农业种质资源保护法治监督进路研究

李蕊，李萌

（中国政法大学民商经济法学院，北京 100088）

种子是农业的“芯片”。一粒种子，关系着中国人的饭碗安全。农业种质资源作为粮食安全和重要农产品有效供给的根基，是国家对外交往的底气，更是国家以民为本的基石。当下中国作为世界上农业种质资源最为丰富的国家之一，却面临种质资源普查收集不到位、统合管理能力不足、优质种质资源流失严重、国内种业竞争力弱等危机，农业种质资源保护任务迫在眉睫。农业种质资源保护是一项复杂性、长期性的重要公共使命，法治监督是落实农业种质资源保护、规范权力运行的重器。

粮食安全是“国之大者”。悠悠万事，吃饭为大。在复杂的国内外局势下，国家日益认识到保障粮食自主和安全的重要性，锚定农业种质资源作为粮食安全战略的基础性、本源性地位，提出要打好种业翻身仗、稳住农业基本盘。然而，中国农业种质资源保护法治监督程度低，存在一元监管模式职能过载、主体责任不清、重要要素监督不足等问题。法治监督的缺位制约了农业种质资源保护的发展、延宕了中国粮食安全战略的稳步实施。党的十八届四中全会以来，国家不断强调要建立严密的法治监督体系。法治监督是农业种质资源保护的稳定器和导向标，有利于促进农业种质资源保护公开、透明、高效、有序发展。粮食安全党政同责，建立严密的法治监督体系来规制公权力，是公共领域下农业种质资源保护的迫切命题，也是粮食安全视域下国家治理现代化的核心要义［1］。

1 逻辑转向：从一元法制监管转向多元法治监督

当前中国农业种质资源保护实行以政府为主导的一元法制监管模式，导致政府职能过载，无法解决农业种质资源保护工作面临的诸多问题，从而对中国的粮食安全产生负面影响。而多元法治监督理念与农业种质资源公共属性相契合，能够积极调动多方主体力量对农业种质资源保护中的权力进行监督，进而推动农业种质资源保护的法治化进程。

1.1 一元法制监管模式与种质资源公共属性相错位

农业种质资源保护以一元法制监管模式为主，欠缺多元法治监督模式。现有规范性文件重视行政管理而忽视多元监督，成为以政府管制为主线的一元法制监管模式的具象表现。在法律层面，《中华人民共和国种子法》（以下简称《种子法》）第二章“种质资源保护”和《中华人民共和国畜牧法》（以下简称《畜牧法》）第二章“畜禽遗传资源保护”以及《中华人民共和国渔业法》等法律注重划分行政机关的管理权责，具有显著的行政组织法特征。在规章层面，《农作物种质资源管理办法》和《水产种质资源保护区管理暂行办法》确定了农业种质资源的行政管理制度，注重一元监管而欠缺多元监督。在其他规范性文件中，行政机关主要针对农业种质资源财政资金的管理确立了行政规则。虽然国务院办公厅《关于加强农业种质资源保护与利用的意见》明确农业种质资源保护应坚持“政府主导、多元参与”等原则，意识到农业种质资源保护应引入多元主体力量，但是文件侧重在技术层面形成农业种质资源的多元主体保护，尚未从多元监督角度加强农业种质资源保护。可见，农业种质资源规范性文件重点规定了行政机关关于外部主体监管和内部权力制约的制度，形成政府控制下的一元法制监管模式。

但是农业种质资源的公共属性与一元法制监管模式存在抵牾。农业种质资源具有显著的公共物品属性，其保护工作关乎国家粮食安全，具有公共性、整体性、发展性、开放性的特质［2］。而中国农业种质资源数量多、分布范围广，保护工作是一项投入成本巨大、回报周期长、参与人员众多的繁重任务。政府一元法制监管模式下的农业种质资源保护工作，面临丧失风险加大、保护责任主体不清、财政资金紧张、保护工作进度慢、开发利用不足等问题，一元法制监管模式中政府职能明显过载，而多元法治监管体系尚未建立，社会治理供给能力无法满足农业种质资源保护的需要。

