“三调”背景下的公路建设项目用地报批策略探讨

李瑞杰 刘永海 李盘升 马晓晖 张利维

（1.宁夏公路管理中心,宁夏 银川 750011；2.宁夏大学物理与电子电气工程学院,宁夏 银川 750021；3.宁夏回族自治区公路水路发展中心,宁夏 银川 750011）

建设用地报批工作是公路项目建设的重要组成部分，是推动“绿色公路建设”的关键，也是扎实做好“六稳”“六保”的必然要求。公路建设项目为单一选址项目，具有占地多、审批程序复杂且难度大、流程周期长等特点。袁泽棋等（2022）基于粤港澳大湾区探讨了建设用地的演变规律[1]。李连成（2013）从制度视角和结构视角分析了交通规划与交通用地优化配置方式，提出建立共用制度的建议[2]。李世文等（2020）从可行性研究报批工作角度分析探讨了高速公路建设项目建设要点[3]。彭艺娴（2017）以湖南省高速公路用地政策为例，提出了完善高速公路用地政策的建议[4]。上述研究从不同角度分析了公路项目用地报批的重要意义，但未从第三次全国国土调查（以下简称“三调”）成果启用和卫片执法角度分析用地报批工作策略。笔者曾以宁夏地区为例，探讨和分析了2019年修订的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）实施背景下公路建设项目征地拆迁和土地报批工作存在的问题，并就用地报批工作提出了提前介入，加强全过程控制的理念[5-6]。本文现基于“三调”成果应用背景，结合卫片执法和宁夏公路项目用地报批现状，剖析用地报批存在的问题，建议公路建设项目可按照“三批走”战略实施，即“规划储备一批、用地报批一批、开工建设一批公路建设项目”，有计划地开展公路建设，破解用地报批难题。

1 公路建设及用地报批基本程序

随着新《土地管理法》的实施和“三调”成果的启用，在国家严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线的背景下，土地管控的政策趋严趋紧，这些均为高速公路和国省干道公路建设项目的用地报批工作带来了新的挑战。当前公路建设项目普遍存在用地报批周期长、难度大的情况，如不能及时取得公路用地批复，将直接影响公路建设固定投资，甚至部分项目面临违法违规用地风险，因此有必要探讨和分析“三调”背景下公路建设项目用地报批策略。“三调”全面采用优于1米分辨率的卫星遥感影像制作调查底图，创新运用“互联网+调查”机制，汇集了2.95亿个调查图斑数据，全面查清了全国国土利用状况，其成果建立了覆盖国家、省、地、县四级的国土调查数据库。“三调”成果是保障国民经济平稳健康发展的重要基础，也是促进耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，确保国家粮食安全，保护耕地资源的重要支撑。“三调”数据的应用对我国节约用地制度的贯彻落实，推进生态文明建设，实现高质量发展具有重要意义。在此背景下，有必要结合公路建设实际，研究公路项目用地报批策略。

1.1 公路工程基本建设程序

公路建设项目的全过程，按照实施的先后顺序可分为立项阶段、工程可行性研究阶段（以下简称“工可阶段”）等八个阶段，如图1所示。与用地报批相关的阶段主要为立项阶段、工可阶段、初步设计阶段和施工图设计阶段。

图1 公路工程的基本建设程序

立项阶段主要是结合拟开展的公路项目规划，编制项目建议书，按照项目隶属原则报发改部门审批项目。此外，按照国家有关规定，列入规划的公路项目视同立项，因此公路项目一般从工可阶段开始。工可阶段的重点工作主要是根据批准的项目建议书开展公路建设所需的水土保持、环境影响评价、压覆矿产资源评估、地质灾害评估、文物评估、防洪评价、通航评价、工程安全评估、占用耕地占补平衡、占用生态保护红线论证等工作，按照程序申请公路项目（一般为独立选址）控制性工程用地预审，按项目隶属原则报请有关部门审批。初步设计阶段和施工图设计阶段又合称“两阶段设计”，主要目的是尽量少占永久基本农田，避开生态保护红线，准确确定公路工程的施工图设计和用地规模。施工招标阶段、开工准备阶段、施工阶段及试运营阶段为取得建设用地报批后，项目实施阶段的内容，本文不再具体阐述。

