基于继续教育高质量发展的管办分离研究

○褚建军 唐 晶

2021年11月，教育部办公厅印发了《普通高等学校举办非学历教育管理规定（试行）》（以下简称《规定》），进一步加强对高校非学历教育的规范管理，其中在管理体制方面明确高校应按照“管办分离”原则，明确归口管理部门，且归口管理部门不得设立在实际举办非学历教育的院系或部门［1］。这是国家在继续教育领域推进治理体系和治理能力现代化的重要举措，也是高校推进继续教育高质量发展的关键环节之一。

近年来，随着国家相关政策的不断调整、经济发展态势的持续变化、新冠疫情的影响和市场需求的不断更迭，继续教育在迎来发展机遇的同时也同样面临挑战。与此同时，传统的管理模式也不适应经济社会发展和人才培养的需求。如何快速准确地贯彻落实管办分离，无论是对于适应管理模式的变革，还是推动继续教育的规范管理，都具有深刻的意义。

一、继续教育贯彻落实管办分离的必要性

（一）高校继续教育管理机制的创新需要

目前，继续教育的管理体制和运行机制大致分为三类：管办合一式、管办分离式、介于二者中间式。管办合一式，即学校成立继续教育学院进行统一管理。这种模式在早期为继续教育的发展做出过巨大的贡献，培养了大批职业人才，助力国家经济发展和社会稳定。继续教育学院在承担双重责任的同时，也承担了双重风险。随着继续教育的快速发展，管办合一式已不适应高质量发展的需求。与此同时，包括廉政风险在内的诸多风险点也逐渐暴露出来。管办分离式，即将继续教育学院的管理权与教学权剥离，建立单独的归口管理部门，继续教育学院成为从事继续教育的教学实体。这种模式不仅有利于继续教育学院利用自身优势大力发展继续教育，同时也规避了诸多风险点，有利于推动继续教育的高质量发展，部分前沿高校的成功经验也印证了该模式的适用性。介于二者中间式，即从思想上认识到管办分离的迫切性与必然性，但从实践上碍于现行管理体制、现行组织架构等困难，无法实现管办分离或者对管办分离的深层内涵未完全吃透，不知道应该如何实现管办分离。现在，国内大部分高校都存在此种问题，在意识形态的领导下不断进行摸索，试图寻找管办分离模式与自身高校最佳适用性的平衡点。

体制机制是高校教育治理中的顶层设计［2］，二者相互影响，共同作用于高校教育治理。继续教育作为高校教育的重要组成部分，发展状况自然受到管理体制和运行机制的影响。与此同时，体制机制对继续教育的反作用也要求管理模式与时俱进，不断创新。管办分离是被部分前沿高校成功实践的管理机制，所以加强对管办分离的研究，对高校继续教育管理机制的创新具有非常重要的意义。

（二）高校继续教育内涵式发展的必然要求

继续教育是面向学校教育后所有社会成员特别是成人的教育活动，是构建终身学习教育体系的重要组成部分，是建设学习型社会的重要支撑。它为走出校园并愿意学习的所有社会成员提供了扩展式的教育，并为学员在学历提升、知识拓展、技能提升等方面提供了宝贵的学习机会［3］。通过对概念内涵的梳理不难发现，继续教育具有广泛多样性、市场需求性、灵活实用性等特点，能够快速地满足市场需求、高效地满足学习者技能提升和素质拓展的要求，更好地履行和完善补充职能技能。

继续教育作为时代的产物，其教育对象的多样性、教育周期的短暂性、教育方式的灵活性以及教育功能的实用性都对管理模式提出了更高的要求。管办分离将教学权与管理权切割，教学主体与管理主体各司其职，相互配合，不仅能满足学习者多层次的学习需求，还能构建高质量的管理体制，为继续教育的发展保驾护航。

（三）高校继续教育高质量发展的重要保障

继续教育的高质量发展表现在是否贯彻落实立德树人的根本任务，实现人的全面发展；是否充分发挥公益属性，助力经济社会发展；是否帮助社会成员参与终身学习，促进教育机会均等化［4］等。反观目前的管理模式，首先，高校内部的教学资源和后勤保障等向普通高等教育倾斜，继续教育的发展面临“先天不足”；其次，高校对继续教育学生的要求与普通高等教育有很大的差距，继续教育培养的部分学生未完全掌握基本的理论知识和实践技能，综合素质明显孱弱，继续教育的发展面临“后天失调”。分析原因不难发现，既是主办方又是管理方的管理模式带有天然的劣根性以及无意识的偏爱性，长此以往必然阻碍继续教育的高质量发展。

二、继续教育贯彻落实管办分离的逻辑思考

通过上文梳理可知，继续教育实行管理体制改革已是“箭在弦上，不得不发”。《规定》的正式印发也证实了管办分离的势在必行。高校作为继续教育的教学实体，应该深入领会文件精神，切实贯彻落实好管办分离的相关工作。本研究立足高校视角，基于《规定》文本分析，从学理逻辑出发，将“管办分离”分解为“管”“办”和“分离”三个层次，即管理职能、办学职能的切割归属以及切割路径的分析，其中管理职能由审批职能、监督职能、评价职能组成。