1.2 多元法治监督模式与种质资源公共属性相契合

农业种质资源的公共属性与多元法治监督理念相契合。多元法治监督能够形成完整的监督链条、落实主体责任，是关涉国民整体利益的重大公共领域中的权力规制模式。作为一项周期长、任务繁重的工程，农业种质资源保护需要依靠严密的法治监督体系，而多元监督是建立严密法治监督体系的核心。国务院办公厅发布的《关于加强农业种质资源保护与利用的意见》将多元参与作为重要原则，在监督层面多元参与的本质是多方主体监督。农业种质资源保护工作落实的关键是推动其从传统走向现代、从一元治理走向多元治理、从监管走向监督，而这需要充分发挥多元法治监督的整体效应［1］。

建构多元法治监督机制可为多元主体提供监督渠道和监督依据，是助推多元参与农业种质资源保护工作的规范来源和有效路径。传统的监管模式无法应对农业种质资源面临的问题，而多元法治监管能够回应公共服务领域中发展型国家政府职能过载和社会治理能力不足的窘境［3］。多元协同合作需要利用政府、市场和社会组织在结构和功能等层面的互补性重新组合公共服务监督权力，从而破解单一监管模式的难题［4］。党的十九大报告中，习近平总书记提出“共建共治共享”的社会治理理论，提出以合作性、公共性和多元性为基本内涵的多元共治理念［5］。“共建共治共享”的核心原则是共同参与原则，在公共服务领域，通过多元主体的共同参与实现社会效益的最大化，在监督方面则体现为多元主体共同参与监督［6］。毋庸置疑，政府作为社会公共利益的代表者和公共资源的调配者是农业种质资源保护的核心主体，但是从其保护与利用现状可以看出，在监督层面，单一的政府监管无法成为破解农业种质资源保护掣肘的最优解。引入多元法治化监管理念，基于人大、政府、社会等多维要素的互补性构建多元法治监督机制成为有效求解一元主体监管窘境的理路［7］。申言之，农业种质资源保护以多元法治监督为依托，构建多元协同治理制度，能够激发参与主体的保护动力、利用能力、创新潜力，从而化解一元治理模式下的农业种质资源重保护、轻利用、轻扶持、重管理的难题。

1.3 建构多元法治监督体系

建构多元法治监督体系需要完善人大监督、行政监督和社会监督。首先，强化人大监督。人大监督在国家监督体系中具有权威性、至上性，且监督对象和维度广泛，对农业种质资源保护的规范化法治化监督具有重要影响［8］。2021年全国人大常委会首次组织专门调查组对重点省份和机构进行农业种质资源专题调研，并召开会议听取关于加强种质资源保护和育种创新情况的调研报告，这是全国人大常委会有效监督农业种质资源保护工作的良好开端。但是从人大监督的手段和效果上看，还需要进一步强化人大监督。需要充分运用《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》规定的各种法定监督方式，听取和审议各级政府关于农业种质资源保护的专项报告；审查和批准相关资金决算、预算执行报告；对《种子法》《畜牧法》《农作物种质资源保护条例》等法律法规实施情况进行检查；加强对农业种质资源相关规范性文件的备案审查，针对农业种质资源保护的特定问题询问和质询行政部门等，对其相关重大问题组织调查委员会进行调查。

其次，完善行政法治监督。政府是农业种质资源保护的重要监督力量，然而现有的政府监管存在监管责任落实不到位、执法力度较弱等问题，亟待完善行政监督体系。第一，细化监督目标，建构农业种质资源保护监督目标责任制和考核评价制，建立对政府部门的规范化常规化监督体系。第二，建立健全农业农村部门、生态环境部门、自然资源部门、司法部门和财政部门等之间的农业种质资源保护监督协作机制，形成相关部门相互协作的良好法治监督局面。第三，加强对行政相对人的监督，强化对侵占、破坏、非法引进或对外提供种质资源等破坏农业种质资源行为的执法监管。第四，加强对侵犯农业种质资源知识产权行为的监督，强化对专利权、品种权等权利的执法保护，提高执法力度和效率。第五，与科研院所等第三方机构紧密合作，了解农业种质资源先进技术，引入相关技术人才，更新执法技术，提高执法能力。

