跨域生态环境问题多元共治：缘由、困境与突破

周伟

（西北政法大学 政治与公共管理学院，陕西 西安 710122）

0 引言

人与自然的关系以及由此引发的生态环境问题随着人类社会的发展而在不断地变化。从人类社会发展的历史进程来看，人与自然的关系经历了三种社会形态下的变革，分别为农业社会人与自然相对和谐，工业社会人与自然激烈冲突和后工业社会人与自然调和重塑[1]；从世界各国生态环境危机发生的具体领域来看，区域一体化和大都市圈发展较快的区域成为生态环境危机发生的“重灾区”，并逐渐演化成“脱域性”的跨域生态环境问题。“中国正进行着人类历史上规模最大的城镇化和工业化进程，正以历史上较为脆弱的生态环境承载着最大的环境压力。”[2]区域一体化的迅猛发展和城市群的持续推进有力推动了区域经济社会快速发展，但同时也使区域生态环境遭受严重破坏，跨域生态环境问题呈现明显上升态势和跨域环境污染影响日益凸显，如近年来长江流域水污染问题、津京冀大气污染问题等跨域性生态环境事件频发。跨域生态环境问题已成为中国生态环境问题的“重灾区”和生态环境治理中的“棘手问题”。传统的各主体基于自身利益和空间范围“单打独斗、各自为政”的“碎片化”环境治理模式，在跨域生态环境问题面前遭遇到严重挑战；寻求一种适合跨域生态环境问题的有效治理模式，已然成为社会各主体共同而必要的选择。

事实上，在全球化、工业化和区域化的背景下，跨域治理具有全球范围内的普遍性。随着跨域公共议题的日益增多和跨域公共问题的频繁发生，如何有效解决跨域问题、提高跨域治理绩效，成为世界各国关注和研究的焦点。学术界对跨域治理理论的探讨经历了“传统区域主义—公共选择理论—新区域主义”的发展路径。传统区域主义主张以行政权威为手段，通过组建一个统一的、具有正式权威的“巨人政府”来解决跨域问题[3]。相反，公共选择理论在方法论上强调个人主义，倡导通过多中心治理体制的安排使多中心治理者之间维持一定的竞争以解决跨域问题[4]。然而，传统区域主义的“巨人政府”主张弱化了激励和竞争，公共选择理论的多中心竞争造成了碎片化，二者都未能够有效解决跨域问题。新区域主义则突破“国家干预”和“市场主导”的两难困境，强调“治理”而非“统治”，重视社会公众的参与，主张跨地域和跨主体之间的合作，通过多层次、多主体的合作网络来促进跨域合作治理[5]。

跨域生态环境问题多元共治是跨域合作治理和生态环境治理结合基础上的概念，是上述两个研究领域的交集。面对我国跨域生态环境问题的频繁发生及其影响的不断扩散，应该说跨域生态环境问题多元共治是保护跨域生态环境和建设区域生态文明，实现区域“五位一体”协调“绿色”发展的需要。正是基于这样的背景下，本文在借鉴学术界相关研究成果的基础上，尝试探讨跨域生态环境问题多元共治的一些基本问题：什么是跨域生态环境问题多元共治；为何要推动跨域生态环境问题多元共治；跨域生态环境问题多元共治在实践中又面临哪些困境；如何突破现实困境、促进跨域生态环境问题多元共治的实现。通过对以上理论和实践问题的探讨，以期引起人们对跨域生态环境问题多元共治的高度重视，并对推进跨域生态环境问题多元共治有所助益。

1 跨域生态环境问题多元共治的内涵及其缘由

1.1 跨域生态环境问题多元共治的内涵

跨域生态环境问题多元共治是由治理、合作、跨域等概念构成的复合性概念，厘清这些基本概念及其内在关联，有助于全面把握和深入理解跨域生态环境问题多元共治的内涵。首先，治理是各种公共的或私人的机构管理其共同的公共事务的诸多方式的总和，以使相互冲突的或不同的利益得以调和，并采取联合行动的持续过程[6]。治理超越了政府单一主体权威治理和市场多中心竞争治理非此即彼的两难困境，倡导在公共的、共同的、复杂的公共事务治理中，政府、企业、社会组织和公众等多元主体在对话与协商的基础上，采取联合行动以谋求对社会公共事务实施有效治理的一系列协调与监督活动。其次，合作意味着两个或更多的组织为了共同实现各自无法单独取得的结果，从而在信息、资源、能力和行动等方面进行共享或联合[7]。合作源于人们共生共在的需求，指在应对日益复杂多变的社会公共事务或社会公共问题，当人们面临治理资源短缺及治理能力不足所带来的挑战时，为了人们的共同利益和生存发展的需要，人们在共同行动中相互支持、相互配合的行为。最后，跨域的界定，根据对“域”的不同理解，跨域可以理解为社会公共事务突破地理空间边界和行政区划界限，也可以理解为社会公共事务超越组织权责界限和涉及不同行动者[8]。

