中国科技决策咨询制度运行机制完善对策研究——基于典型国家的经验

赵星宇

（中国科学技术交流中心，北京 100045）

当前，科技创新与政治、经济、文化、外交、国家安全等相互交织融合，已成为影响国家重大决策的关键因素。科技创新决策涉及的利益范围、诉求主体和社会影响日益广泛，复杂程度极大提升，对建立及时高效的科技决策咨询制度提出了迫切需求。作为联系决策者、民众、权力与科学之间的纽带，科技决策咨询是现代科学进步和社会发展的必然要求，因此科技决策咨询机制的建立与完善在现代科学决策中的作用益发凸显。面对新一轮科技革命和产业革命所带来的发展机遇，世界主要发达国家和经济体都十分注重科技决策咨询制度建设，构建了多层面、多渠道的科技决策咨询体系，并将其作为政府在不同层面的战略布局和政策制定中科技决策的必要环节。中国也非常重视科技决策咨询和相关制度建设，在保证党和政府依法决策的科学化、民主化与推进国家治理体系和治理能力现代化上做了一系列顶层设计。但科技决策咨询制度的发展与完善，面临许多需要思考的问题。本研究旨在从主要发达国家的科技决策咨询制度运行机制着手，概括总结其特点和作用，探讨与中国实际和创新发展需求相结合的措施建议。

1 典型国家科技决策咨询制度运行机制的主要经验

随着现代社会的不断进步，科技迅速发展和广泛应用面临的问题与挑战日益突出，并且处理这些问题与挑战越来越需要科技决策咨询的支持。科技决策咨询制度的有效落实离不开良好的运行机制，许多国家通过制度性安排在决策最高层设立决策咨询机构，为科技创新决策与咨询活动提供规范、稳定的保障。美国、欧盟、德国、英国、日本和韩国等世界主要发达国家和地区在推动科技创新的过程中更是如此，均注重高层创新决策咨询制度的建立，从人才吸纳、成果发布、公众参与、保障机制等多方面推动高层决策咨询机构的发展与完善，并将其作为政府制定科技创新政策的重要环节（表1）。

1.1 设立高层决策咨询机构

高层科技决策咨询机构主要为国家元首的重大科技创新决策提供咨询服务，是国家从顶层协调智力资源的主要做法。各国主要采取元首授权的方式在最高决策层面建立科技决策咨询机构，且多数独立于政府机构之外运行。美国最高科技决策咨询机构总统科学技术顾问委员会负责就涉及科学、技术和创新的政策或信息事项向美囯总统提供咨询意见，并为公共政策的制定提供必要的资讯［1］；欧盟在最高层面设立的科技创新决策咨询组织欧委会首席科学顾问组负责为欧盟及欧洲委员会就科学技术创新的决策提供兼顾、平衡欧盟科技创新利益相关方利益的意见建议和科学依据［2］；德国最高科技决策咨询机构研究与创新专家委员会就科研、创新和技术等直接向总理提供政策建议；英国在最高层面的科技创新决策咨询上设有科学技术委员会，负责就战略性科学问题直接为英国首相和内阁提供战略政策与框架建议［3］；日本最高科技决策咨询机构包括综合科学技术创新会议和日本学术会议，负责就科技政策、预算和人才资源等重要事项为日本总理大臣提供意见和建议；韩国最高科技决策机构科学技术咨询会议负责为韩国总统就科技体制改革、科技创新及人力开发方面的科技发展战略和政策提供建议等［4］。

