应适时启动个人破产立法

侯佳儒　刘尉

个人破产是整个破产法的基础性制度，是企业破产制度的演进源头，是市场经济法制国家不可或缺的法律制度。我国自1986年制定《企业破产法（试行）》以来，至今30余年都缺失个人破产制度。因个人破产尚处于破产法调整范围之外，我国破产法被戏称为“半部破产法”或“不完整的破产法”。个人破产制度的缺失，不仅使自然人无法通过法定程序摆脱债务困境，抢先执行、暴力催债等恶性事件频发，还导致人民法院执行案件积压，并影响整个破产法的有效实施。近年来，随着深圳实施个人破产制度试点、各地个人债务集中清理试点的实践经验的累积，以及关于个人破产理论研究的深入，制定个人破产法的条件逐渐成熟，呼声也越来越高。2022年，修改《企业破产法》再次被列入全国人大常委会公布2022年度立法工作计划初次审议项目，我国有必要借修改《企业破产法》之机，推进个人破产立法。

一、個人破产立法的当下价值功能

1.平等保护债务人权益

自英国《1705年破产法》确立破产免责规则后，破产拯救理念在现代个人破产制度中得以凸显。为“诚实而不幸”的债务人提供救济，使其获得重新返回社会、回归市场的机会，成为个人破产立法的主要目标。因此，现代破产法不仅具有促进债务公平清偿的功能，还突出强调对债务人的人道保护和司法拯救。随着我国市场经济的发展，市场经济主体类型和性质越来越多元化、复杂化，大量非法人组织、个体工商户、自然人个体、农村承包经营户涌向商业活动。但由于我国没有个人破产制度，这些主体一旦遭遇市场风险，需以个人名义承担无限责任，无法像企业主体一样有序退出市场。尤其是自2020年新冠肺炎疫情发生以来，受经营失败、失业等因素的影响，个人清偿债务能力严重恶化，个人债务高筑。个人破产法允许破产个人保留特定财产以维系日常生活，防止部分社会成员因过度负债产生的贫困化问题，保障个人基本生存权；破产免责等制度设计，激发债务人回归社会和市场、创造社会财富的信心和积极性，再塑债务人的偿债能力，保障个人发展权；同时还可缓解深陷债务泥潭的债务人因面临非法催债或大量诉讼侵扰而产生的压力和困境，使其重新获得自我价值感。

2.推动经济社会的发展

构建个人破产制度，将为“诚实而不幸”的个体债务人提供破产保护和法治保障，有利于营造良好的营商环境，舒缓民营企业、小微企业、个体工商户等市场主体的经营压力，为信用经济的发展提供有效保障，激发市场主体创新创业以及进行风险性投资的意愿，最终促进经济社会健康发展。此外，个人破产制度的确立，有利于避免暴力讨债、债务人自杀等恶性事件，预防追债中可能发生的违法行为，降低甚至消除因过度债务引起的债务人贫困、疾病、犯罪等社会成本，并且鼓励债务人重新开始从事正常的生产，在社会整体效用角度平衡债权人财产利益和债务人生存发展利益，有利于社会和谐稳定。

3.促进法律制度的完善

个人破产制度是市场经济法制的有机组成部分，制定个人破产法，有利于整个破产法的有效构建和充分实施，克服和弥补现有民事诉讼制度、执行制度之不足，也将带动劳动法、信用法、财产登记等其他相关法律法规的健全和完善，填补立法空白。个人破产法的制定，不仅能促进中国特色社会主义市场经济法律体系的完善，还能实现我国破产法与国际经济秩序、国际管理的对话和对接，有利于我国进一步参与国际竞争与国际经济合作。

4.缓解“执行难”问题

当前我国法院存在大量因债务人丧失履行能力、确无财产可供执行的执行不能案件，不仅有损当事人个体权益，还对司法权威和司法公信力造成负面影响。许多“执行难”的案件，实质上是破产案件，但我国个人破产案件暂时无法可依，亟需畅通司法执行的退出通道。制定个人破产法，可以使一部分执行不能案件转变成个人破产程序得到解决，对缓解执行难问题、实现司法公正、减少社会不安定因素具有重要意义。

5.保障债权人公平受偿

世界上最早确立个人破产制度的法律是英国的《1542年破产法》，该法以为债权人提供集体受偿和按比例分配的机制，严厉制裁欺诈逃债和不诚实的债务人为目标。自个人破产制度产生以来，保护债权人利益始终贯穿于破产法发展演进的全过程。执行程序建立在债务人有财产可供执行的基础上，且只保护已起诉或已取得执行依据的债权人，无法避免债务人选择性清偿债务或者转移、隐匿财产，不能为所有债权人提供平等保护。个人破产制度贯彻普通债权平等受偿原则，借助该制度，债权人可收集、清理债务人非豁免财产，获得集体清偿并按比例进行分配，防止部分债权人个别执行、抢先执行；同时以破产免责制度为激励，可引导债务人减少欺诈、隐瞒财产状况等损害债权人利益的行为。