综上所述，本文将跨域生态环境问题多元共治定义为这样一种行为过程：它是指政府、企业、社会组织和公众等多元主体，在面临具有公共性、外部性、系统性、复杂性等特征的跨越地理界线和超越组织权限，涉及人们共同利益的生态环境问题而任何单一主体又无法有效治理时，基于对生态环境利益的维护和生态文明价值的追求，各主体充分发挥自身优势、采取分工合作等方式共同参与和联合治理跨域生态环境问题的过程。跨域生态环境问题多元共治是不同地域内政府、企业、社会组织和公众等多元主体参与合作的过程，其本质在于通过多元主体平等参与、对话交流、谈判协商、权力互动等途径，形成资源共享、彼此信任、互惠共享的合作机制和开放、分权、动态的网络治理结构，实现多元主体对跨域生态环境问题的持续合作治理，以期维护跨域生态环境共同利益和提高跨域生态环境整体治理绩效，保护区域生态环境和建设区域生态文明。它超越了政府单一主体权威治理和市场多中心竞争治理的局限，打破了地理空间范围分割和行政区划刚性约束，改变了政府、市场、社会之间刻板的职责分工，有利于政府、企业、社会组织和公众等多元主体在跨域生态环境问题治理中建立伙伴关系和实现合作治理。

1.2 跨域生态环境问题多元共治的缘由

1.2.1 跨域生态环境治理的公共性与外部性

跨域生态环境是一种公共产品，但跨域生态环境既不同于具有非排他性和非竞争性的纯粹性公共产品，也不同于具有排他性和非竞争性的俱乐部性公共产品，而是具有“公共池塘资源”的非排他性和竞争性组合特征。非排他性是指跨域生态环境资源产权的模糊性和受益范围的复杂性，使跨域生态环境的外部性在各主体之间难以进行责任界定和利益核算，无论是跨域生态环境利益，还是跨域生态环境危害，区域内各主体共同得益或受损；竞争性是指区域内各主体虽然可以共同开发利用跨域生态环境资源，但当任何一个主体开发使用了其中一部分跨域生态环境资源后，可供其他主体开发使用的跨域生态环境资源就会减少。

正如奥斯特罗姆[9]所言：“公共池塘资源是一种人们共同使用整个资源系统，但分别享用资源单位的公共资源。在这种资源环境中，理性的个人可能导致资源使用拥挤或者资源退化的问题。”跨域生态环境的“公共池塘资源”特性，决定了各主体在治理利益上是“一荣俱荣，一损俱损”的利益共同体和治理行动上是相互依赖的命运共同体，任何主体的行为选择或行动策略都可能增进或损益共同的跨域生态环境利益和任何单一主体的良好治理愿望也无法有效转化为现实的跨域生态环境治理行为。跨域生态环境问题治理属于跨域性公共产品的组织管理行为，为了维护共同利益和避免“公用地悲剧”发生，需要各主体共同参与和联合治理。

1.2.2 组织资源的有限性与组织间的互赖性

资源是任何组织生存和发展的基础，但资源的稀缺性特质决定了任何一种组织无法生产和拥有自身所需的所有资源，当组织拥有的资源有限且无法自给自足时，组织就必须与外部环境中关键资源要素的拥有者通过交换、引进、合作等方式汲取组织生存和发展所需的各种资源，从而形成不同组织之间、不同主体之间资源相互依赖的关系网络，这种组织资源上的相互依赖关系推动着组织之间寻求相互支持和彼此合作，最终实现资源互惠共享和资源有效利用。可以说，正是组织资源的有限性与组织间的互赖性，从根本上激发组织合作意愿的产生和推动组织合作愿望的实现。

