对智障人士养老特殊需求的关注。我国残疾人托养机构普遍面临着融资困难缺乏资金支持、缺乏系统科学的托养服务评估标准、服务人员专业化水平不高、相关配套设施不完善等困境。

二、成年智力障碍人士养老政策建议

基于对成年智力障碍人士养老政策及发展问题的分析，提出如下对策建议，以期实现成年智力障碍人士残有所托、老有所养。

（一）立法保障，加大扶持补贴力度

针对智力障碍人士及其家庭制定福利政策，健全完善残疾人保障法规，保障身心障碍者家庭的合法权益和安全，提升智力障碍者家庭的生活质量。对于丧失主要家庭照顾者的成年智力障碍者，通过家庭经济调查为其提供专属的日常照护及老年养老补贴。同时加大对非政府组织、托养机构的扶持补贴力度，维持其部分的日常运营开销，减少机构的运营资金压力。政府可通过购买残疾人服务、给予社保补贴、落实税收减免政策等方式，利用制度性的政策保障来促进智力障碍者养老服务事业的持续稳定发展。家庭难养一辈子，面对“父母老了、走了后怎么办”的问题，最根本的还是智力障碍人士的就业问题，对于中、轻度智力障碍者政府应积极促进其就业，通过给予企业补贴、税收减免等方式将智力障碍等残疾人纳入就业市场中，营造尊重、保护性的就业环境。

（二）建立健全科学严密的评估监督体系

对智力障碍者接受福利政策的资格进行全面、系统评估是十分必要的，从智力障碍人士个体的残疾程度、经济情况到其家庭的收入来源、主要照顾者的背景信息等进行科学的评估测量，有助于帮助智力障碍者及家庭更精准的评估需求，对接服务。作为承接成年智力障碍养老服务的主要载体之一，护理服务机构承担着重要的责任。目前对于私营机构的监督保障机制薄弱，导致机构的服务质量参差不齐，甚至个别出现“虐待残疾人”的恶劣情况。因此迫切需要建立完善的监督机制，促进形成一个成年智力障碍者及其家属、民间社会组织的多元民主监督系统，政府及时监督机构托养服务实施和资金使用情况，对于非法违规机构进行严格惩治。对于机构的服务内容、服务质量应建立健全机构绩效考核评估制度，将服务对象满意度纳入标准。

（三）拓展保险形式及内容

由于智力障碍人士往往有着长期护理养老需求，基本的养老金补贴不足以为其提供优质和有尊严的生活。因此，经济保障需要借助现代金融手段筹集长期照顾费用，以实现养老成本来源的多元化。在保险形式方面，保险机构推出针对智力障碍等残疾人的老年商业保险、长期照顾保险及其他商业保险，或推广反向贷款，促进无子女的智力障碍人士房产变现，智力障碍的老年人也可以通过这种方式筹集到养老金，免去后顾之忧。在保险内容上，政府应提供政策便利，针对中老年智力障碍人士设立专门的保险类型。可将康复纳入基本医疗卫生服务体系，在医疗保险中实现医疗与康复的结合，减少因长期康复支出带来的经济压力。在商业保险方面，政府应积极鼓励和支持保险机构设计满足这一群体需求的短期基本保障产品和长期可持续性保障产品，以满足其康复、医疗、养老等保障需求。

（四）充分发挥非政府组织的作用

目前，我国有很多非政府组织，包括非营利组织、公民社会组织、慈善部门、志愿者部门、草根组织等。它们有自己的服务宗旨和理念，可以针对智力障碍人士及家庭照顾者提供个性化、针对性的养老服务。政府应加强与非政府组织之间的合作，创造可持续发展的社会环境，提供一定的资金支持和政策指导，帮助其发展壮大，为智力障碍者家庭提供支持和帮助。同时，鼓励智力障碍家庭形成支持网络，合力建立自己的合法协会，自助互助。

（五）促进老年社会工作者和专业人才的培养

智力障碍养老服务机构的工作人员是机构发展的基石。高质量的养老服务有赖于人力资源的合理配置。然而，我国专门服务于智力障碍养老机构的工作人员存在着年龄结构不合理（偏老年化）、缺乏专业素养等问题，制约着服务的发展和完善，这在很大程度上与人才培养机制的不足有关。为保证我国智力障碍人士养老服务的质量，应加强护理服务人员及老年社会工作者的体系建设，完善专业人才培养机制，努力提高养老机构的工作管理服务水平。首先，应加强岗前培训，鼓励员工参与职业能力考核，将员工工资与工作绩效挂钩。其次，由于成年智力障碍养老机构服务具有一定的特殊性，服务于这一群体的工作者应科学系统地学习智力障碍人士的病因、临床表现、治疗方式等等。再次，老年社会工作者正呈现出高龄化的特征，年轻一代对于行业的认同度较低。应完善智力障碍机构养老服务薪酬福利制度，提高工作人员薪酬福利水平，增强职业吸引力，吸引更多年轻人才和专业人才的加入，促进残障人士养老服务产业蓬勃发展。

（六）促进专业机构服务向家庭延伸

20 世纪60 年代后，英国兴起了“正常化”和“去机构化”运动，提出了最早的社区护理理念——在家庭或在接近家庭环境的社区内，为老年人、智障人士、精神障碍患者、残疾人提供服务或支持，让他们尽可能独立自主地生活。将智力障碍人士尽可能安排在社区、家庭中生活是当今国际社会的共识，因此应当积极发展居家养老为主、机构养老为辅的智障人士养老体系，推动建立专业机构服务向社区、家庭延伸的模式。街道社区负责引进助餐、助洁等方面为老服务的专业机构，社区组织引进相关护理专业机构开展居家老年人照护工作。

智力障碍者是一个相对特殊和脆弱的群体，其养老问题亟待解决。我国智力障碍人士面临的养老问题依然严峻，需要各方共同努力，改善养老困境，完善养老保障体系。应在充分发挥政府、市场机构职能、社会组织、社会工作者协同合作前提下，通过多元主体共同合作实现公共利益的最大化，形成多元一体的服务体系，为智力障碍人士的养老政策及服务做出贡献。