加强司法所建设服务基层治理的实践与探索

赵会生（河南省司法厅党委书记、厅长）

基层是社会治理的重点和难点，也是社会治理创新的源泉和活力所在。基层治理是国家治理的基石。司法所作为司法行政系统最基层单位，是服务基层治理、推进法治建设的重要力量。自2019年起，河南省司法厅实施加强司法所建设三年行动（2019—2021年），取得显著成效，在提升司法所工作水平、发挥司法所职能作用、服务基层治理方面进行了一系列实践探索。2022年4月，河南省司法厅以创建“枫桥式司法所”为载体，在全省启动司法所建设强基创优三年行动（2022—2024年），全力推动司法所工作高质量发展，在服务基层治理中发挥更大作用。

一、河南省司法所建设成效显著

河南省司法厅把加强基层基础工作摆到重要位置，从调查研究入手，厘清工作思路，强化顶层设计，以星级规范化司法所建设为抓手，实施加强司法所建设三年行动（2019—2021年），在硬件建设、人员力量、经费保障等薄弱环节聚力攻坚。全省司法所建设实现历史性突破，解决了过去长期想解决而没有解决好的难题，司法所作用发挥更加凸显，面貌焕然一新。“加强司法所建设三年行动圆满收官”被评为2021年度河南“十大法治事件”。

一是政策支撑体系进一步健全。将司法所建设纳入省委、省政府工作大局，高起点谋划。积极推动把加强司法行政基层基础建设等内容写入《河南省乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，把加强司法所建设上升至省委、省政府的决策部署高度。联合省委组织部、省委编办、省财政厅等部门出台《关于加强新时代司法所规范化建设的意见》，从组织机构、队伍建设、基础设施、经费保障等方面夯基垒台，加强顶层设计和整体谋划，为协调解决司法所存在的人、财、物方面困难提供了有力政策支撑。省司法厅先后出台《规范化司法所评定办法》《规范化司法所评定细则》《司法所管理工作制度规范》等文件，司法所建设在制度建设层面不断完善。

二是规范化建设进一步加强。积极推动全省各地将星级规范化司法所建设纳入全省法治示范县乡考评，联合省财政厅为每个五星规范化司法所奖补10万元资金，发挥了超预期的杠杆效应，撬动市县投入司法所建设资金达到3.55亿元。全省2460个司法所全部建成三星以上规范化司法所，其中，五星规范化司法所1143个，四星规范化司法所395个，三星规范化司法所922个，比原计划多创建五星规范化司法所543个。全省司法所业务用房面积显著增加，所均184平方米，其中，三星、四星、五星规范化司法所面积分别不低于120平方米、150平方米、180平方米。各地普遍为司法所配备了电脑、空调等设施，配备执法执勤用车1658台，工作条件明显改善。统一规范标识标牌和功能室设置，优化美化内外环境，方便群众办事，起到了外树形象、内聚人心，强基固本、提振士气的作用。

三是人员队伍进一步壮大。围绕司法所工作力量不足等难题，采取有效措施，重点突破，推动编制和人员下沉到司法所，使司法所人数不少于县（市、区）司法局总人数的60%。积极争取省委组织部、省委编办的重视和支持，2019年单独为全省司法所招录800多名公务员，指导各地2020年、2021年连续考录两批司法所公务员300多人，收回长期被挤占挪用的政法专项编制，彻底消除了全省47%的司法所无政法专项编制人员的情况。通过采取纳入平安建设、法治河南（法治政府）建设考核等方式，督促各地采取政府购买服务的方式为每个司法所配备2名以上专职人民调解员、1名以上社区矫正社会工作者。全省司法所工作人员由2018年年底的6238人增加到目前的14230人，其中，正式工作人员7023人、辅助人员7207人，所均5.8人。

四是履职能力进一步提升。随着规范化司法所建设持续推进，司法所履职能力明显提升，形成了“有为就有位，有位更有为”的良好局面。2021年，全省司法所参与排查调处矛盾纠纷18.3万件，加强对社区矫正对象的监督管理和教育帮扶，扎实做好刑满释放人员的安置救助和教育帮扶，对乡镇党委政府提出法律意见建议6219条，参与制定规范性文件2312件，参与征集立法建议1328件次，指导制定村规民约5883件，解答法律咨询19.6万人次。特别是全省司法所扎实推进农村（社区）基层矛盾纠纷集中排查化解和开展“六防六促”专项行动，及时化解了一大批矛盾纠纷，切实防止“小拖大、大拖炸、民转刑”。