跨域生态环境问题治理是一项复杂、艰巨、需要长期推进的系统工程。治理的复杂性、艰巨性和长期性决定了其治理需要大量的人力、资金和技术等资源的支撑。而现实中各主体资源禀赋和治理能力差异是客观存在的事实，无论是政府，还是企业、社会组织和公众，没有任何一个主体拥有充足的治理资源和十足的治理能力，可单独完成跨域生态环境问题治理这项复杂系统的艰巨工程。在生态环境问题面前，人类是一个命运共同体，面对日益复杂多变的跨域生态环境问题和各主体治理资源的有限性及治理能力不足的制约，跨域生态环境问题治理目标的实现需要政府、企业、社会组织和公众等多元主体之间通过资源互补与共享，聚合各主体资源和力量，实现跨域生态环境问题治理资源的有效投入和高效利用，促进各主体协同合作有效应对与治理跨域生态环境问题。

1.2.3 既有治理局限超越与治理方式的创新

生态环境问题并非今天才有，基于人类可持续发展的担忧，人们对生态环境问题治理方式的探索经历了一个不断试错和创新的过程。经济学家看到生态环境资源稀缺性这一特点，主张将跨域生态环境资源私有化，通过市场机制来解决跨域生态环境问题，以期实现市场对跨域生态环境问题的高效治理。但跨域生态环境资源产权的模糊性、治理的公共性与外部性、市场主体利己主义等使“市场失灵”成为市场治理方式的最终归属。市场机制在跨域生态环境问题治理中的失灵，使人们将跨域生态环境问题治理的目光转向政府，寄希望通过政府高度集权与统一行动来实现跨域生态环境问题的良好治理。但政府基于行政区划的“封闭性”治理和自我利益的“竞争性”治理，割裂了跨域生态环境的系统性和整体性。政府在跨域生态环境问题治理中的各自为政和相互竞争难以避免“政府失败”，“政府巨舰仿佛变成了一条小船，既饱受外部狂风巨浪的冲击，又面临内部‘中空化’的风险。”[10]这种“封闭性”和“竞争性”治理方式已无法适应跨域生态环境问题治理的系统性和整体性要求。在“市场失灵”和“政府失败”的情境下，社会公众的成长及其在生态环境问题治理中的参与，使人们将跨域生态环境问题治理的希望又寄托于社会，期望通过社会组织、公众的参与弥补市场缺陷和政府不足。但作为社会主体的社会组织和公众，在约束不力和激励不足时，社会在跨域生态环境问题治理中也会出现“自愿失效”[11]。

由此可见，无论是政府，还是市场和社会，任何一种单一主体治理方式在理论和实践中被证明并非跨域生态环境问题治理的最佳方案。这种旨在打破地域界限和突破组织边界，以寻求公共利益和共同体共识为目标，倡导政府、市场、社会在跨域生态环境问题治理中的多元共治，可视为人们在跨域生态环境问题治理方式上的理论创新和实践探索，有助于跨域生态环境问题治理目标的实现。

1.2.4 生态环境保护与生态文明建设的要求

党的十六大以来，生态环境保护和生态文明建设一直是国家治理的关键议题。党的十六大提出提高资源利用效率、改善生态环境和增强可持续发展能力；党的十七大首次提出生态文明，并把生态文明载入党的报告，大力推进生态文明建设；党的十八大不仅将生态文明建设单列论述，而且与政治、经济、社会、文化并列，把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局；党的十九大把坚持人与自然和谐共生，保护生态环境和建设生态文明纳入国家发展战略目标，这充分反映了党和国家对生态环境保护和生态文明建设的高度重视和坚定决心。近年来，在党和国家的坚强领导和有力推动下，我国生态环境保护和生态文明建设取得了显著成效，但面临的形势依然严峻，特别是跨域生态环境问题治理显得尤为紧迫。如何保护区域生态环境，怎样建设区域生态文明已成为生态环境保护和生态文明建设的关键环节。

跨域生态环境问题治理不仅涉及区域内各主体治理方式、生产方式、生活方式的系统变革，而且是一项复杂、艰巨、需要长期推进的系统工程。跨域生态环境问题对人们的影响不会因为地理界线、行政区划和组织边界的划分失去联系，局部环境污染或生态破坏终将反映到整个区域，政府、市场、社会等主体各自为政、单打独斗的治理只能是杯水车薪[12]。跨域生态环境问题治理必须树立系统性意识和坚持整体性思维，将国家生态环境治理战略的顶层设计和社会各方的广泛参与相结合[13]，大力推动各主体积极参与和进行合作，形成“共建、共治、共享”的区域生态环境保护和区域生态文明建设格局，才能推动中国特色社会主义生态文明建设。