1.2 充分吸纳跨领域知名专家

为确保咨询建议的“平衡性”以实现科学决策，高层科技决策咨询机构会充分吸纳跨领域知名专家，注重领域和界别代表性。美国总统科学技术顾问委员会成员不仅包括大学、研究机构的领域科技专家，还包括来自投资公司、企业等各界精英；欧委会首席科学顾问组成员由7名覆盖广泛的学科领域与专业知识面的欧盟资深科学家组成，对成员国的区域性、专业背景的广泛性和前沿性都有要求；德国研究与创新专家委员会成员集聚经济学、社会科学、教育经济学、工程和自然科学等多学科领域的高水平专家，这些专家在创新研究方面具备专业背景和研究经历，并具有较高的国际影响力；英国科学技术委员会的成员来自企业、大学、研究机构和非政府部门公共机构，是在科技和工程领域具有威望和专长的杰出人员；日本综合科学技术创新会议规定了兼职人员和全职人员的数量比，来自科研机构、大学和企业的成员数量不少于总数的50%；韩国政府在咨询委员会专家上特别注重选拔来自民间的委员，大部分专家都是来自民间而非政府机构。从各国的情况来看，咨询机构的专家以科技专家为主，兼顾经济、社会、企业、教育等各方知名人士，人数约20～30人。同时，政府科技管理部门负责人兼任共同主席，如美国由白宫科技政策办公室主任兼任顾问委员会共同主席，英国则由政府科学办公室主任兼任政府首席科学顾问、科学技术委员会共同主席［5］。

续表1

1.3 建立定期发布成果的履职机制

高层科技决策咨询机构成果对国家高层科技创新决策的前瞻性和科学性有重要影响，因此，建立定期发布成果的履职机制是辅助实现最优决策咨询活动所必不可少的环节之一。美国总统科学技术顾问委员会可以通过会议直接向总统进行汇报，近7年美国3次推出创新战略的背后都有赖于美国总统科学技术顾问委员会的运筹帷幄；欧委会首席科学顾问组协助欧委会确定需要提供决策咨询的具体政策问题，并提供特定政策问题的非重复性、独立科学的建议，这对制定欧盟政策或立法至关重要；德国研究与创新专家委员会每年发布一份关于德国创新体系优势和劣势的评估报告，提出的意见建议成为德国下一步科研和创新决策的重要基础；英国首相会定期向英国科学技术委员会提出咨询议题框架，英国科学技术委员会也会通过会议或报告等形式向政府和首相提出咨询建议，确定政府在科技决策方面的优先事项；日本综合科学技术创新会议对成员履职情况设立了严格的考核和退出机制；韩国总统每年主持召开4次咨询报告会议，就科技创新相关议题进行专题研讨［6］。

1.4 明确公众参与途径和方式

许多高层决策咨询机构的职责包括向社会收集和综合诸多的科技政策建议，以便给决策最高层提供最佳的选择方案。因此，高层决策咨询机构在面向社会、公众收集信息的过程中会强化公众参与意识，明确公众参与科技创新决策咨询的途径和方式以拓宽公众参与渠道。美国总统科技顾问委员会的主要职责是面向社会广泛收集信息和意见，包括州、地方和部落政府、研究界、大学、国家实验室、基金会、私营部门及非营利组织等，并按照国家科学技术委员会的请求提供来自联邦政府以外的建议［7］。英国政府首席科学顾问被明确要求面向各方收集和综合科技政策的建议，向公众公开、解读咨询建议，特别重视公众参与。德国组织广泛开展研究对话活动，涉及当前与全社会息息相关的重要问题。

1.5 建立高效运行的保障机制

决策咨询是一个动态过程，需要多方配合共同参与，故加强组织支持、形成保障机制是推动高层决策咨询机构高效运行的关键因素。各国的高层决策咨询机构在长期运行中逐步形成了专门机构支撑、部门对口联系、稳定经费支持的运行保障机制。美国总统行政命令对总统科学技术顾问委员会的运行经费作出明确规定，并有常设小组委员会和包括技术顾问小组在内的特设小组协助工作；欧委会首席科学顾问组由欧盟科研与创新总司提供常设的秘书处和经费，秘书处负责科学咨询委员会的事务性工作及外联工作，并由欧盟科研、欧盟联合研究中心人员组成的特别小组提供支持；德国研究与创新专家委员会的日常工作经费由联邦政府承担，相关科研机构为专家提供办公室支持；英国科学技术委员会秘书处设在商业、创新与技能部，并有专门的工作经费，同时委员会工作计划经与政府讨论协商确定，首相定期向委员会提出咨询议题框架；日本综合科学技术创新会议下设事务局，由科技政策担当大臣直接领导；韩国国家科学技术咨询委员会则由未来创造科学部提供业务支持，配备大量研究辅助人员，使专职研究人员能够精力投入最大化。