1.2 公路工程用地报批阶段的主要内容

公路项目用地报批可分为先行用地报批和建设用地报批，用地报批各阶段的重点及要点如表1所示。

表1 用地报批阶段重点

在工可阶段只对主要控制点进行必要定位，无须对线路进行全面实地勘测，考虑到此时线路线位坐标还不够精准，不能直接进行下一步的工程设计工作，只有在初步设计阶段才会进行全面的勘察测量工作。工可阶段的重要目标是取得建设项目用地预审批复，而初步设计以及依据施工图设计出具的勘测定界报告是办理用地报批的依据。由于可行性研究报告与施工图设计的目的、要求、编制依据等均不相同，所以在初步设计阶段、施工图设计阶段对工可阶段确定的线位和工程内容进行修改、优化是必要的，这也是相关建设工程规程、规范要求的内容。因此，公路建设项目在办理用地报批时的用地位置、地类及面积与用地预审批准的内容有所差异，也是公路建设项目常面临的突出问题。施工图设计阶段，公路路线及占地必须符合公路占地规划及预审批复有关要求；施工图设计批复后，公路项目将依据确定的占地矢量坐标组织实施征地拆迁工作。按照正常的建设程序，在完成集体土地征收有关工作后，用地报批开始组件上报。建设用地报批流程图如图2所示。

图2 建设用地报批流程图

2 用地报批现状

2.1 用地报批周期

为了便于对建设用地报批现状进行研究，本文引入“用地报批周期”的概念，其定义为自公路建设项目施工图批复之日（占地坐标最终确定）起至取得建设用地批复之日止的时间。用地报批周期按照类别分为先行用地报批周期和建设用地报批周期。以宁夏地区为例，自新《土地管理法》实施以来，各类公路建设项目用地报批周期如表2所示。

表2 用地报批周期（宁夏地区）

2.2 用地报批影响因素分析

图3 建设用地报批的主要影响因素分析

2.3 报批系统启用对用地报批的影响

2022年4月15日起，建设用地审查报批正式启用“三调”成果，并明确了报批数据应用规则：一是项目用地审查报批的地类要以“三调”为基础的最新年度国土变更调查现状地类为准。例如：现状为耕地的，按照耕地地类报批，应依法落实耕地占补平衡；现状为建设用地的，根据其来源合法性进行分类处理。二是建设项目占用永久基本农田的，以国家永久基本农田数据库为准，必须落实永久基本农田补划任务。然而，当前实际工作中，在报批系统启用“三调”数据后，对耕地的认定较之前复杂，甚至需退回至原有现状库进行比对，造成耕地占补平衡困难。考虑到新的数据系统启用后，相应的报批政策会做相应调整。

2.4 卫片执法对公路建设项目的影响

卫片执法即自然资源主管部门通过卫星遥感等技术手段根据某一地区土地和矿产利用情况形成卫片图斑，按时间批次完成比对，按照一定的判定规则执法检查用地情况，加大违法查处力度。2022年1月1日起实施的《土地卫片执法图斑合法性判定规则》指出对未办理供地手续即占地动工建设、非粮化违法违规用地、在未经审批或无合法权源的建设用地上进行翻新、翻建、新建等情况进行重点督察。这就要求在公路项目建设中，一方面要合法合规使用土地，按程序报批；另一方面对于现有公路建设项目违法违规用地行为要及时纠正，举一反三，从策略上改变原有“轻用地报批，重工程建设”的思想。

2.5 “三区三线”划定对公路建设项目的影响

“三区三线”是指农业空间、生态空间、城镇空间三种类型空间，以及分别对应划定的永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线。“三区三线”的划定，突出了功能划分和边界的刚性管控，进一步优化了农业、生态、城镇空间格局。落实“三区三线”的划定成果，推进省、市、县（区）国土空间的总体规划编制，切实发挥国土空间规划战略引领作用，为公路建设项目路线的规划提供了参考。

3 用地报批存在的主要问题

3.1 公路建设项目用地不符合土地利用总体规划

不符合土地利用总体规划的情况主要在公路规划阶段和实施报批阶段。《中华人民共和国公路法》《土地管理法》等法律规定，公路建设用地规划应当符合土地利用总体规划，当年建设用地应当纳入年度建设用地计划。因此，建设项目在设计阶段、用地预审和用地报批过程中，其选址均要符合土地利用总体规划。土地用途管制的核心是“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”，因此公路建设项目规划立项一定要符合土地总体规划。此外，2022年4月，《全国“三区三线”划定规则》等政策的出台对项目选址做了详细要求。这些政策的出台对公路建设项目规划和用地报批有重要影响，但在实际工作中，受政策调整、公路规划不合理等因素影响，公路建设项目用地在规划和实施前期易出现不符合土地利用总体规划的情形，主要有以下三种情况。