河南省司法厅加强司法所建设的一系列实践举措，不仅得到了全省各级司法行政机关的热烈响应，更激发了司法所工作人员的职业荣誉感、自豪感，全省涌现出了以何莹莹、高家斌、黄帅等为代表的一大批优秀司法所长和人民调解员先进典型。为在全系统掀起学习先进典型、崇尚先进典型、争当先进典型的热潮，司法厅组织评选出10名“十佳司法所长”、10名“十佳人民调解员”，表彰100个“优秀人民调解委员会”、200名“优秀人民调解员”，在讲好司法行政故事的同时，收到了良好的社会反响。河南省司法厅全面发力，将人、财、物向司法所、向基层倾斜，着力解决司法所在人员配备、经费保障、业务用房、交通工具等方面存在的问题，切实加强中央政法转移支付资金对司法所建设的支持，一系列工作取得了明显成效。

二、现存问题和不足

在取得成绩的同时，我们清醒地认识到，河南省的司法所建设目前无论是在硬件还是软件方面，与先进省份相比还存在差距，与推进全面依法治国、依法治省和建设更高水平的平安河南、法治河南的要求还不相适应。

（一）司法所整体保障水平依然薄弱。经过近年努力，河南省司法所基础设施、人员配备得到很大提升，但“人少事多保障不足”的问题还未得到根本解决，正式人员数量不足，司法辅助人员能力参差不齐，整体队伍素质有待提高，业务经费保障不充足，这些与司法所承担的繁重工作任务以及在推进基层法治建设中的职能作用不匹配。比如，司法所配备的5246名专职人民调解员中，仅有2608名是以不低于当地最低工资标准的方式配备，其余的2638名专职人民调解员普遍存在补贴偏低、年龄偏大、法律专业素养不高的问题，难以满足当下工作需要。

（二）司法所工作开展不平衡。全省11个省辖市五星规范化司法所创建率超过50%，其中鹤壁市、三门峡市超过70%，但濮阳市、许昌市低于30%。全省有18个县（市、区）五星规范化司法所创建率达到100%，也有21个县（市、区）五星规范化司法所创建率低于20%。其中，平顶山市卫东区、石龙区尚无五星规范化司法所。即便是已建成的星级规范化司法所，在业务用房、保障能力、工作规范、职能作用发挥等方面也存在差异，有些地市创建标准还不高。

（三）司法所作用发挥不充分。围绕党委、政府中心工作和群众需求，主动担当作为意识还有欠缺，职能作用发挥还不全面，在满足人民群众需求上仍存在短板和差距。当前，司法所在人民调解、法治宣传教育、安置帮教、社区矫正等传统业务方面作用发挥得比较好，能够积极服务于党委、政府，着力解决人民群众的“急难愁盼”问题。但在职能任务拓展方面，特别是在推进基层法治建设方面的作用发挥还比较欠缺，多数对乡镇政府、街道办事处依法决策、重大事项进行合法性审查、开展行政执法监督、征集立法建议等业务工作只是点了个题，法治乡村、法治社会建设相关工作开展还不充分。

三、以强基创优三年行动为抓手，进一步推动司法所工作高质量发展

2022年5月，省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于深化乡镇管理体制机制改革的若干意见》，明确司法所继续实行派驻体制。省司法厅决定在全省开展司法所建设强基创优三年行动，并将这项工作写入2022年省委一号文件，以创建“枫桥式司法所”为载体，在全省实施“三个一百”工程，即每年命名100个“枫桥式司法所”，推动至少100个司法所实现“三星晋四星”、100个司法所实现“四星晋五星”，从七个方面着力推动河南省司法所建设再上新台阶。

（一）着力加强政治建设。司法行政机关首先是政治机关，必须把讲政治融入具体工作中，用行动说话，用成效检验。一是坚持以政治建设为统领。深刻领会“两个确立”的决定性意义，把坚定捍卫“两个确立”、坚决做到“两个维护”作为最高政治原则，把“讲政治”融入司法所各项具体工作中，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，切实增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。二是坚持党的领导。贯彻落实新时代党的建设总要求，坚定不移把坚持党的绝对领导体现在推进司法所工作的理念、思路、举措和具体实践中。按照标准化、规范化要求，强化司法所党组织建设，有正式党员3人以上的成立党支部，正式党员不足3人的按规定成立联合党支部，充分发挥党支部战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。三是站稳政治立场。牢固树立人民至上理念，带着感情做实做细工作，做到群众“心窝里”“心坎上”，解决好群众的“烦心事”“忧心事”，让人民群众的法治获得感、幸福感、安全感得到实实在在的提升。