（一）关于“分离”的两点说明

“分离”在此处作为动词解释，可以理解为分开脱离，但是有两个附加条件。一是适度分离。首先，继续教育领域，“管”与“办”二者相辅相成，互为前提，均是教育管理模式的重要组成部分。管理权与办学权的归属主体一分为二，但仍然共同服务于继续教育活动的开展，只是侧重点、侧重时间段有所区别。其次，管理主体与办学主体的职责分工存在监督与被监督的关系，但主体地位是平等的，应最大化缩减治理主体间的权力和资源差距，强化信息共享和协调合作［5］。二是过程分离。前文提到目前大多数高校的继续教育管理模式都处于“介于二者中间式”，意识形态与实践水平存在不统一性，这是由多种因素共同作用的结果。虽然有部分前沿高校开发出过成功经验，但就宏观视角出发，“管办分离”对于大多数高校仍然属于新事物，新事物战胜旧事物需要经历曲折且漫长的过程。高校在认识到“分离”是个阶段性过程的同时，多主体应该协调做好过渡交接工作。

（二）审批职能与办学职能的分离

目前，管办合一式的管理模式下，继续教育学院作为管理载体，同时拥有审批权和办学权。虽然有规章制度的管控，但过度宣传、违规招生、滥发文凭、弄虚作假等现象时有发生［6］，长此以往，不仅损害高校声誉，也会破坏教育生态平衡。

实行“管办分离”，剥离继续教育学院的审批权，将其定位成普通办学实体，与其他二级学院履行同等义务，享有同等权利。归口管理部门制定规范性文件并做好宣传贯彻和后续审批工作，继续教育学院按照要求完成包括宣传方案、教学计划、师资聘用等前置工作来进行立项申请。审批职能与办学职能的分离，将继续教育学院从双重身份中脱离出来，全身心地投入非学历教育的举办与后续监控工作，不仅有利于继续教育的高质量发展，也有利于构建完善的管理机制，从而推动继续教育的高质量发展。

（三）监督职能与办学职能的分离

目前，管办合一式的管理模式下，对继续教育发展的监督工作原则上归属于继续教育学院，但监督工作的开展结果却不尽如人意，或因为人手不足，或因为监督体系缺失，或因为对监督重要性认识不足等。无论是集监督职能和办学职能于一体，还是监督职能落实不到位，都会造成继续教育发展的“后方”失灵。

实行“管办分离”，将监督职能交给归口管理部门，以“第三方”视角管理非学历教育，不仅有效区分“运动员”和“裁判员”，同时“裁判员”也被纳入规范管理，更大限度地守好继续教育的底线。在这种管理模式下，归口管理部门发挥着承上启下的重要功能，一方面研究政府出台的指导性文件、出台完善的质量监控措施并做好对办学实体的宣传贯彻工作，另一方面做好督导和巡查、与办学实体单位保持良好的工作沟通。办学权归还给继续教育学院、监督权委派给归口管理部门，最大限度地发挥两大主体的优势职能，“前后方”的高效规范衔接，能够助推继续教育发展得“更快、更好、更强”。

（四）评价职能与办学职能的分离

评价职能作为管理职能、办学职能分离深化改革的衍生职能，涵盖对管理权的“评”和办学权的“评”。目前，管办合一式的管理模式下，从狭义角度出发，高校内部所有办学实体的评价工作均由继续教育学院完成，某种程度上仍然未脱离“自己办、自己管”的错误范式；从广义角度出发，政府的督导评估、社会的专业评估、市场的需求评估仍然以继续教育学院作为对接口，上令下达始终无法脱离继续教育学院。

实行“管办分离”，评价权作为监督权的深化，与办学权彻底分离，交给归口管理部门。对内包含对所有继续教育办学活动全过程的监督评价，对外包含与政府部门、社会单位以及其他市场主体的对接，一定程度上保障了监督职能的规范履行。同时，多元主体共同履行评价职能，更容易实现学习者的多元化需求和立德树人根本任务的落实。

三、继续教育贯彻落实管办分离的实践探索

上文通过对“管”“办”权利的重新配置，完成了相互联系、相互制约的归属主体切割。为了构建完整、规范、具有普遍适用性的“管办分离”模式，笔者尝试对切割路径以及深化措施提出策略建议。

（一）贯彻落实“管办分离”的前奏曲：“放”得精准有序，“收”得高效优质

上文提到，在高校内部，继续教育学院和归口管理部门作为“管办分离”的两大主体，一个释放“管”理职能，一个认领“管”理职能。在循序渐进的“分离”过程中，二者既要保持互动，又要保持相对独立，尺度的把握显得尤为重要。只有精准有序地“放”、高效优质的“收”，才能为“管办分离”的贯彻落实打下坚实的基础。