二、个人破产立法目前具备现实条件

随着我国依法治国、市场经济、科学技术的进一步发展，当前我国构建个人破产制度具备政治、经济、法治、技术等多方面的现实基础，立法条件基本成熟。

1.个人破产立法的政治基础

2018年11月14日，中央全面深化改革委员会第五次会议强调要“完善市场主体退出制度”，并通过《加快完善市场主体退出制度改革方案》。2019年7月16日，国家发展改革委等13部委联合印发《加快完善市场主体退出制度改革方案》，正式提出逐步建立起与现代化经济体系相适应、覆盖各类市场主体的便利、高效、有序的退出制度，分步推进建立自然人破产制度。2021年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建设高标准市场体系行动方案》，确定“开展个人破产制度改革试点”。我国“十四五”规划也强调，构建一流营商环境要“建立便利、高效、有序的市场主体退出制度，简化普通注销程序，建立健全企业破产和自然人破产制度”。可见，构建个人破产制度已得到国家意志的认可。

2.个人破产立法的经济基础

我国经济社会的快速发展，产生了个人破产立法的现实需求，同时也为个人破产立法提供了经济基础。一是市场经济主体的多元化。随着我国市场经济的不断深化，社会主义市场经济主体不再局限于企业法人，农民专业合作社、个体工商户、自然人在市场经济活动中发挥着越来越重要的作用。二是信用消费的快速发展。自1999年《关于个人消费信贷指导意见》颁布以来，我国个人消费信贷的规模迅速扩张。在西方消费文化和国内消费信贷市场、产业结构发展的多重因素影响下，消费信贷行为呈普遍化形态。信用在促进消费、推动经济增长的同时，也创造了过量的债务。

3.个人破产立法的法治基础

近年来，全国多地发布旨在优化营商环境、完善破产制度的地方规范性文件，实施财产查询、债权人权益保护及管理人队伍建设等多项举措，江苏、浙江、山东等地开始类个人破产制度的债务集中清理程序试点，2021年3月《深圳经济特区个人破产条例》的正式施行更是迈出了我国个人破产制度分步推进的关键一步。地方立法实践与我国已制定的企业破产制度、执行制度、个人征信体系、限制高消费等执行惩戒机制等制度，共同为个人破产法的制定提高了坚实的立法基础。此外，制定个人破产法也具备一定的司法基础。首先，《企业破产法》实施十余年，为个人破产制度的构建积累了大量的司法经验，培养出一批专业的破产审判人员、破产管理人员，培育出了更为成熟的破产观念。其次，就个人破产制度本身的司法实践来看，2018年，最高人民法院院长周强向十三届全国人大常委会第六次会议报告关于基本解决执行难工作时建议“推动建立个人破产制度”；2019年最高人民法院发布《人民法院第五個五年改革纲要（2019—2023）》，提出“研究推动建立个人破产制度及相关配套机制，着力解决针对个人的执行不能案件”。此后，广东、浙江、江苏、山东等地法院开始尝试探索个人破产制度或与个人破产功能相当的制度，为完善市场主体拯救和退出制度积累了重要的司法经验。

4.个人破产立法的技术基础

近年来，大数据、云计算等先进技术的发展，带动了支付习惯的变化，增强了交易的可追踪性、个人财产状况的可监测性，有利于个人破产制度的实施。此外，技术的发展与运用还推动了个人征信体系和破产案件信息共享体系的完善，促进了以互联网金融为代表的大数据征信系统和破产重整案件信息平台的产生，为个人破产信息共享与公示，破解数据壁垒、实现信息联动，有效防范和打击恶意逃债等问题提供技术支撑。

三、我国个人破产立法的基本构想

1.个人破产立法的路径选择

个人破产与企业破产单独立法或是统一立法，各有其可取之处，两种模式各国也均有实践。当前，我国在修订《企业破产法》与构建个人破产制度两项任务共同推进的背景下，借修订《企业破产法》的机会，将个人纳入破产法适用主体范围的统一立法模式更为可取。一方面，统一立法可提高立法效力、节约立法资源。统一立法可省去分别立法时个人破产法所需的立法提案、列入立法规划等复杂的前期程序性工作；协调企业破产和个人破产的立法工作，还可减少分别立法时的重复性工作，并简化审议程序。另一方面，统一立法模式有利于提高立法质量，合理设置相关章节和条款，避免分别立法时可能出现的制度衔接不畅和立法冲突，便于法律适用。在统一立法的前提下，为保障破产法律的体系性和科学性，兼顾不同主体破产制度的特殊性，应采“总分式”的立法路径。总则部分通过提取“公因式”的方式确立破产法的立法目的、基本原则、管理体制和一般性制度等内容，针对企业与非人的特殊破产制度和详细规定则分别放置于分则部分各自对应的专章中。

