“街道吹哨、部门报到”基层治理模式研究——以肇庆市广宁县为例

吴祥浩，肖浩纯

（华南农业大学，广州 510642）

改革开放40 多年来，随着社会发展进程加快，我国农村基层社会结构、生产方式和组织形式等方面都发生了显著的变化，基层治理面临着许多新的挑战。

1 当前农村基层治理的主要模式及难题

乡村基层治理在乡村振兴的开展下取得了不错的进展。但由于改革不够系统，基层治理一些顽疾仍然反复出现。当前，农村基层治理还存在着许多值得关注的问题，主要表现为以下几个方面。

治理主体的“碎片化”。基层街乡是直面治理问题的第一道防线，然而长期以来，基层存在条块分割矛盾的问题。从横向看，由于部门间孤立的职能分工等多种因素，导致无法实现资源共享。从纵向看，不同层级间由于自上而下的单向度指挥工作，沟通协调存在一定困难，基层任务层层叠加，于是“上面千条线，下面一根针”的情况就出现了。

治理权责“模糊化”。各部门间各自为政、权力边界模糊及执法力量分散，缺乏高效统一的协调和决策方式。管理执法衔接不强，乡镇与部门、部门与部门之间“你来他不来”“你呼我不应”的问题造成执法链的中断，职能部门相互推诿，效率低下。根据职责分工，行政权力和资源主要集中在一些行政执法单位，基层事多却无权，造成“看得见的管不了，管得了的看不见”的局面。

治理效果“内卷化”。“内卷化”使得基层治理的有效性呈现边际递减的趋势。组织关系改而不变、痕迹主义忙而少用及基层干部责大事多。这些问题严重制约了乡村基层治理的效果，不利于促进乡村振兴，满足人民群众对美好生活的期待。实践表明，新的治理困境需要新的治理模式，需要提高基层治理的能力，创新农村基层的治理机制。

本文试图从协同政府的角度对我国农村基层治理的改革进行研究。从中国的基层治理实践中构建基层治理创新的政策模型，以肇庆市广宁县“吹哨报到”为案例，创新以党建为主导的基层治理模式，并进一步展示其运行机理与管理逻辑。

2 乡村振兴背景下的基层治理模式——肇庆广宁县经验案例

为破解农村基层治理的难题，肇庆市广宁县各级党组织积极进行实践探索。在实地调研和提炼学习大量典型经验的基础上，制定出打破部门和镇街“条”和“块”属性限制的“镇街吹哨、部门报到”新机制。之后相继印发了《广宁县“镇街吹哨、部门报到”服务基层工作新机制工作方案（试行）》《江屯镇“村居吹哨、镇街报到”服务基层工作新机制实施方案（试行）》等方案，并下发《关于报送“镇街吹哨、部门报到”服务基层工作新机制联络员的通知》，提出在试点基础上坚持从下到上、从上到下的有机联合，持续深化改革，推动了农村基层治理现代化建设。“街道吹哨、部门报到”成为广宁县2019 年自选特色改革事项，也是肇庆市2019 年改革试点。自2019 年4月全面推行以来，各镇围绕违法违章建筑清拆、人居环境整治和乡风文明建设等工作，协同联合多个职能部门作战。解决了道路坍方、矿山综合治理和墟镇“六乱”等问题，取得较为显著的成效，实践出一条横纵联合执法的道路，为基层治理提供宝贵经验。

2.1 坚持党建引领，转变统筹协调工作理念

以党建为先导，强化中心工作。党建是基层治理的导航仪，必须抓牢这根主线。肇庆市广宁县在推动基层社会管理体制改革方面，坚持党领导一切的根本原则，充分体现党建引领的制度优势。“吹哨报到”将各级各类基层组织、党员干部通过具体事项组织到了一起，将其自身创新机制的政治与组织优势转化为基层治理优势。中国特色社会主义制度的优越性在广宁县“吹哨报到”的实践中得以充分体现。以党组织为中心枢纽，促进各治理主体间的协调互作，突破传统的科层治理模式，基层治理的权力架构得以重塑。

以人民为中心，将“哨源”对准群众。广宁县政府在推进“吹哨报到”的工作中遵循了以人为本、向人民负责和从实际问题出发的思想。以切实解决群众问题为出发点，通过向街乡镇的民众赋权，及时纾解基层群众的烦心事、操心事和闹心事，真正做到了“民有所呼、我有所应”。“街道吹哨”坚持“哨源”来自群众，注重形成眼光向下的工作习惯，以群众满意度为工作考评的重要指标，突出了人民群众的主体地位，形成了基层党组织和普通党员密切联系群众的长效机制，推动了基层党建工作的动能转换。