3.1.1 未列入土地利用总体规划且不符合《土地管理法》的公路建设项目

在编制交通运输行业新建公路建设项目规划时，需要同步编制土地利用情况规划并符合现有土地利用总体规划。对于处在储备阶段，尚未开展前期工作的公路建设项目，受规划、土地预审、施工图审查等因素制约，仅有项目名称，但建设项目用地方案无法准确地落实在土地利用总体规划图上，或只能示意性地落实在土地利用总体规划图上（无确定的勘测定界资料，缺少准确的地类面积），这样一来，项目在实施过程中大概率出现不符合土地利用总体规划的情况[7]。

3.1.2 不符合项目用地预审规定的公路建设项目

（1）各级政府。各级政府为了加快地方经济的发展开展招商引资的活动,招引方必须要拿出能够吸引人的优质项目。企业运行需要取用水，取水需要当地具有相应的水资源量保障。但往往招商环节只考虑将企业招来，但与之相应的当地的水资源状况却往往考虑不到，造成企业到了取水时出现种种问题，这种矛盾给有时会转嫁给水行政主管部门，极易影响到水资源论证管理工作。

在土地利用总体规划编制时，建设项目已完成可行性研究报告，占地方案已经落在土地利用总体规划图上，用地预审时符合土地利用总体规划。在初步设计阶段，对路线的具体位置、工程布设进行了修改和优化。在用地审查报批时，修改和优化后的占地方案就可能出现不符合土地利用总体规划的情况，特别是涉及压占生态保护红线、占用永久基本农田的情况。严格来说，即使依照初步设计方案将建设项目占地方案落在了土地利用总体规划图上，到了施工阶段，因为工程占地方案局部修改，仍然有可能发生不符合土地利用总体规划的情况。如部分高速公路、国省道新建（改建）公路项目在建设用地报批过程中占用基本农田，需重新进行建设用地二次预审，待二次预审获批后方可继续办理建设用地报批工作。

3.1.3 不符合土地利用总体规划又不符合项目用地预审规定的公路建设项目

《土地管理法》《基本农田保护条例》《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》《国家公路网规划》等文件均对土地利用总体规划做了详细说明和要求。如公路建设项目用地需要上报自然资源部预审，对于不符合土地利用总体规划又不符合项目用地预审规定的公路建设项目，自然资源主管部门暂不受理项目用地申请，会影响用地报批工作。

3.2 参与用地报批各服务单位工作质量有待提高

用地报批涉及多个报批服务单位，如公路项目设计单位，勘测定界及权属登记服务单位，林评服务、压覆矿产资源评估服务、临时用地复垦方案编制等多个技术服务单位，其工作内容既有联系又有区别。用地报批周期长的一个重要原因就是，各服务单位工作质量不高、效率低，与自然资源主管部门对接不够积极。

3.3 对公路建设项目用地报批政策理解不到位

一些报部项目虽然按照必需的要件上报，但在报批过程中，因对报批政策理解不够，未能一次性提供相关支撑文件，造成多次补正，影响审批周期。常见的问题有未提供项目符合的国民经济和社会发展规划及专项规划文本或证明材料，未提供项目列入省级重大项目清单文件，未规范用地计划相关表述，未列明该项目在省市县审查中核减用地情况说明材料，缺少公路项目各功能分区建设用地的依据及符合用地指标的情况说明，数据关联错误（面积不一致）等。

3.4 用地报批涉及市县多部门，协调难度大

对一些投资额大、长度长的公路建设项目，在报批中涉及多个市、县、区，协调工作量大，从组件报送至获得批复，至少需要10个月时间，需要取得多项报批要件，如各类批复审查意见、政府请示文件。