2 中国科技决策咨询制度运行机制的现状与问题分析

进入21世纪以来，中国发展环境面临着复杂的变化，特别是迈入“十四五”时期，这既是中国全面建设社会主义现代化国家新征程的起步阶段，也是世界百年未有之大变局的加速演进期、全球百年未遇之大疫情的持续影响期［8］，因此对科技决策咨询的需求规模和质量要求都是前所未有的。中国通过完善机制、培育咨询队伍和机构等方式推进科技创新决策咨询制度建设取得积极进展，为中国科技改革与创新发展的一系列重大决策提供了重要支撑。

1）相关法律法规和政策文件对建立科技创新决策咨询制度提出明确要求。新修订的《中华人民共和国科学技术进步法》对科技决策咨询作了明确规定，要求“制定科学技术发展规划和重大政策，确定科学技术的重大项目、与科学技术密切相关的重大项目，应当充分听取科学技术工作者的意见，实行科学决策的原则”。党的十八届五中全会提出完善国家科技决策咨询制度，《国家创新驱动发展战略纲要》《深化科技体制改革实施方案》《“十三五”国家科技创新规划》明确要求完善国家科技创新决策咨询机制，发挥好科技界和智库对创新决策的支撑作用。国家科技计划管理相关规定也明确了科技创新决策咨询制度的相关内容［9］。

2）重大战略规划制订和计划任务部署中建立了决策咨询机制。习近平总书记在中国科学院第十九次院士大会、中国工程院第十四次院士大会上的重要讲话中强调“要加快建立科技咨询支撑行政决策的科技决策机制，注重发挥智库和专业研究机构作用，完善科技决策机制，提高科学决策能力”。在《国家中长期科技发展规划纲要》制订中，专门成立了高层次专家顾问组，并建立了中国科学院、中国工程院、中国社会科学院等智库的“三院”咨询机制。“十三五”“十四五”科技创新规划的研究编制工作都延续了这种机制，并进一步发展和完善。《国家创新驱动发展战略纲要》的制订广泛征求了地方、企业、高校、科研院所和专家建议，在历时近4年研究起草修订《中华人民共和国促进科技成果转化法》的过程中，召开了上百场座谈会、咨询论证会听取专家意见。中央财政科技计划管理改革方案明确提出，设立由科技界、产业界和经济界高层专家组成的战略咨询与综合评审委员会，对科技发展战略规划、科技计划（专项、基金等）布局、重点专项设置和任务分解等提出咨询意见［10］。

3）科技创新决策咨询机构和队伍逐步建立。通过政府的支持和引导，一批科技创新智库和咨询研究机构不断涌现。中国科学院、中国工程院、中国社会科学院、中国科学技术协会、国务院发展研究中心等智库在科技决策咨询中发挥了重要作用。各级政府也纷纷建立各自独立的科技创新决策咨询机构，大力开展科技咨询、政策解读等活动，引导科技工作者研究重大科技问题，积极服务党委政府科学决策。此外，国内知名高校、科研院所也纷纷成立科技战略研究中心、创新研究院等决策咨询机构，积极参与各级政府的科技创新决策［11］。

4）公众参与成为科技创新决策咨询的新方式。国家中长期科技规划纲要的研究编制通过网站及时向社会公布规划工作进展，以开辟网上专题论坛的方式来搭建公众参与决策平台，用畅通的信息反馈通道来广泛收集公众建议，开创了公众参与的先河。国家“十三五”科技规划、“十四五”科技创新规划编制过程中广泛开展了建言献策活动，引导普通民众和社会各界从不同的角度，对科技创新的重点热点问题进行深度分析，提出真知灼见。

