引领“三治融合”乡村治理，助力乡村振兴

伍先美

（巫溪县委党校，重庆 巫溪 405809）

1.明确“三治融合”乡村治理体系及功效

“三治”，即是自治、法治、德治的简称。党的十九大报告提出“三治融合”是完善基层党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。

1.1 正确理解“三治融合”乡村治理体系

“三治融合”本质是对农村生产关示的调节，其处理的是农民和土地的关系。农民和集体的关系、农民和市民的关系。上级提倡、基层认可，大家齐心协力、合情合法地以老百姓为中心解决乡村各种社会问题。

“三治融合”既是顶层设计，也是基层实践。中央明确顶层设计，各地解决落地问题，因村制宣精准施策，通过总结基层的实践创造继续完善顶展设计；“三治融合”既是功能型的，也是系统型的。作为功能解决的是主要矛盾和次要矛盾之间的辩证关系，作为系统解决的是整体与部分之间的辩证关系。通过两者结合实现的是乡村“治理有效”目标；“三治融合”既是手段，也是目的。作为手段能够有效提升乡村社会政治文明水平，作为目的是在乡村粮食生产和农民收入稳步提升背景下，以治理提升农民获得感的重要途径。

1.2 “三治融合”能带给乡村治理的功效

一是发挥治理的功能。这里指的是化解乡村主要矛盾和应对国家治理能力治理体系现代化的挑战，包括如何通过“三治融合”解决城乡统筹、提高治理效能降低制度交易成本、实现公共价值。即多主体参与协商对话的“参与式治理”和协商民主理论”，追求政策效用的“政策网络分析”等。如村民调解委员会、百姓议事会、红白理事会、流动法庭等，就是在发挥“三治”治理功能的具体举措。

二是开展治理的系统。自治、法治、德治的结合方式不尽相同，各村可以措建起本村特色的治理系统，包括如何实现不同治理主体、治理规则、治理工具、运行机制的融合。自治为体、法治为底、德治为辅的“一体两翼”；党建与三治的“主辅结构”；三治之间不同搭配的“组合治理”等。如村书记（主任）“一肩挑”、成立乡贤协会参与治理，治理信息化平台等，都是把“三治”的不同治理内容，融合成为一个统一的体系系统。

1.3 现代社会乡村治理需要“三治融合”

一是现代半熟人社会使然。一方面，人口流动加剧，传统乡村的社区边界变得模糊，道德权威难以继续提供秩序、安全等公共物品;另一方面，农民生活市场化程度提高，对市场的依赖程度开始超过对农村社区的依赖程度，乡村熟人社会逐步解体，群众对民主法治的需求逐步提升。但由于血缘纽带、集体利益联结、相对稳定的宅基地住所社区老龄化等原因，乡村熟人社会短期不会完全解体，而是形成一种“半熟人社会”的状态，德治依然发挥作用。

二是外向型农村与开放型农村使然。农民对外联系扩大后，社区认同感下降，需要农村以外的更大的政治制度所提供的法院警察等公共物品来获得秩序和安全。同时，农村内部管理组织的权威，也有赖于其是否能够从更大的政治社区获取到支持本村发展的市场、技术、资本等资源，其中最关键的是是否能够有效承接国家和社会涉农资源进入乡村。因此，农民对政治组织权力的承认，离不开该组织与外部社会体系的关联程度，在开放型农村中任何治理的单一主体都无法独立实现，因此需要多元治理主体实现融合。

三是从全面建成小康到全面推进乡村振兴的需要。全面建成小康社会后，乡村治理发展所需的基础条件得到提升。乡村振兴阶段需要持续巩固成果，以“治理有效”为目标推进乡村治理能力和治理水平现代化。脱贫攻坚中的精准施策，因户施策，客观上推动了党员干部进村入户，加深了与百姓的鱼水深情，农民对治理主体的信任程度显著提高。乡村振兴阶段农民也有强烈意愿参与到乡村治理中，以保住自身获得的收益和实现继续发展。乡村振兴阶段农村社会掌握的治理技术为因地制宜探索自身社会进步提供了能力。

2.厘清乡村治理模式发展历史脉络及特点

历史上乡村治理体系是一个动态调整的过程，围绕中国社会主要矛盾去分析国家与乡村的互构关系，是把握乡村治理模式发展脉络的历史视角。

2.1 乡村治理体系是国家在乡村解决主要矛盾所采取的具体方式方法

第一、新中国成立前∶乡村从相对隔绝开始走进国家治理体系。在中国漫长的封建社会里，乡村治理依靠宗族、乡绅实现自治。近代化以来，中国社会主要矛盾是帝国主义与中华民族的矛盾。封建势力与人民大众的矛盾。在中国共产党的领导下，中国历史上第一次在农村建立政权，才使中国最广大的农民阶级进入国家政权体系。