3.5 其他因素

一是当前非国家重点项目占用生态保护红线区域的项目暂时没有报批通道。目前，公路建设项目占用生态保护红线区域的，需报自然资源部审批，但自然资源部暂不予受理普通省道等非国家重点项目的用地申请，项目没有审批通道。二是依据深度贫困地区“边批边建”政策开工项目未在2021年5月前报批，没有报批通道。三是既有公路用地无法办理不动产权登记。由于部分公路改扩建项目距上一次修建年代久远，受历史原因所限，虽然当时已经进行了征地拆迁补偿，但无征收、转用的相关批复，导致在本次改扩建时原有公路用地无法供地，暂无法办理不动产权登记。目前，建设用地报批时需将原有公路用地扣除，仅报批新增公路用地部分，但是在办理不动产权证书时却又遇到困难。

4 解决对策和建议

综上所述，公路建设项目征地拆迁、用地报批和管线迁改是一项全局性工作，做好相关工作，需要从项目前期规划、建设协调、设计审查等各环节入手。针对上述情况，本文提出以下解决对策和建议。

4.1 破解公路建设项目不符合土地利用总体规划的难题

鉴于当前存在用地预审和用地报批、土地利用总体规划以及永久基本农田划定的相关规定与基本建设程序规定之间不协调的问题，使得公路建设项目不符合土地利用总体规划的情况，影响项目用地报批进程。考虑到公路建设项目用地具有连续性，不能任意移动、断开、改变形状等突出特点，要避免因不符合土地利用总体规划的问题造成建设工期延误和社会资源浪费的情况发生，建议从以下几方面解决：

一是高速公路和国省道公路建设项目严格执行国家有关规定且必须符合土地利用总体规划。二是自然资源有关部门灵活制定有关用地报批政策，以达到既保护和规范使用土地资源，又支持地方公路基础设施建设，特别是连接深度贫困地区的省级公路的目的。如建设项目列入了土地利用总体规划重点项目清单或“十四五”交通运输发展规划中，可视为符合土地利用总体规划；对于没有列入土地利用总体规划，但是符合占用永久基本农田重大建设项目用地规定的公路建设项目，可由有关单位依法修改土地利用总体规划。三是严格控制基本建设项目指标，特别是占用永久基本农田面积应不大于用地预审批复的占用永久基本农田面积，且两者尽量一致。四是高度重视公路建设项目“占补平衡”工作，为了确保县级行政区域内永久基本农田保护面积不减少，在永久基本农田划定时，可结合交通运输行业公路规划，预测公路建设项目占用永久基本农田的可能性，多划定相应等别、数量的永久基本农田，专门用于补充因公路建设项目占用而减少的永久基本农田。五是在项目选址阶段，建设单位、设计单位应提前与自然资源主管部门对接，将线路占地比选方案与县级土地利用总体规划数据库、永久基本农田数据库比对，把避让禁止建设区和生态保护红线、最大限度减少永久基本农田占用，作为项目建设方案比选的重要条件，以减少建设项目不符合土地利用总体规划产生的困扰。六是经复核确认，确需占用禁止建设区、生态保护红线时，应主动与自然资源、环境保护、林业等有关行政主管部门协商，按照有关规定办理相关手续。

4.2 切实提高公路设计的深度和精度，加强各参建单位协作

公路设计质量是影响项目用地报批能否顺利实施的核心和关键。要充分考虑征地拆迁工作的需要，考虑被征收对象的实际生产生活需求，扎实做好公路项目设计。在对复杂地区征地拆迁的占地设计上，尽可能做出科学合理细致的测量，尽量避免因设计不完善造成的反复征地；对地形地貌较复杂地段，考虑一定的分户和丈量误差；在房屋拆迁等地物的数量上能做出可靠的定性定量分析，对公路建成后行车安全和两侧居民的居住安全充分考虑，需要拆除的一并拆除。同时，要对设计工作的深度、精细化、完整性、服务质量建立健全一套评价考核机制，从设计费用的支付、结算上进行惩戒，不断提高设计质量和水平。优化项目选址方案，特别是对路基工程、互通立交、服务区、养护工区、收费站等公路项目功能分区。压实用地报批各专业技术服务单位责任，加强协同作战。专人负责全流程盯办，积极主动对接自然资源部以及项目所在地各级自然资源主管部门，按合同约定限期取得建设用地批复，全力解决报件审签中出现的各类问题。科学运用考核评价机制，切实督促建设用地报批业务技术服务单位发挥作用。