“放”得精准有序，要求继续教育学院转变定位、提高站位、配合到位。从方向而言，继续教育学院需要认识到和其他二级学院享有同等办学职能，履行同等办学义务，治理方向是自主规范办学；从内容而言，包含立项审批、招生审核、质量管理等在内的常规性事务需要保持有序移交，而关于顶层设计和体制机制的“放”应兼顾意识形态和实践成果；从方式而言，应遵守协同放权原则，按类别整体移交，保证完整性。与此同时，职能移交阶段也不能影响现有项目的推进。

“收”得高效优质，要求归口管理部门意识配合，行动积极，兼顾创新。从方向而言，归口管理部门应是集管理与服务于一身的组织，通过层级设计、制度规则、人事任命、考核评估与奖惩等途径［7］来实现高效的规范治理；从内容而言，需要秉承差异性接收原则，兼顾创新，综合考虑办学能力、办学资源、办学质量，对于综合能力较强的办学实体，给予充分的支持和服务；从方式而言，需要综合运用“规矩之手”和“奖惩之手”，先建立与“管”相匹配的体制机制并做好宣贯，办学实体依此明确主体责任，避免出现主体缺位或者越位的情况。在此基础上开展督导和监控，辅以一定的奖惩手段，更好地实现弹性管理。

（二）贯彻落实“管办分离”的间奏曲：搭建高质量的继续教育管理体系

继续教育搭建了高校与社会之间的桥梁，具有自主性、社会性和盈利性的特点，同时也是需求市场的产物。继续教育管理可以借鉴企业化管理的成功经验：建立规范化管理机制，相关要求以制度化形式呈现，方便管理人员自查自纠和相关考核工作的开展；建立激励机制，综合运用物质激励与精神激励相结合的方式来提高员工的积极性；建立合理收费机制，资源使用费、管理费等均需与具体体量挂钩等。

目前，继续教育市场上办学主体众多，长此以往教育质量成为优胜劣汰的重要准则。质量评价体系的搭建需要对继续教育的各个环节进行严格的规范，并对执行情况进行严格监督与管控。管办分离的管理模式下，这项工作将由归口管理部门主导，需要对立项、办学、教学、经费、证书等环节进行职责规定和规范说明，并搭建配套的督导体系。督导体系的搭建需要成立督导组，建设督导制度，明确“督什么”“导什么”“怎么督导”“后续处理”等。只有质量评价体系的搭建和有效落实，才能保证管理更加高效、教育更加高质、督导更加精准、人才培养更加优质。

（三）贯彻落实“管办分离”的高潮曲：提升继续教育管理能力，实现“善治”

高校中拥有办学职能的实体应提升以下两方面能力。一是资源开拓能力。继续教育是提升性工具，可以起到“锦上添花”的作用，面对需求方具有天然的被动性与滞后性，置身市场体系中缺乏竞争力。所以办学实体需要转变发展观念，由“满足市场需求”转变为“引领市场需求”，增强自身资源开拓的能力，加强自主办学的能力，增强与其他需求主体的联动。二是教学管理能力。从理论上讲继续教育的学历补偿性决定了立德树人依然是其根本任务；从实践上讲良好的教学管理能力是教学品质的重要保证，有利于资源的再开拓。对师资队伍须做好把关，严把准入条件、严把师德师风，同时做好师资的动态管理。教学内容上须做到课程体系的多样化，根据不同的学员分类、培训需求设计不同的课程来丰富教学内容。此外，可根据学校自身的特色专业和优势学科背景开设课程。教学形式上须灵活多样，可综合运用互联网、数字化技术、周末线下教学等方式，充分利用学员的碎片化时间。

归口管理部门作为高校继续教育的统一管理部门，应提升以下三方面的能力。一是统筹协调能力。归口管理部门应全面把握国家战略层面对继续教育的要求，梳理当前在架构建设、发展方向以及体系规划等方面存在的问题，做好宏观指导和微观建设工作。二是承上启下的能力。作为国家、高校与教学实体的枢纽，上令下达以及下情上传是其主要工作之一。顶层设计的宣传贯彻、继续教育工作的指导以及监管工作的落实都要求其不断增强自身的综合素质和管理能力。三是过程管理能力。继续教育工作不同于普通高等教育，涉及的事务范围更宽泛、涉及的事务主体更多元，管理难度更大。制度建设应在教育部门的指导下，建立涵盖立项、办学、教学、经费、质量监控等全过程的体系，确保工作的开展有“制”可循，有“度”可依。动态管理上，应成立督导组，在制度的指导下对教学实体做好前期宣传贯彻、过程指导与管理、绩效考核等方面工作。

（四）贯彻落实“管办分离”的尾奏曲：加强信息化建设，做好服务保障

继续教育的特点决定其对现代信息技术有更高的要求。疫情的到来，增强了对信息化建设的依赖程度。信息化平台的搭建，有利于各项事务性工作的高效流转，助力“办学”；线上教学应用的开发，弥补了线下教学的不足，减轻学员的学习成本和精力，减少工学之间的矛盾；线上教学资源库的搭建，有利于提高继续教育的教学质量，有利于学员充分利用碎片时间来自我提升，充分实现以学习者为中心。