2.2 形成链条式执法，破除条块分割缺陷

吹哨精准、报到及时、权责落实。肇庆市广宁县“吹哨—报到—落实”的执法模式从现实出发，打破碎片式执法模式，解决了基层治理中“条块化”的分割问题。在“吹哨报到”的机制下，部门与部门间共同面对的是问题的解决。从基层的“吹哨”到团结行动的“军号”，肇庆市广宁县重点解决民生所需、工作重点和应急处置3 个方面的治理难题。当“吹哨”吹响，有关主责部门积极响应，到场协同基层共同寻找解决方案，致力于问题的解决。“吹哨”机制赋予了基层调度各执法主体指挥的权力，有利于村居干部权责的落实。

设置“吹哨”层级，严格限时报到处置。广宁县根据事情的轻重缓急，将哨声设置为“平急哨”“紧急哨”“加急哨”“特急哨”4 种级别。之后逐步深化完善“吹哨”种类，适当增加了“预警哨”“密哨”。随着改革深入，广宁县对“吹哨”事项进行科学研判，细化“吹哨”清单，进一步明确“吹哨”内容。积极促进该机制向横纵推广，将机制向部门、社区和村延伸运用，探索建立“网格吹哨、部门报到”“村居吹哨、镇街报到”“群众吹哨、村居报到”等机制模式。

2.3 下沉执法力量，提升执法效率

“上面千条线，下面一根针”，基层人少事多的局面，使得乡镇政府在面对部分工作时并不高效，难以实现基层治理的有效性。广宁县从各执法部门抽调骨干人员进驻乡镇，推动社会治理重心向基层下移，共商共治综合治理。通过具体事项来调度工作人员协同执法，提高了执法的灵活性和高效性。同时，通过构建协同机制，促进人员的流动，让骨干力量下沉，做到“事不完，人不走”，广宁县“吹哨报到”的工作得以有效开展。

2.4 完善监督机制，落实主体责任

完善监督机制，跟进责任追究。广宁县通过不断完善监督机制，对一些应哨后长期得不到解决的事项等实行挂牌督办，最大限度地提升机制实效。广宁县纪委监委、两办督查室也全程跟进“吹哨”事项进展情况和部门履职尽责情况。

3 总结启示

构建符合中国农村实际现状的基层社会治理模式，是推进国家治理体系与治理水平的重要体现。肇庆市广宁县“街道吹哨、部门报到”的改革，在实践中结合实际不断优化治理模式、持续丰富改革内涵，在党建引领基层治理中推进体制创新、走好群众路线。切实做到了“民有所呼、我有所应”，成功协调了街道和部门的关系，实现了执法主体的权责统一，提升了基层治理能力，其显著成效为基层治理创新体制改革提供了诸多启示。

3.1 党建引领发挥各部门协同促进的治理优势

“吹哨报到”实践成果充分表明，党建引领是基层社会治理体系创新和治理能力提升的先进力量。落实基层治理，必须要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，明确以人民为中心的发展思路，努力推动党建引领下的社会治理体制机制创新。必须以习近平总书记的重要指示为遵循，抓住党建龙头、聚力街道乡镇、夯实基层基础，打造共建共治共享格局；必须尊重人民群众的首创精神，切实提高人民群众获得感，努力建设宜居生活。

3.2 问题导向切实解决群众反映强烈的突出问题

随着乡村振兴战略的全面实施，基层社会治理面临着更为繁杂的问题。新时代推进社会治理创新要求必须坚持问题导向。一是要聚焦准问题，求真务实，解决群众最忧最急最盼的问题；二是要真正解决问题，克服形式主义；三是要知行合一，以实际行动收获更多成效。基层干部要结合当地实际情况，通过入户走访、开展座谈会和征集整改意见等方式，发现问题、找到问题和听取意见，合理制订解决问题的方案。以问题为导向，形成共识，吹动哨子，合力解决问题，让自治不再悬浮于实际问题之上，切实解决“最后一公里”的难题。

3.3 因地制宜构建成功治理模式的长效机制

肇庆市广宁县条块协同的执法机制，为下一阶段的基层综合执法改革奠定了基础、积蓄了力量，具有重大的创新意义。然而也存在一些研究的不足。当街道赋权全面铺开，即使权力赋予有能力的基层干部，但是否能自如开展是一个问题。因此，在未来要做好事权、财权和人权方面的改革，确保“让渡”给基层的“权”，“有人做”，也“有能力做”。依托上级派驻到乡镇的精锐人才基础，乡镇要抓住机遇，构建一支“一专多能”的行政执法队伍。

4 结束语

中国社会正面临着新形势与新问题，各种复杂的社会矛盾出现，亟待创新社会治理方式，完善社会治理模式。面对当前挑战与机遇并存的局面，基层治理更需寻找新的突破口。通过实践证明，“街道吹哨、部门报到”治理模式可以打破部门主义的壁垒、打通基层与主责部门的沟通渠道，各基层党组织的积极性被充分调动，实现了政府与基层党组织的联动，这对于我国改善基层治理方式，创新社会管理模式有着深远的意义。同时，通过执法力量下沉带动权力下沉，深化党建引领“街道吹哨、部门报到”的运行机制，基层治理有效性得以提升，这也为我国的治理体系与治理能力现代化提供了有益的借鉴。