最后，加强社会法治监督。农业种质资源保护牵涉重大社会利益，需要为社会主体提供监督渠道。第一，保障社会公众的知情权。加强农业种质资源财政资金、技术发展、立法执法等的信息公开，尤其重视对相关绩效评估结果的公开，加强相关法律法规和政策的社会宣传，为社会主体获取相关信息提供渠道，缓解信息不对称。第二，保障公民、社会团体、研究机构等的监督权、建议权。建立农业种质资源保护相关违法行为的检举控告渠道和奖励机制，完善信息反馈机制，健全检举人保护机制。第三，引导互联网、报纸等媒体关注农业种质资源保护工作，持续跟进报道保障工作的问题难点，规范和发挥媒体监督作用。第四，建立社会监督与人大监督、行政监督的互动协调机制，强化农业种质资源保护的外部监督与内部监督的衔接和沟通机制［9］。

申言之，农业种质资源保护法治监督需要从宏观视角完善多元法治监督体系，也要关注资金要素和技术要素这两个重点领域和关键环节。资金要素、技术要素是农业种质资源保护的战略性支撑，是实现农业种质资源系统化收集保护、强化鉴定评价、提高保护能力和利用效率的两大支柱，需要将多元法治监督贯彻到资金要素和技术要素监督之中，以发挥监督实效。

2 农业种质资源保护财政资金法治监督理路

财政资金是农业种质资源保护工作的关键支撑，而财政监督承载着规范财政权运行的法治功能，是保障农业种质资源财政资金安全运行和高效利用的重要举措。同时财政监督作为法治的一个环节而非超越法律之上的特权，要求其本身必须在法治的框架内进行［10］。简言之，财政监督的法治化是农业种质资源财政资金效用发挥的重要理路。而预算监督和审计监督作为财政监督的基本方式，两者的法治化是财政监督法治化的实现路径。然而农业种质资源财政资金监督存在诸多漏洞，亟需健全财政资金法治监督机制。

2.1 财政资金法治监督面临窘境

农业种质资源财政资金监督的法治化程度较低，农业种质资源保护工作缺乏稳定持续的推动力。具言之，农业种质资源财政资金法治监督存在漏洞，一是财政资金监督的规定过于零散，无法满足财政监督需要；二是财政资金未全面纳入财政预算监督范围，进而使审计监督无法顺利进行；三是未与现有农业相关转移支付资金监督体系相衔接，从而导致农业种质资源财政资金无法利用相关转移支付资金已有的绩效管理等法治监督体系。

首先，农业种质资源财政资金监督未形成完整的规范体系，且相关财政资金未归入现有的农业相关转移支付资金监督体系中，导致相关财政资金的法治监督程度低。目前农业主管部门仅在2008年、2015年和2018年分别发布了《热带作物种质资源保护项目资金管理暂行办法》《第三次全国农作物种质资源普查与收集资金管理暂行办法》和《物种品种资源保护费项目资金管理办法》，这些规范碎片化、迟延性特征明显，无法满足财政资金法治监督的现实需要。

其次，地方政府未遵循全面预算原则，未将农业种质资源财政资金纳入财政预算。根据《中华人民共和国预算法》和《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》规定，政府的全部收入和支出都应当依法纳入预算，以促进预算的规范、科学、透明运行，更好地发挥财政的宏观调控作用。虽然目前只有《畜牧法》规定“畜禽遗传资源保护经费列入财政预算”，但是按照全面预算原则，即使没有类似《畜牧法》的提示性规定，所有的农业种质资源财政资金都应纳入预算监督体系。然而在法律实施方面，中央和地方却出现裂隙。在中央层面，根据《中央本级项目支出预算管理办法》和《物种品种资源保护费项目资金管理办法》等相关规定，农业部将农业种质资源保护费项目资金支出纳入预算，并对资金使用方向和开支范围等进行规定。而在地方层面，农业种质资源资金长期未纳入财政预算。在国务院办公厅发布《关于加强农业种质资源保护与利用的意见》之后，部分省级政府也陆续出台了相关配套文件，但是在这其中也仅有河南、贵州、江西、江苏以及四川5个省预备将其纳入财政预算监督之中。