（二）着力加强基层平安建设。坚持总体国家安全观，坚持稳中求进、以进固稳，树牢底线思维、极限思维，增强主动排雷意识，主动防范化解各种矛盾纠纷，下好“先手棋”，打好“主动仗”。一是扎实开展人民调解工作。进一步健全人民调解组织网络，依托司法所巩固完善乡镇（街道）人民调解委员会，将村（社区）人民调解委员会打造成司法所在村（社区）服务群众的工作站，确保乡村两级人民调解委员会全覆盖，让老百姓遇到问题有地方“找个说法”，打通服务群众“最后一公里”。坚持和发展新时代“枫桥经验”，对各类矛盾纠纷风险隐患开展“拉网式”“地毯式”大排查、大起底，最大限度把矛盾纠纷化解在基层、消除在萌芽状态。二是依法开展社区矫正工作。全面贯彻落实《社区矫正法》，强化县级社区矫正机构建设，合理划分社区矫正机构和司法所工作职责范围。健全完善社区矫正工作机制，严格落实监督管理措施，防止出现脱管漏管。提升教育矫正的针对性、有效性，深入开展社区矫正对象“万人参训、千人持证”活动，促进其顺利融入社会。三是认真协调落实安置帮教措施。在党委、政府统一领导下，加强与有关部门的沟通协调，切实做好刑满释放人员的安置救助和教育帮扶，严格落实“必接必送”制度，促进安置帮教对象顺利回归社会。

（三）着力加强基层法治建设。要切实发挥司法所职能作用，推动各项工作提质增效。一是深入开展法治宣传教育。扎实推进“八五”普法规划实施，把深入学习宣传贯彻习近平法治思想作为全民普法工作的首要政治任务和头等大事，深入开展法治进乡村（社区）、进学校、进企业等活动，推动落实“谁执法谁普法”普法责任制，督促有关职能部门建立普法责任清单，提升普法工作的针对性和实效性。二是积极推动基层政府依法行政。《全国司法所工作规范》明确规定，司法所承担参与推进辖区基层法治建设、开展行政执法协调监督工作、开展合法性审核（查）工作、面向社会收集立法意见建议、协助做好人民陪审员选任工作等职责，我们将加强司法所在这些方面的实践探索，积极主动履职尽责，统筹协调推进基层法治建设。三是有效提升基层社会治理法治化水平。全力服务乡村振兴战略，加强法治乡村和法治文化建设，指导推进民主法治示范村（社区）创建，广泛开展“乡村振兴法治同行”活动，推进“一村（社区）一法律顾问”和乡村“法律明白人”全覆盖，指导村（社区）依法制定村规民约、居民公约，不断提高基层治理法治化、现代化水平。

（四）着力加强基层公共法律服务体系建设。司法所在公共法律服务体系建设中起着承上启下的重要作用，是面向人民群众提供公共法律服务的一线窗口。一是充实基层公共法律服务力量。通过招录、聘用、政府购买服务、发展志愿者队伍等多种方式，推动公共法律服务人员力量不断壮大。二是提供“一站式”法律服务。河南省依托全省司法所建立了乡镇（街道）公共法律服务工作站，实现了一体规划、一体建设、资源共享。将进一步统筹抓好公证咨询联络点、法律援助代办点、仲裁业务咨询点、行政复议咨询点、行政执法意见收集点、立法民意采集点“一所六站点”建设，为群众提供便捷高效的公共法律服务。三是开展智能化、精准化服务。从人民群众法律服务需求出发，积极运用“互联网+公共法律服务”，拓展服务覆盖面，更好满足人民群众多层次、多领域的法律服务需求，让数据“多跑路”，让群众“少跑腿”。结合重大事件、重大活动和重要时间节点，开展专项法律服务活动，提高法律服务的针对性和精准度。