第二、社会主义革命时期∶乡村生产上保留小农制，政治生活上快速融入国家治理体系。从新中国成立到1956年三大改造完成前，国内主要矛盾为无产阶级和资产阶级矛盾，在全国消灭阶级统治、建立社会主义基本经济政治制度背景下，乡村治理从解放农民阶级开始向建立农民当家做主治理体系过渡。

第三、人民公社阶段∶乡村政治、经济实现嵌入国家治理体系，文化领域开始双向流动。这一时期我国主要矛盾是“人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾”。这一阶段乡村治理主要依靠人民公社展开：巩固公社集体生产的根基；集体生产、家庭消费；通过城乡间流动打通文化领域交流。

第四、家庭联产承包阶段∶社会治理体系开始融入国家治理体系，多元主体自由流动。1981年党的十一届六中全会指出，在社会主义初级阶段，“我国社会主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”。这一阶段乡村治理旨在进一步解放和发展生产力，在经济领域实行家庭联产承包责任制，乡村治理通过村民自治调动生产者热情和积极性，土地承包权公平配置，每个家户都有直接支配土地的自主性，发挥市场调节功能的高效率。

第五、新时代新型农户阶段∶生态治理体系开始融入国家治理体系，“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局框架下乡村全面融入。2017年党的十九大报告明确指出，我国社会主要矛后已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一阶段乡村治理在全面建成小康社会的背景下加速实现现代化。

2.2 乡村治理存在三方面融合趋势

一是纵向融合，乡村治理加速融入现代化国家治理体系当中。从“皇仅不下乡里”到“打通最后一公里”。工作机制是中央统筹，省负总责，县市抓落实。 例如在脱贫攻坚具体的工作过程中，实现五级书记抓扶贫，如五级书记抓扶贫、第三方评估调研、建档立卡调研等。

二是横向融合，乡村治理参与者更加多元化。从“输出农产品、输入工业品”到纳入“大循环、双循环”，乡村生产和消费成为国家产业体系市场体系的重要环节。如农业供合侧改革、农产品上行通道建设、农村基础设施补短板、城乡要素自由流动，进城落户宅基地有偿退出等。

三是内部融合，乡村日益成为一个统一整体。乡村生产生活高度重合，人员密切关联，乡村多元主体和各种治理在融合过程中成为统一的治理主体和一致的治理行动，多样的外部规则整合为内部村规民约。如“一肩挑”，成立各类乡村理事会加入治理决策，加强党建引领，公示公告制度等。

2.3 乡村治理解决两个问题

纵向进一步对接，最核心的是在乡村振兴战略推进过程中，乡村作为主体如何有效承接国家乡村振兴对应的政策和资源，同时向下落实中央要求（如确保耕地红线生态红线）和向上传递需求。例如，群众需求、减负需求、农产品销售渠道（农产品的销售要通过批发市场能够直接进入到超市，与大型企业合作）等。

横向进一步合作，在对接市场经营主体、参与县域城乡统筹发展、承担区域生态保护等领域中，进一步通过机制设计保护乡村平等参与和分享收益的权利。（如通过建立碳交易市场，提高生态涵养区收入水平）

3.总结“三治融合”乡村治理的实践经验

自从2019年农业农村部发布首批全国乡村治理典型案例，并下发通知要求各地认真借鉴典型经验做法，各地积极行动，因地制宜、探索实践推进乡村治理体系建设。

3.1 以村规民约为切入点，促进“三治融合”

经典做法如青海省贵南县的“一揽子”方案，河南洛阳孟金区的“党建+村规民约”，湖北省公安县的“三支队伍+村规民约”等，总结各地村规民约的经验，认为在“三治融合”体系中制定村规民约要把握四点∶一是要内容全面。自治、法治、德治的内容都需要进村规民约当中，不能想到哪就制定到哪，不能谁的声音大就听谁的，慎重对待村规民约这个三治的基础工作。二是表述要简单，村规民约的每条内容要简练、可操作性、易于理解。例如“外出打工要报告，有事方便跟你讲”。三是要有落地机制。除了大喇叭，上墙宣传外，还要把村规民约在红白理事会、村务监督委员会等三治治理主体的日常工作进行落地，并且与积分制等结合进行奖惩，真正发挥功能。四要有更新机制。即要每2至5年通过村民大会进行定期更新，也要有机制能够进行临时的专题更新。