最后，农业种质资源财政资金未纳入农业相关转移支付资金制度体系中，无法利用后者现有的行政机关内部监管和社会公众监督机制，导致农业种质资源财政资金的法治监督进程缓慢。《农业相关转移支付资金绩效管理办法》第二条第二款规定农业相关转移支付是指农业生产发展资金、农业资源及生态保护补助资金、动物防疫等补助经费、农田建设补助资金。目前农业相关转移支付资金已经建立了较为完善的监督制度。《农业生产发展资金管理办法》《农业资源及生态保护补助资金管理办法》《动物防疫等补助经费管理办法》《农田建设补助资金管理办法》等分别对相关资金的支出范围、资金分配和预算下达、资金使用和鼓励、监督和绩效评级等做出系统性规定，并规定预算信息公开制度，便于社会公众进行监督，从而提高了资金使用的法治监督水平，有利于提高财政资金效益。同时《农业相关转移支付资金绩效管理办法》专门针对农业相关转移支付资金的绩效管理建立了过程性管理制度。但是农业种质资源保护财政资金难以纳入上述《办法》界定的各类资金范畴，导致其无法利用农业相关转移支付资金的制度化管理体系，阻滞了其法治监督的进程。总言之，农业种质资源财政资金未建构预算监督体系，导致资金运行情况不明，从而引致与预算监督关系密切的审计监督也难以正常运行，财政资金法治监督整体水平无法满足农业种质资源保护的需求。

2.2 建立种质资源财政资金法治监督机制

法治监督是有效发挥农业种质资源财政资金宏观调控功能、监督财政权的重要举措，是实现农业种质资源保护工作持续性稳健性开展的关键环节。实现财政监督法治化需要从以下几个方面着手。首先，提高财政监督制度的系统性、时效性。对目前农业种质资源财政资金的规范性文件进行梳理，明确相关财政资金范畴及监督范围，填补财政监督制度的空缺，对落后的财政监督制度进行清理整顿，形成较为完整的法治化管理体系。其次，遵守全面预算原则，地方政府应尽快将农业种质资源财政资金纳入预算监督。地方政府是承担农业种质资源保护工作的重要推动者，预算制度的欠缺会导致财政资金运行不明并阻碍预算公开，从而妨碍对财政资金运行情况进行监督。因此要强化地方行政机关内部管理，并推动预算公开，为社会公众参与监督提供完整信息，从而建立健全的内外部监督体系。

再次，在完善预算监督的基础上强化审计监督，并促进审计公开，从而发挥社会监督效能，为社会主体多元参与农业种质资源保护工作提供制度基础。最后，建立农业种质资源财政资金绩效评价制度。财政监督重视财政收支行为的规范性和合法性，而绩效监督重视财政资金效益性，将财政监督和绩效监督有机结合，可以有效实现以财政资金运行结果为导向的财政监督制度［11］。因此，可以将农业种质资源财政资金纳入农业相关转移支付资金法治监督体系中，利用《农业相关转移支付资金绩效管理办法》中的财政资金绩效监管制度，将预算监管与绩效监管相结合，推进绩效公开，发挥财政资金配置效率，为农业种质资源保护提供稳定透明的财力支撑。

3 农业种质资源转基因技术法治监督路径

农业种质资源转基因技术作为一项新的技术产业，是中国粮食增产和重要农产品稳定供给的重要技术契机，是充分利用农业种质资源的前沿技术手段。然而，转基因技术会产生基因漂移，具有强自然选择优势的转基因漂移会对环境产生破坏，影响生物多样性，进而背负伦理风险、生态风险、社会风险等一系列风险［12］。而以农业种质资源安全为源头的粮食安全是集数量安全、质量安全、生态安全为一体的重大战略安全。以安全性为核心的粮食安全战略要求对农业种质资源转基因技术所带来的风险进行治理，有效手段是用法治来规范和保障风险治理。简言之，转基因技术既可能是保障粮食生产安全的机遇，又可能成为危害粮食生产安全之殇，分岔口的关键是国家如何用法治建立合理的风险治理模式。

3.1 现有监督模式无法实现转基因技术风险治理

中国对农业种质资源转基因技术长期奉行积极稳健的发展政策，并采用严格的监管模式。2013年习近平总书记在中央农村工作会议上提出了转基因发展的16字方针，即“确保安全、自主创新、大胆研究、慎重推广”，表明中国对转基因种质资源的态度是在技术研发层面推动创新、维护市场自由，在监督层面以公共安全为基础强调国家干预和法律规制［13］。转基因技术风险治理模式主要分为以美国为代表的科学理性结构下的科学决策模式和以欧盟为代表的社会理性规范下的科学民主化治理模式［14］。美国以实质等同原则为起点，将转基因技术作为国家战略支撑以抢占全球技术高地，建立了以产品主义为监管路径的宽松市场准入模式［15］。欧盟以预防原则为基点，建立了以过程主义为监管理路的严格市场准入模式［16］。而中国对转基因种质资源的监管采用产品和过程双重监管的严格监管模式，是在本国国情基础上将美国与欧盟治理模式优点相结合的治理方法。