（五）着力加强司法所规范化建设。规范化建设是推动司法所工作高质量发展的重要抓手。一是规范司法所机构设置。认真落实省委办公厅、省政府办公厅《关于深化乡镇管理体制机制改革的若干意见》，充分借助当前乡镇管理体制机制改革政策红利，进一步加强司法所阵地建设，确保机构应设尽设。充分发挥司法所作为县（市、区）司法局的派出机构、实行以县（市、区）司法局管理为主的体制优势，加大业务指导力度，进一步提高司法所工作质效。二是规范司法所职责任务。积极探索司法所参与推进基层法治建设相关工作，优化基层司法所职能定位，进一步规范司法所工作职责，助力司法所更多更好参与推进基层法治建设。三是规范司法所业务工作。按照《全国司法所工作规范》和河南省《司法所管理工作制度规范》，进一步健全司法所各项工作制度，规范工作流程和服务方式，完善便民利民措施，切实提升服务群众的能力和水平。

（六）着力加强司法所保障能力建设。省司法厅通过积极沟通省财政厅，确保了2022年年底前将五星规范化司法所建设奖补资金全部兑现，并持续做好“枫桥式司法所”创建资金支持。一是持续加大经费投入。认真落实财政部、司法部《司法行政机关财务管理办法》，加强与财政部门的沟通协调，确保应由本级财政负担的各项经费全部纳入预算并落实，建立动态增长机制。进一步落实河南省六部门《关于加强人民调解员队伍建设的实施意见》，按照经费保障、补贴发放、人员配备、规范管理“四到位”的要求，确保已出台保障标准、保障办法的落实落地。二是改善司法所业务用房。通过不懈努力，目前，河南省1268个司法所业务用房面积达到180平方米以上，但还有部分街道的司法所存在借用、共用其他部门办公用房的现象。要继续加大力度，解决司法所业务用房不足的问题，实现办公区域相对独立、功能室设置合理规范。统一规范司法所外观标识及室内设置，树立良好形象，方便群众办事。三是持续加强设施装备建设。根据司法所承担的工作职能，为司法所配备工作开展必要的设施装备和满足服务群众需求的相关设施装备。推动为司法所配备必要的执法执勤用车，为司法所依法规范开展各项工作提供坚强保障。

（七）着力加强司法所队伍建设。一是进一步充实人员力量。目前，河南省司法所政法专项编制所均1.06个，正式人员所均2.85人。通过采取招录公务员、减县补乡、增加事业编制、政府购买服务等措施，积极推动将编制和人员调整到工作任务重、人员配备少的司法所，为每个司法所配备不少于5名工作人员。二是大力提升人员素质。选好配强司法所工作人员，将工作表现突出、年富力强的同志选派到司法所长岗位上锻炼提升。支持鼓励新进机关的公务员到司法所锻炼至少一年，使他们切实了解基层工作实际，增强为民服务的意识和本领。将具有法律职业资格的专业人员充实到司法所，以适应加强基层法治建设的需要。加强教育培训，不断提高司法所工作人员的政治素质、业务素养和履职能力。三是全面加强能力作风建设。深入开展“能力作风建设年”活动，推动党史学习教育常态化长效化，巩固深化政法队伍教育整顿工作成果，提升“四个能力”——想明白、说明白、写明白、干明白，加强“五个建设”——政治建设、组织建设、纪律建设、作风建设、廉政建设。特别是在纪律建设上，明确提出“两个严于”——司法行政各级领导干部在纪律要求上要严于普通干警，普通干警在纪律要求上要严于其他公职人员，确保司法所工作人员不踩“红线”、不越“雷池”、不闯“禁区”。四是积极营造拴心留人的工作环境。坚持把从优待警政策向基层倾斜，在政治上多关心、工作上多关怀、生活上多关爱、心理上多关切。大力褒扬先进，及时帮助解决司法所工作人员工作生活中的实际困难和后顾之忧，让他们安身安心安业。

下一步，河南省司法厅将把扎实开展司法所强基创优三年行动作为当前和今后一个时期的重要任务，坚持目标导向、结果导向，量化任务指标，明确时间节点，实行挂图作战、项目化管理、清单式推进，确保各项工作任务落地落实，奋力推进新时代司法所工作高质量发展，以司法所建设高质量助力司法行政工作高质量，在只争朝夕、锐意进取中交出奋勇争先、更加出彩的时代答卷。