2 跨域生态环境问题多元共治面临的困境

虽然跨域生态环境问题多元共治有着理论上的可行性和实践上的紧迫性，但跨域生态环境问题治理的复杂性和合作共治主体的多元性，使跨域生态环境问题多元共治在实践中可能面临目标达成、利益协调、责任划分、权力配置、治理有效等一系列现实困境。

2.1 目标如何达成

跨域生态环境问题多元共治行动的出发点是政府、企业、社会组织和公众等多元主体在跨域生态环境问题治理上达成共同目标，作为政策范式与行为模式的出发点和最终归宿，各主体所秉持的跨域生态环境问题治理理念与价值取向决定了合作治理目标的达成和合作治理行动的开展，共同目标成为影响合作治理政策制定和行为取向的首要因素。但跨域生态环境问题多元共治涉及不同地域内的政府、企业、社会组织和公众等多元主体，地区间发展目标的不同、经济发展的不平衡、产业结构的不同和人们生产生活方式的差异等，决定了不同主体发展目标的实现对跨域生态环境资源的依赖不同，而跨域生态环境问题治理必将涉及地方经济发展方式的转变和产业结构的调整、企业改进生产技术和淘汰落后产能、公众改变生产方式和转变生活观念等，这势必对各主体利益产生不同程度的影响，各主体对自我利益的追求及其在跨域生态环境问题治理中的本位主义，导致各主体治理理念的不同和价值取向的差异。

在生态环境问题已然跨域地理空间范围和超越组织权限边界影响到整个经济社会发展和人们生产生活，已成为全社会关注的焦点问题和全社会的共同任务之时，治理理念逐渐显示出其内在的合理性和收益的长远性，并逐渐受到社会各界的关注和重视[14]。虽然跨域生态环境问题多元共治的价值理念渐呈上升之势，但尚未形成社会各主体普遍认可的治理理念和共同接受的价值取向，各主体治理理念的缺失和价值取向的差异使跨域生态环境问题多元共治共同目标的达成陷入窘境。

2.2 利益如何协调

跨域生态环境问题多元共治作为生态环境问题治理的一种策略选择，共同利益或个体利益的追求是驱使多元主体共同参与合作治理的重要诱因，但跨域生态环境问题治理不仅关系到各主体共同利益的实现，而且涉及各主体自我利益的实现及治理成本在各主体之间如何分担。虽然各主体在跨域生态环境问题面前是利益和命运共同体，有着共同的利益需求和存在着合作行动的理由，但当经济利益与生态利益、公共利益与私人利益、个体利益与整体利益出现冲突时，具有一定自主选择权、效用目标理性和独立利益结构的各主体追求自我利益的行为，往往引发各主体之间的争议和冲突，利益协调成为跨域生态环境问题多元共治面临的现实问题。

其一，地方政府之间的利益协调。地方政府在跨域生态环境问题治理中面临着地方经济发展、生态环境保护、地方官员升迁等多重利益权衡，如果地方政府间的利益不能很好均衡，地方政府的理性选择容易使跨域生态环境问题多元共治陷入“囚徒困境”或“霍布斯丛林”状态。其二，政府和市场的利益协调。政府与市场主体（企业）在跨域生态环境问题治理合作伙伴关系建立中，政府维护公共利益与企业追求私人利益出现冲突时，如果政府和企业之间的利益不能很好协调，那么跨域生态环境问题多元共治中企业的主体作用就难以实现。其三，政府与社会的利益协调。跨域生态环境问题多元共治中政府维护整体利益与公众追求个人利益出现冲突时，如果社会公众合理的利益诉求得不到公平公正的补偿，容易出现跨域生态环境问题多元共治中社会公众“参与冷漠”的境况。利益协调和共同发展作为跨域生态环境问题多元共治的关键，各主体间的利益差异使利益协调难度增加，在一定程度上左右着跨域生态环境问题多元共治的实现。