尽管中国科技创新决策咨询制度建设方面取得重要进展，但与建设创新型国家和世界科技强国的要求相比，中国科技创新决策咨询制度仍存在有待完善之处。一是缺乏高层次常态化的咨询机制，围绕科技创新最新动向和热点问题及时主动向党中央国务院提出系统性咨询建议的能力不足；二是具有国际视野的战略性高端咨询人才仍然缺乏；三是科技创新智库体系化、网络化建设不足，高端智库资源缺乏整合；四是社会公众参与决策咨询缺乏制度化安排。

3 对中国科技决策咨询制度运行机制建设的启示

3.1 建立国家科技创新咨询委员会

通过主要发达国家的成功经验和已有做法可知，设立最高层面的科技创新决策咨询机构是普遍的做法。因此，考虑中国现状，建议在国家层面建立国家科技创新咨询委员会，作为专门从事科技创新决策咨询的常设非政府机构。明确咨询机构的地位、责任和组织方式，吸纳相关部门、机构负责人和各领域顶尖专家参加，参与国家科学技术创新重大战略、政策制定等的决策咨询，汇集各类渠道的咨询建议，促进政府与科技界、智库及社会各界的沟通［11，12］。

3.2 建立面向高层的定期报告机制

为了更好地发挥国家科技创新决策咨询制度在国家重大决策中的作用，中国也需建立形成包括当面报告和书面报告等多种形式的咨询成果定期报告机制。根据年度议题的咨询研究成果，每年两会前就上一年度世界科技创新领域发展的新动向进行综合报告；年底选择本年度若干科技创新领域重点、热点和焦点问题进行专题报告。根据党中央国务院的重大决策需求，建立专门的书面报告渠道，及时汇集临时议题的咨询研究，以咨询报告、简报和专题报告等形式报送中央［13］。

3.3 建立高端科技创新智库体系

智库在公共决策和社会发展中具有不可替代的重要作用，发挥好中国科学院、中国社会科学院、中国工程院、中国科学技术协会及部分重点大学、科研院所的智库功能，从而在理论和实践结合的基础上，提出战略性、全局性、前瞻性和可操作性的决策咨询方案。大力发展社会化、市场化的民间科技创新智库，提高咨询工作专业化水平。同时，建立与国外知名智库和国外相关专家的联系机制，就科技创新领域的国际性重大问题组织开展咨询活动。每年通过发布研究主题指南、政府购买服务、定向委托等方式，引导社会上各类高端智库参与科技创新决策咨询活动。全面提升各类智库的咨询服务能力，打造具有中国特色、世界水平的科技创新智库体系［14-16］。

3.4 建立咨询成果发布和公众参与机制

面对科技决策咨询愈加民主化、科学化的要求，确保社会、集体协作和公共参与十分必要。为了吸纳更广泛的专家群体和各方力量参与决策咨询过程，推动社会各界更好地理解国家科技创新战略与重大举措，建议充分利用出版专著、新媒体发布、广播电视专题节目等多种宣传载体，采取定期发布重大咨询成果、召开咨询专家论坛等形式，做好科技创新重大咨询成果的发布工作。同时，进一步完善公众参与机制，扩大公众有序参与科技创新决策咨询的渠道［17，18］。

4 小结

近年来，中央联动各级地市，加强科技决策战略研究机构力量，培养了一批重要的战略研究人才，更好地保障中国科技战略决策的有效实施。然而，与发达国家相比，中国仍缺乏高水平的战略研究成果，未能充分发挥科技决策的影响力。因此，要加强战略研究的能力建设，政府需从顶层设计角度出发，完善相关体制机制，在全国范围内夯实基础设施，构建战略研究机构的总体布局；推进对战略研究人才的激励和扶持力度，着力打造一批具有中国特色、世界水平的思想库，为中国科技改革与创新发展的一系列重大决策提供重要支撑。