3.2 提升乡村事务法治水平，巩固“三治融合”

经典做法如海南儋州的基层联动机制，海南海口市龙华区的小镇法庭，山东东阿县的法治带头人，云南双柏县的法治彝乡建设，河南周口市淮阳区的巡察制度等。总结各地法治建设经验，尤其是民族地区通过法治建设铸牢中华民族共同体意识。在“三治融合”体系中提升法治水平要把握四点∶一是要根据功能定位，确定法治重点。基于“保障农产品供给、保护生态屏障、传承优秀文化”三大任务，明确法治工作重点领域和工作。二是要用法要全面。乡村法治是涵盖执法队伍建设、执法能力建设、执法监督、考核评价、权责管理等的完整机制。三是执法要温度。乡村执法要注重执法方式的恰当性，通过劝导与惩戒相结合，尊重农民权益来促进乡村社会和谐有序。四要以法治促精神文明。法治建设要与“扶智”“扶志”相结合，提高新时代农民的精气神和整体素质。

3.3 充分发挥“德治”春风化雨功能，健全“三治融合”

经典做法如：甘肃张掖的“四级七天工作法”、广东佛山市南海区发动“外部乡贤”、浙江建德的“走村不漏户、户户见干部”行动等。总结各地德治工作经验，在“三治融合”体系中提升德治水平要把握四点∶第一、德治宣传是长期的，但德治工作具有时效性。通过宣传语、院坝会、乡贤协会等宣传德治具有长期性，但及时调解乡村出现的具体矛盾问题，注重调解的时效性对德治工作更为关键。宣传一百遍不如让老百姓看一遍，在具体调解过程中需要明确各级时限要求。第二、德治需要主动发掘，德治工作的范围涉及较多的个人，家庭领域，问题具有隐蔽性，需要借助网格化管理、进村入户走访、村组会议等方式及时发现问题。第三、德治需要久久为功。从脱贫攻坚向乡村振兴过渡时，村两委和驻村工作队人员的变动使得德治工作开展存在中断风险，各地德治工作需要尽早开展清单管理，持续发力形成风气。第四、德治需要提防形式主义。德治缺少统一的标准尺度，存在“走访变走秀”的现象，巩固脱贫成果后评估把“群众认可度”作为重要的考核指标，要求基层在工作中“用脚步丈量民情”，发挥基层党组织与人民群众的鱼水情。

3.4 借助现代化治理方法，完善“三治融合”

2021年10 月29 日农业农村部发布全国第三批乡村治理全国典刑案例，其中再次强调了积分制、清单制、不良风气整治三项工作是乡村治理的重要抓手。在与“三治融合”体系衔接中，需要坚持村民自治的基础地位，以党建为引领，以法治为保障，以德治为支撑，需要注意三个方面：

一是积分制。积分制分两类进行。一类是在党员干部管理中使用积分制。从中心工作、部门工作、常态管理、民主评议等方面对村干部进行积分制综合考核，积分与干部的评先评优、政治荣誉及绩效工资直接挂钩。另一类是在村民管理服务监督中使用积分制。对村民采取积分考核管理形式，进行约束和引导。比如，广泛应用村规民约落实、人居环境整治、精神文明创建、社会综合治理等领域。

二是清单制。清单制分三类。一是权力清单∶是对村级组织及其工作人员履行管理服务监督职能的内容进行规范的一种方式;发端于2014年浙江宁海县《村级小微权力清单36条》。二是责任清单∶对村级组织及其工作人员在履职尽责的具体要求，要细化到人员、时间节点、措施和方式;如上海市金山区漕泾镇的“网格化党建+四张清单”中包括有118项内容。三是负面清单∶负面清单分两种，一种是法律意义上的“法无授权即禁止”，为村级组织松绑减负;另一种是纪法规矩意义上的明令禁止，为村级组织工作人员划出红线。

三是不良风气整治∶首批全国乡村治理典型案例中河北省邯郸市肥乡区的“红白喜事规范管理”、山东省临沂市沂水县的“殡葬改革破除丧葬陋习”，第二批全国乡村治理典型案例中河北省河间市的“破除婚丧陋习建设文明乡风”，第三批全国乡村治理典型案例中青海省海南藏族自治州贵南县的“做细落实村规民约，夯实完善村民自治”，杜绝高价彩礼、喝酒打架等陋习。进行不良风气整治需要做到四点。一是整治执行要一鼓作气形成氛围；二是整治范围和领域不搞一刀切：三是引导性措施要接地气，约束性措施要合规合法；四是风气整治党员干部要带头示范。