2.3 权力如何配置

跨域生态环境问题多元共治是政府、企业、社会组织和公众等多元主体共同参与，基于彼此地位平等、权力共享和相互依赖的网络治理，它不同于官僚制凭借权威和命名的等级治理。多元共治要求政府走下“神坛”，打破公私界限，开放治理体系，弱化命令控制，赋权于其他社会治理主体，政府和其他社会治理主体在地位平等、权力共享、双向互动中开展对话交流和进行谈判协商，从而增进政策认同和达成合作共识。各参与主体在跨域生态环境问题多元共治中能否具有平等的地位和享有对等的权力，将决定多元共治的稳定性和有效性。但在跨域生态环境问题多元共治实践中，无论是政府之间，还是政府与其他社会治理主体之间，各参与主体拥有相对平等的权利将面临考验。因为，一方面就政府间关系而言，纵向地方政府间政治地位高低不同和权力大小差异是客观存在的现实，横向地方政府间在经济发展水平和治理资源及治理能力等方面也存在差异，这就造成地方政府间在跨域生态环境问题多元共治中拥有不同的“话语权”，处于弱势地位的地方政府难以获得平等的参与权；另一方面就政府与其他社会治理主体关系而言，相对于企业、非政府组织和社会公众，政府具有强大的权威和拥有更多的资源，政府在跨域生态环境问题多元共治中能否改变传统权力自上而下、行政指挥命令的管控思维仍有待观察。多元共治者之间地位的不平等和权力的不平衡产生不信任和冲突，继而对多元共治的持续稳定发展构成威胁。“当人们觉得自己在受到不公正待遇时，他们就希望改变这种状况。如果他们确信变化不会发生，那么有些人迟早会终止对维持社会秩序的合作态度，而且他们会采取行动颠覆它。”[15]跨域生态环境问题多元共治中各主体间权力如何配置与均衡将成为多元共治持续发展的难题。

2.4 责任如何划分

跨域生态环境问题多元共治是建立在政府、企业、社会组织和公众等多元主体权力和利益共享、风险和责任共担的基础上，各主体联合行动可解决人们共同面临的跨域生态环境问题，这种基于人们共同利益和共同命运的跨域生态环境问题多元共治，在超越了政府跨域生态环境问题治理局限和克服了市场跨域生态环境问题治理弊病，给我们提供了一种全新的跨域生态环境问题治理模式和带来诸多好处的同时，也使得各主体之间的职责权限变得相对模糊，责任分割和认定就变得十分困难[16]。

具体来看，跨域生态环境问题多元共治中的责任划分与归属难题主要表现在以下几个方面：首先，跨域生态环境问题多元共治是政府、企业、社会组织、公众等多元主体对公共权力的共同行使和对跨域生态环境问题的合作治理，权力行使主体的多元性使责任分散弱化和治理客体的公共性使责任难以分割，即合作治理责任本身存在模糊性；其次，跨域生态环境资源产权的模糊性和受益范围的复杂性，治理的公共性和外部性等使责任在各主体之间难以进行明确界定；最后，跨域生态环境问题多元共治作为政府、企业、社会组织和公众等多元主体一种平等、自愿的行为选择，既不同于政府科层制明确分工、层级节制的权责体系，缺乏强有力的责任约束和责任控制，也不同于市场合作通过合同明确权利和义务，缺乏明确的责任分配协议。明确责任是合作治理的难题，治理在为公共事务和公共问题寻求解答的过程中，存在着公私部门之间界限和责任方面的模糊之处，如果各主体间的责任趋于模糊，则会导致各主体在共同行动中逃避责任或寻找替罪羊。跨域生态环境问题多元共治中各主体之间的责任如何划分，不仅关系到责任分割的合法性，而且关系到各主体能否尽责，否则容易陷入“人人负责，人人都不负责”的困境。

2.5 治理如何有效

跨域生态环境问题多元共治是政府、企业、社会组织和公众等多元主体为维护与增进共同的生态环境利益所进行的一项集体行动，在这样一个主体多元化的集体中，即使每一个主体都是有理性的和寻求自我利益的，而且作为一个集体，他们保护跨域生态环境的共同行动实现了他们共同的生态环境利益或生态环境治理目标后各主体都能获益，但各主体仍然不会自愿地采取行动以保护共同的生态环境和维护共同的生态环境利益。除非在各主体同意分担跨域生态环境问题治理各项成本的情况下，分别给予各主体不同于共同利益的单独激励，或者采取强制性措施或其他手段以使各主体为保护共同的跨域生态环境和维护共同的跨域生态环境利益而努力，否则，各主体在合作治理中寻求自我利益最大化的行为使各主体不会主动采取行动维护共同的生态环境利益和保护共同的生态环境[17]。