4.3 加强政策学习，建立问题台账，关注报批重点

公路建设项目用地报批是一项政策性强、专业性强的工作，相关负责人不仅要熟悉建设用地报批涉及的各类法律法规，还需要熟悉自然资源、勘测定界、公路建设、测绘专业等领域的政策和规定。在做好政策学习的基础上，还应与各级自然资源主管部门建立协商沟通机制，将各参建服务单位纳入用地报批工作专班，建立各公路建设项目用地报批问题台账，确定解决时间和措施，坚持专人负责，做到数据准确。按照“日汇报，周调度，旬小结，月总结”的管理模式开展各项工作，进一步增强用地报批工作的主动性和预见性，按照“提前提前再提前”的工作要求，尽可能提前部署有关工作，杜绝在用地报批“临门一脚”时出现“掉链子”现象。

4.4 建立中远期公路建设项目库，规范公路建设流程，避免违法用地风险

加强政策研判，及时调整建设项目投资计划。提前实施项目计划库，通盘考虑征地拆迁和建设用地报批工作时间，有计划地按照批次推进国省干线公路建设。按照“储备一批，报批一批，开工一批”的顺序，有计划地开展公路建设项目规划和实施。在公路建设项目储备和报批阶段，要充分利用“三调”成果，根据《全国“三区三线”划定规则》，合理规划公路项目。同时，加强报批政策文件学习，严格遵守法律法规，通过精细化管理，采取有效措施，破解建设用地报批难题。

4.5 统筹建设前期工作

切实提升项目前期工作质量，充分考虑项目审批、土地政策、预算管理、建设程序和廉政建设五个方面的新要求，破除惯性思维，配强人员力量，强化现场调查，优化建设项目设计方案。延长设计周期，加深设计深度，对沿线进行详细勘察，同时尽可能在公路初步设计阶段就确定公路最终占地矢量坐标，为用地报批赢得时间。坚持“前期工作再靠前”原则，提高公路设计质量，在设计阶段先行研究占用生态保护红线、永久基本农田和压覆矿产资源的情况，根据实际情况，先易后难，分段分期实施。

用地报批工作是一项全局性工作，为了保持项目前期和建设用地报批工作的一致性，实现有效衔接，应考虑将公路项目工可阶段建设项目用地预审、前期工作8个专题报告（环境影响评价、水土保持评价、地质灾害评估、压覆矿产资源评估、文物考古调查、工程场地地震安全性评价、地质灾害危险性评估、防洪影响评价报告）、勘界报告、林评、复垦、基本农田补划等有机结合，做到首尾相顾，环环相扣，不重不漏，提高整体工作效率。

4.6 高度重视办理压覆矿产相关手续

结合现阶段宁夏地区S50海原至平川（宁甘界）、银川至昆明公路（宁夏境）太阳山开发区至彭阳（宁甘界）、S303线汝箕沟口至白芨沟段、省道205线西安至关庄段等多个公路建设项目建设用地报批中的实践经验，应高度重视压覆矿产手续办理。考虑到工可阶段和施工图设计阶段土地报批的公路路线矢量数据的不一致性，在最终确定公路建设项目占地矢量坐标后，要及时在自然资源厅官网查询压覆矿产资源的情况，根据查询结果开展压覆矿产评估和备案程序，依规及时与矿产权人协商签署压覆矿产资源协议，确保用地报批组件不受影响。需要强调的是，压覆矿产资源不仅指压覆煤矿，还涉及压覆铁矿、石油、石膏矿等其他矿产资源。

4.7 政策支撑

建议研究明确普通省道占用生态保护红线和永久基本农田的政策，解决利用深贫地区“边建边批”政策开工的项目建设用地报批问题，积极争取支持政策解决。建议自然资源主管部门对历史原因造成的原有道路非建设用地（即原有道路未办理建设用地报批手续）的问题出台相关政策，本着实事求是的态度做好相关工作。

4.8 推行标准化报批组件

建议推行组件格式标准化，统一各市、县（区）建设用地组件报批标准和要求；建立公路建设项目用地协调联席会议机制，定期会商研究解决用地要素保障相关问题。同时，建议成立用地联合攻关专班，加强与各级自然资源部门的对接协调，争取已经上报的项目尽快审批。

5 结语

当前我国正处在完善公路交通基础设施的关键时期，精准实施“三调”背景下的公路建设用地报批策略，对严格落实国土空间管控要求，避免出现违规、违法用地行为，进一步提升建设项目用地预审、审批效率，依法高效保障重点公路项目建设用地，对实现绿色公路建设具有重要意义。