格拉斯哥峰会的成果和意义

王彬 ，吴磊 ，潘锡山，韩雪

（1. 河海大学 自然资源部海洋灾害预报技术重点实验室，江苏 南京 210098；2. 河海大学 海洋学院，江苏 南京 210098；3. 江苏省海涂研究中心，江苏 南京 210036）

2021年11月13日，经过历时两周的艰苦谈判，全球197个国家达成了《格拉斯哥气候公约》，一致同意加大对碳减排的承诺，并逐步减少化石燃料的使用及加大对贫困国家的援助。客观而言，这一公约带有强烈的妥协色彩。一方面是因为新冠肺炎疫情的大流行及极端天气的频现，使得各国加大了对人类命运的关注，疫情后全球主要经济体致力于推进经济的绿色复苏，绿色发展已经成为世界的主题；另一方面，2021年下半年出现的煤气油等传统能源价格上涨及疫情的反复，也暴露了各国的经济结构问题。《格拉斯哥气候公约》软化了化石能源的表述，并弱化了净零目标，达成了一个能够兼顾各方诉求的中庸结果，应对全球气候变化的后续进程值得关注。

格拉斯哥气候大会的成果

为期两周的《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方大会于2021年11月13日在英国闭幕。这是《巴黎协定》进入实施阶段以来的首次气候大会，也是在当前疫情、气候、能源等多重危机下召开的，因此备受全球瞩目。尽管大会比原计划延期一天闭幕，但在各方的妥协下还是取得了一些重要成果，为落实《巴黎协定》奠定了基础。

11月12日，在公约表决程序启动时，因印度环境气候部长亚达夫对其中的部分减排条款提出了异议，原定于当日闭幕的会议被迫延后一天，达成的协议一度也濒临流产。是什么样的条款会让印度产生如此大的异议？亚达夫认为应将削减煤炭能源使用的措辞由“逐步淘汰”（phase out）改为“逐步减少”（phase down）。虽然只有一字之差，但实际含义相距甚远。这一改动就意味着减少化石能源使用的承诺得到了较大的淡化。为此，各国表现出来的态度大有不同。其中，中国、美国对印度的提议表示支持；欧盟、英国及一些小岛国家则反对印度的异议。经过延长一天的激烈讨论，为了尽快达成协议，会议主席、英国内阁大臣夏尔马与多方沟通后同意修改文本，最终在11月13日宣布《格拉斯哥气候公约》正式签署。虽然围绕煤炭等化石能源的措施有所弱化，但这是联合国气候大会上首次提及化石能源。对此，绿色和平组织的执行董事詹妮弗·摩根认为，虽然改变了一个词，但无法改变此次缔约大会的主旨，即煤炭主导的时代不可避免地走向终结。尽管中国支持了印度的提议，但也改变不了我国的低碳发展之路。在2021年9月召开的第76届联合国大会上，习近平主席就明确提出，中国将大力推进绿色能源发展，并积极支持发展中国家能源低碳转型，且不再承接或援助发展中国家建设煤电项目。这充分表明了中国在推进能源绿色化及减少煤炭使用上的立场及决心。

除了印度戏剧性提出削减煤炭使用的议题之外，格拉斯哥气候大会谈判的主要议题是“发达国家如何履行向发展中国家提供援助资金”的问题。大会进入第二周之后，会议各方就围绕着“适应与损失、伤害”为主题，要求发达国家履行气候资金援助的承诺。《格拉斯哥气候公约》要求发达国家要尽早落实《巴黎协定》中的义务，即每年向发展中国家提供1 000亿美元的资金援助，并将这一承诺延长至2025年。另外，此次大会还要求发达国家在援助方面做出协调和分配，援助资金至少应在2019年的基础上增加一倍。经合组织的报告指出，2019年发展中国家气候融资中来自发达国家的资金仅有796亿美元，这一数字距离1 000亿美元的承诺还有较大的差距。在本次气候大会召开之前，联合国环境规划署的最新报告指出，预计到2030年，发展中国家应对气候变化的资金需求将保持在1 400亿～3 000亿美元之间，到2050年资金需求将会增加至2 500亿～5 000亿美元。由此可见，发展中国家应对气候变化所需要支出的成本与发达国家资金援助承诺之间的差距将会逐步拉大。