此外，跨域生态环境问题多元共治是一项群体活动，在群体活动过程中，如果当单独的个体对群体活动的贡献不能或不被衡量时，人们往往在群体工作中比单独工作时更不卖力或偷懒，就会在群体活动中松懈下来，容易出现社会惰化现象和产生“搭便车”行为。在群体活动中社会惰化现象和“搭便车”行为的显现取决于群体规模的大小，群体规模越大时社会懈怠倾向越高和“搭便车”行为越多。跨域生态环境问题多元共治是主体多元、规模较大的群体活动，不可避免地出现社会惰化现象和存在“搭便车”行为，如果不采取有效的措施加以防范，将直接影响多元共治机制的运转和多元共治目标的实现[18]。 如何确保跨域生态环境问题多元共治的有效性，对各主体的行为进行规范与约束就成为跨域生态环境问题多元共治面临的制度难题。

3 跨域生态环境问题多元共治困境的突破

跨域生态环境问题多元共治的推行，必须针对现实中面临的主要困境从实践层面采取有针对性的措施加以协调和解决，才有可能推动跨域生态环境问题多元共治实现和提高跨域生态环境问题多元共治绩效。

3.1 目标达成：理念转变与教育引导

共同目标是合作行动的前提，要促成跨域生态环境问题多元共治中各主体达成共同目标，就要确保各主体跨域生态环境问题治理理念的一致性和价值取向的同一性。改革开放使我国在经济领域取得举世瞩目的成就时，也在地方政府及社会各领域逐渐形成“经济利益高于一切”的基本价值观念并不断得到强化与固化，从而形成了地方政府片面追求显性GDP数量增长以及由此引发地方政府间相互竞争的行政理念与价值取向，造就了其他社会主体生态环境保护价值理念的缺失与参和生态环境治理意识的淡薄。

当跨域生态环境问题已经影响到地方经济可持续发展、社会和谐稳定和区域生态环境安全成为相关利益主体共同面临的难题时：一方面，地方政府要转变行政观念与价值取向。地方政府应以“两山论”为价值指南，坚定不移贯彻新发展理念，正确处理跨域生态环境保护与地方经济发展之间的关系，当二者发生冲突时，必须将跨域生态环境保护放在首要位置，树立“生态生产力”和“合作治理”的跨域生态环境保护与治理价值理念，统筹协调跨域生态环境保护与地方经济发展关系，积极参与跨域生态环境问题治理。另一方面，地方政府要教育引导其他社会主体主动参与跨域生态环境保护与治理。跨域生态环境保护与治理离不开其他社会主体的参与、支持和配合，地方政府要充分发挥其教育引导职能，通过宣传教育改变其他社会主体生产方式和转变生活观念，提高生态环境保护意识，形成生态文明建设舆论导向，使其他社会主体深刻认识到人与自然是生命共同体，在跨域生态环境问题面前，各相关主体是利益和命运共同体，将参与跨域生态环境保护与治理的价值理念转化为自觉行动。只有地方政府跨域生态环境治理价值理念的系统转变和教育引导其他社会主体全面领会“两山论”的科学意蕴，并树立参与跨域生态环境治理的价值理念，才能保证各主体在跨域生态环境问题治理上达成一致共同目标。

3.2 利益协调：利益补偿与利益共享

利益既属于社会关系范畴，也属于价值分配范畴。“每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来。”[19]跨域生态环境问题多元共治的过程，实际上就是不同主体之间围绕经济发展方式、产业结构调整、生产生活方式等利益问题不断冲突、谈判、博弈和协调的过程。利益是驱动相关主体参与跨域生态环境问题治理的重要诱因，而利益协调是决定跨域生态环境问题多元共治成败的关键。跨域生态环境问题多元共治主体的多元性、客体的复杂性、利益的差异性等需要建立与完善跨域生态利益协调机制，坚持“谁污染、谁付费，谁受益、谁补偿”的原则，通过跨域生态利益补偿和跨域生态利益共享实现各主体间利益均衡，推动多元共治持续发展。