然而目前的监督模式存在漏洞，无法防治农业种质资源转基因技术风险。首先，立法监督存在不足，立法层级和权限分配不合理。第一，立法层级较低。在法律层级，仅有《中华人民共和国环境保护法》和《种子法》若干条款对农业种质资源转基因技术的运用进行原则性规定。在行政法规层级，只有《农业转基因生物安全管理条例》起着监督农业种质资源转基因技术的主导性作用，然而其体现的安全管理思路已经滞后于产业的发展［17］。农业种质资源转基因技术运用的规制主要体现在部门规章层级，例如《农业转基因生物进口安全管理办法》《农业转基因生物安全评价管理办法》《农业转基因生物标识管理办法》等。立法层级较低导致转基因技术运用的监督效果不佳，这对粮食生产质量安全、数量安全以及生态安全造成不利影响。第二，立法监管权限分配不合理。一方面，在纵向关系上，央地政府权责分配不当。在现有的转基因技术环境安全监管体制中，中央部门监管能力有限，加上地方政府职责定位不明、监管不到位，导致农业种质资源转基因技术监管实效较差。另一方面，在横向关系上，部门利益冲突严重。各部门基于本部门利益而制定的规章价值单一，造成管理监督工作出现难以协调的现象。

其次，行政监督漏洞较多。第一，缺乏全流程监管。中国农业种质资源转基因风险治理规范缺少转基因产品的溯源监管、召回等监管制度，容易出现阶段性执法漏洞。第二，标识制度较为落后。农业种质资源转基因存在标识目录范围较窄、标识规定较为宽泛、缺乏标识阈值规定等问题。第三，风险评价制度适用标准模糊。目前中国实行的转基因技术分等级风险评价管理制度没有具体的配套标准，缺乏可操作性［18］。第四，行政执法力度较弱。农业种质资源执法队伍监管不严、监管不力，导致地方非法生产经营转基因种质产品的行为频发，给粮食质量安全和生态安全带来潜在风险。

最后，社会监督势弱，欠缺利益协调机制以及公众参与机制。目前中国农业种质资源转基因技术风险评价体系由国家农业转基因生物安全委员会、全国农业转基因生物安全管理标准化技术委员会和多家第三方检测机构组成，缺乏社会监督渠道。虽然转基因技术的特征决定了其风险评价的技术性和高门槛，但是农业种质资源转基因技术具有潜在的多重风险，而这些风险是由社会公众共同承担，因此保障社会公众的知情权、参与权和监督权尤为重要。

3.2 建构转基因技术多元法治监督体系

农业种质资源转基因技术风险治理的关键在于用多元监督思维建立严密的法治监督体系。首先，完善立法监督。第一，逐步提高农业种质资源转基因技术相关立法层级，强化立法监督的权威性。第二，合理明确央地和部门之间的权责划分，发挥地方政府监管农业种质资源转基因技术的积极性。第三，加强人大立法监督和执法监督，检查监督相关法律实施进展，审查农业种质资源转基因技术规范性文件，听取政府工作报告并询问等。其次，强化行政监督。第一，建立转基因农业种质资源从研发到销售再到召回的全流程监管制度，加强安全评价后的持续监管。第二，健全转基因农业种质资源标识制度，持续更新标识目录，建立缜密规范、操作性强的实施细则。第三，细化转基因技术风险评价制度，发布详细判定标准。第四，提高执法力度。强化转基因农业种质资源法律法规的落实，提高执法部门的执法能力和技术手段。最后，发挥社会监督力量。第一，保障公众和团体的知情权，缩小公众与政府、技术部门关于农业种质资源转基因技术的信息不对称，加强权威媒体的客观科学信息传播。第二，建立多方利益表达和沟通机制，保障社会公众和团体对农业种质资源转基因技术风险治理的话语权。第三，建立立法监督、行政监督和社会监督的协调合作机制，健全农业种质资源转基因技术监督的结果披露机制，充分发挥社会监督效用。