2.个人破产立法的模式选择

依个人破产适用主体的范围不同，世界各国大体有“商个人破产主义”和“一般个人破产主义”两种立法模式。采“商个人破产主义”的国家仅将商个人划定为个人破产的适用主体，而非商个人则被排除在外，采“一般个人破产主义”的国家则不作区分，将个人破产制度一般性地适用于所有个人。我国应采取一般破产主义，概括性承认自然人的破产能力，一是因为商人与非商人的区分，会导致陷入债务危机的自然人无法得到平等的保护，相对应的债权人也无法获得公平清偿；二是因为随着市场经济的快速发展，商人与非商人往往不易区分，采“商个人破产主义”会增加制度实施成本。商个人与非商个人之间虽存在差异，但不是将非商个人排除在个人破产制度适用范围之外的理由。

3.个人破产立法的主要制度

第一，规定个人破产领域的特殊制度。个人破产领域的特殊制度主要包括对债务人具有保护性质的自由财产制度和债务豁免制度，以及具有惩戒性质的失权复权制度。个人破产法可运用“概括+列举”划定债务人自由财产范围，实现法律确定性与灵活性的统一；严格限制可适用破产免责的情形、范围及债务人资格，排除具有恶意负债、恶意逃废债等违反诚信原则行为适用免责，确定合理的免责考察期、破产人应恪守的行为规范以及依法撤销免责的情形；明确规定破产债务人失权范围、期限、复权程序。此外，个人破产法还应针对个人重整程序、前置程序、婚姻共有财产破产、遗产破产等作出特殊规定。

第二，构建与个人破产相关的配套制度。健全个人财产登记制度，明确个人财产界定标准、个人财产申报主体范围、共享与公示范围和程序；确立个人破产登记及公开制度，确定登记记载信息、登记管理机构、登记程序、信息公开范围和公开程序；注重对执行终结制度、参与分配制度、民事执行措施等类个人破产制度的借鉴和衔接；建立分工明确、衔接顺畅的债务人监督体系，严格虚假破产、恶意逃债等行为的民事、行政和刑事责任，保障个人破产制度充分有效实施。

第三，明确个人破产申请门槛。个人破产法应明确个人申请破产的条件，对个人申请破产的资格作出明确的限制性规定，避免债务人滥用破产申请来逃避债务，同时防止个人破产案件的大量发生对正常经济社会活动造成的强烈冲击及对司法活动的挤占。

4.个人破产立法的保障因素

一是破产审判、破产事务管理及管理人专业队伍保障。从深圳个人破产制度的试行情况以及我国执行不能案件的数量来看，我国潜在的个人破产案件数量巨大。连年快速增长的企业破产案件已经产生较大处理压力，个人破产制度确立后，破产案件数量可能激增，破产审判人员及管理人在数量和业务能力等方面仍存在较大不足。对此，地方试点经验，尤其是深圳经济特区推动破产审判权和破产事务管理权“两权”分离的实践经验，值得总结提炼和借鉴。总的思路是，建立破产事务的府院联动机制，法院主导个人破产程序，专司破产审判，条件成熟的法院应尽快成立破产法庭，完善破产案件考评机制，加大破产审判人才储备，提升破产审判人员专业能力；个人破产法应设立专门破产事务管理部门，明确其职责范围，确立破产事务管理机构与法院的联动机制，提高整体效率和专业化水平；有必要加强破产管理人协会等相关平台建设，强化对会计师、律师等破产管理人才的技能培训，扩充专业人才队伍，个人破产法应设立个人破产管理人制度，明确相应的人员构成、选任制度、监督机制。

二是观念保障。当前，“欠债还钱、天经地义”仍是公众的主流认识，虽然企业破产法的多年实施使人们不再“谈破色变”，但社会对于“诚实而不幸”债务人的宽容度还不够，很多人甚至将个人破产与“逃废债”等同看待。这种对个人破产的错误认识，是制定和实施个人破产法的一大障碍。因此，积极引导社会观念，培育公众对个人破产制度的理解和信任是顺利制定、有效实施个人破产法的重要保障。首先要积极发挥新闻媒体的宣传作用，避免片面宣传与解读，消除公众对破产制度的抵触和畏惧情绪；其次要加强与个人破产有关的法律咨询等服务，适时发布典型个人债务清理案例，通过“以案释法”的形式帮助公众了解个人破产制度的价值目标、适用限制和制度设计，正确认识个人破产的实施机理以及该制度对经济社会发展的重要作用。

（侯佳儒，中国政法大学民商经济法学院教授；刘尉，中国政法大学民商经济法学院博士研究生/责编 张 栋）