首先，相关利益主体共同参与的跨域生态利益协商机制。多元共治具有开放性和包容性特点，吸纳利益相关者或所受问题影响的关键当事人代表共同参与实质性问题的磋商是决策取得成功的一个重要因素。跨域生态环境问题治理必将涉及政府、企业、社会组织和公众等多元主体的利益，应构建政府主导、市场协调和社会参与的利益协商机制，通过各主体间对话与交流、谈判与协商消解利益矛盾和冲突，达成跨域生态利益补偿共识和形成跨域生态利益补偿方案。其次，多维长效的跨域生态利益补偿和跨域生态利益共享机制。生态利益补偿是指在合作治理中对利益受损者进行利益补偿以保证合作的公平性；生态环境利益共享是指生态环境红利不能集中在少数或部分主体手中，而是由社会各主体共同分享。坚持公平公正、互利共赢的跨域生态利益补偿和跨域生态利益共享原则，制定补偿标准、明确补偿方式、筹集补偿资金，通过经济补偿、政策补偿、对口支援、技能培训等补偿形式平衡不同主体间的利益关系，从而使跨域生态环境负外部效应“内部化”。最后，有效的跨域生态利益协调执行机制。跨域生态环境利益协调执行机制不仅关系到跨域生态环境利益补偿和跨域生态环境利益共享的实现，而且关系到跨域生态环境问题多元共治的持续发展，必须增强跨域生态环境利益协调执行机制的强制性和约束力，对拒不兑现跨域生态利益补偿和进行跨域生态利益共享的主体进行行政问责、经济处罚等，确保跨域生态利益补偿和跨域生态利益共享的实现。

3.3 权力配置：权力让渡与合作契约

权力作为一种支配性力量和影响力，在不同的治理模式中，权力这种支配性力量和影响力的实现方式是不同的。在科层式治理模式中，依靠权威和等级，通过权力自上而下的指挥命令实现管控治理；而在合作治理模式中，则是基于开放和平等，通过权力共享与互动实现合作治理。跨域生态环境问题多元共治中可通过权力让渡和合作契约推动各主体间权力共享与权力平等，从而凝聚合作共识、增进政策认同、维持合作稳定性和保证合作有效性。

一方面，政府向其他社会主体让渡治理权力。按照迈克尔·曼的观点，国家治理权力可划分为强制性权力和基础性权力，前者以国家机器为后盾，政府强制贯彻执行，而后者是落实国家政策的权力，可以进行共享与合作，这为跨域生态环境问题多元共治中政府向其他社会主体让渡治理权力提供了理论依据。改革开放40多年来，随着我国市场经济和民主政治的不断发展，公民社会日益发展成熟使社会组织和社会公众有能力承担政府转移的部分职能，民主政治的发展使社会组织和社会公众参与社会公共事务治理的热情不断提升。况且，当前人类社会已进入到一个高度复杂性和高度不确定性的风险社会，仅仅依靠政府力量实现社会治理目标的愿望既不现实、也不可能。面对系统复杂多变的跨域生态环境问题，政府应认识到自身治理方式的局限和能力的不足，由“全能政府”走向“有限政府”，树立合作共治和权力共享的新理念，通过权力让渡还权于社会，实现跨域生态环境问题治理权力共享，与其他利益相关者主动合作，成为“掌舵者”而非“划桨者”。另一方面，政府之间、政府与其他社会主体之间签订合作契约。契约不仅具有平等精神，而且明确了权利义务，有利于合作双方平等行使各自权利和履行各自义务。跨域生环境问题多元共治中政府之间、政府与其他社会主体之间签订合作契约，能够有效避免合作过程中占据强势地位的政府对处于弱势地位的政府以及政府对其他社会治理主体的权力控制与操纵，有利于各主体在合作治理中平等地行使自己的权力。

3.4 责任划分：共同但有区别的责任

责任不仅是一个控制问题，更是一个平衡问题。如何理顺跨域生态环境问题多元共治中各主体间的责任关系、明确责任归属是避免陷入“联合决策陷阱”和实现多元共治效能的关键。跨域生态环境问题多元共治中政府、企业、社会组织和公众之间的责任划分与归属，应坚持共同但有区别的责任原则。“共同但有区别的责任”是中国在联合国气候谈判大会上提出的不同于西方发达国家关于全球气候治理责任在发展中国家和发达国家之间的划分原则，这一原则同样适用于我国跨域生态环境问题多元共治中各主体之间责任的认定与分割。“共同责任”强调跨域生态环境问题多元共治中共同责任的共担，建立责任共担原则。共同责任的缘由是因为无论地方政府的发展方式，还是企业的生产方式、社会公众的生产生活方式等均对跨域生态环境问题的产生做出了历史和现实的“贡献”，“生态治理，人人有责”，“生态文明建设同每个人息息相关，每个人都应该做践行者、推动者。”[20]“区别责任”主要是因为政府、企业、社会组织、公众等在跨域生态环境问题治理中的职责权限和对跨域生态环境问题产生的“贡献”不同，按照职责权限和“贡献”程度进行责任分担，“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。”[21]政府的主要责任在于跨域生态环境治理制度的设计与安排，跨域生态环境保护价值理念的引领与引导，跨域生态环境问题治理中的服务与监管；企业的主要责任在于树立现代企业理念与改进企业生产模式，提高企业环保技术与发展清洁生产，加大环保资金投入与主动承担环保责任；社会组织（特别是环保组织）的主要责任在于环保理念宣传教育与环保知识普及，为政府、企业提供专业信息和咨询决策，搭建政府、企业、公众三者之间沟通桥梁和弥补政府职能空缺；公众的主要责任在于按照政府要求改变生产方式与转变生活观念，提高跨域生态环境保护意识与主动参与跨域生态环境问题治理，依法对跨域生态环境法律法规的制定与落实进行监督。“共同但有区别的责任”既明示了各主体共同责任，又明确了各主体主要职责，有利于各主体责任的落实和合作治理的有序开展。

3.5 治理有效：制度规范与激励约束

治理虽然为人们解决复杂性公共事务提供了一种全新模式，但治理并不是解决复杂性公共事务的“万能解药”，多样化的治理需求和复杂化的治理环境使治理的有效性面临挑战，提升治理的有效性还需要完善治理运行所需的制度环境。制度作为共同行动的框架和空间，对个体的行为选择进行规范使个体的行为选择符合预期和为共同行动提供支持以降低“交易成本”，从而保证共同行动的有效性。为了预防跨域生态环境问题多元共治中各主体社会惰化现象和“搭便车”机会主义行为，完善跨域生态环境问题多元共治运行所需的各项制度，对各主体的行为予以规范与约束，就成为保证多元共治有效的关键。

首先，约束多元共治中各主体行为的规范制度。合作治理中通过制度对各主体行为进行规范与约束，能够为合作提供持续和稳定的秩序，而稳定的秩序又为合作行动的确定性和有效性提供保证[22]。跨域生态环境问题多元共治必须建立合作所需的法律、制度、规章和规则等框定各主体的行为选择，对各主体在合作治理过程中无视整体生态环境效益的行为和不履行各自主要职责的行为实行严厉制裁，形成“可置信威胁”的制度安排，督促各主体履行合作协议和维护合作秩序。其次，评价多元共治中各主体绩效的考核制度。根据政府、企业、社会组织和公众在跨域生态环境问题多元共治中的职责权限，分类建立考核评价制度对各主体参与跨域生态环境问题多元共治的成效进行考核，使每个主体在跨域生态环境问题多元共治中的贡献都能被衡量，避免多元共治中因各主体的贡献不能或不被衡量时，导致各主体社会惰化现象的出现和“搭便车”行为的产生，通过考核评价督促各主体积极履行各自的主要职责。最后，调动多元共治中各主体动力的激励制度。坚持过程和结果导向，依据各主体在跨域生态环境问题治理中的行为表现和贡献成就，分别建立针对不同主体的激励制度，采取政治的、行政的、物质的和精神的等多元化的奖惩措施，通过赏罚分明的激励制度调动各主体参与跨域生态环境问题多元共治的动力。

4 结语

跨域生态环境问题治理的公共性、外部性、系统性和复杂性等特征决定了无论是政府还是市场和社会，任何单一主体的治理方式已无法有效地解决跨域生态环境问题，需要构建政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的多元共治体系。这种以寻求公共利益和共同体共识为目标，多元主体共同参与的合作治理将成为解决跨域生态环境问题，保护区域生态环境和建设区域生态文明，推动跨域生态环境问题系统性和整体性治理，实现区域“绿色”持续发展的有效治理方式，成为未来区域治理和发展变革的主流方向。但任何一种治理方式都是在实践中不断发现问题并逐步改进完善的，跨域生态环境问题多元共治的解释能力和适应能力需要在实践中不断完善。生态环境保护的长期性和生态文明建设的重要性决定了跨域生态环境问题多元共治不是阶段性目标而是长期性目标，不仅需要社会各主体树立“共建、共治、共享”的新理念，而且需要求助于法律、制度、规则以及体制机制等使合作持续下去的努力，才能实现区域“五位一体”协调“绿色”发展的美好愿望。