令人欣喜的是，此次气候大会批准了建立全球碳市场框架的相关规则。过去6年来，全球主要经济体就市场化和非市场化的碳交易方法展开了多轮谈判，特别是跨境碳交易及其透明度问题是谈判的重点，同时还包括《巴黎协定》中未能就碳交易问题达成的技术细节，即《巴黎协定》第6条，以及如何通过各方合作来减少碳跨境排放，等等，这些问题终于在本次会议上达成了一致。《巴黎协定》第6条的构想是，如果减少碳排放困难或减排成本较高的国家，可以从碳减排量已经超过了承诺减排量的国家手中购买减排的信用额度。这一条是此次全球碳市场构建的重要理论依据。当然，围绕碳排放跨境交易的机制比较复杂，在实施过程中将会面临较大的困难。因此各方对于《巴黎协定》第6条的理解存在较大的分歧，如果这一条款实施机制合理，则交易双方将会获得双赢；如果相关的交易机制设定不合理，则可能会出现重复计算，还可能会增加全球碳排放量。对于这一问题，中国生态环境部副部长赵英民认为，各方在强调环境主权完整的同时，还应尽量避免重复计算，同时还应该考虑到发展中国家的实际情况，即全球碳市场交易机制的建立必须要基于共同但有区别的责任原则，保障交易及计算过程的公平公正。当然，仅凭此次大会建立一个完整的全球碳市场交易机制是不可能的，但为以后机制的完善奠定了基础。

更新减排目标及相关行动的倡议在此次大会上也得到了体现。联合国秘书长古特雷斯在大会上警告称，如果按照当下各国的减排计划，到21世纪末期气温将会升高2.7℃，远远高于《巴黎协定》中确立的控温目标。这并非危言耸听，占全球排放量80%的G20国家中，只有6个国家提升了自身的减排目标，包括美国、加拿大、澳大利亚等6个国家从未实现其原定目标。科学家们认为，鉴于现有的减排目标尚未实现或是力度不够，到21世纪末期气温上升控制在1.5℃之内极为困难。能源转型委员会的数据显示，《格拉斯哥气候公约》将2030年全球碳排放量从之前预计的52.4 Gt调整至41.2 Gt。但是，如果要实现21世纪末期气温上升控制在1.5℃之内，2030年的全球碳排放量需要降至26.6 Gt，这就意味着此次大会未能真正实现控温的目标。

在《格拉斯哥气候公约》之外，此次大会还签署了系列的行动协议，包括增加森林覆盖率、推动能源转型、减少甲烷排放、发展清洁交通等。另外，英国推动的包括植树造林、减少甲烷排放、减少煤炭使用等领域还达成了多个多边承诺，这也是本次大会取得的重要成果。

格拉斯哥峰会的意义及影响

虽然本次缔约大会带有强烈的妥协色彩，但《格拉斯哥气候公约》得以顺利达成，各方的共识进一步增强，这对于后疫情时代各国应对气候变化及推动经济社会绿色转型还是产生了深远的影响。

一是向1.5℃的控温目标更进一步。《格拉斯哥气候公约》作为大会的最终成果，呼吁缔约的197个国家在明年埃及举办的第27次缔约方大会时评估自身的国家自主贡献，从而确定到21世纪末期距离1.5℃控温目标之间的差距。《巴黎协定》将2℃作为基本目标，并努力将到21世纪末期气温上升幅度限制在工业化之前水平的1.5℃之内。近年来的科学研究表明，到21世纪末期气温上升控制在1.5℃之内具有紧迫性，许多临海国家或小岛国也在积极推动将1.5℃的目标纳入正式的公约。然而，因各国经济发展水平及能源结构的巨大差异，这一提议未能获得绝大多数的支持。就当前形势看，尽管1.5℃的目标并未写入气候公约中，但各方切实在履行自身的承诺，并努力朝这个目标迈进。可以说，1.5℃的控温目标已经取得了一定的共识。

二是解决了《巴黎协定》部分遗留问题。《巴黎协定》在联合国气候大会上具有里程碑式的意义，虽然只是搭建了一个框架，但其提出的相关制度、机制及构想是其后历次大会谈判的主题。到2018年的卡托维兹大会，《巴黎协定》搭建的应对气候变化相关框架基本谈妥，但是关于第6条建立全球碳排放交易市场的设想未能实现，因为各方对此分歧较为严重，一直遗留到本次会议。经过艰苦的谈判，缔约各方最终还是批准了建立全球碳市场框架的总体规则，一国政府可以通过购买另一国的减排量来实现其排放目标。这一规则突破了碳排放权跨境交易的限制，避免了缔约方的恶性竞争及单边行动，为建立成熟的国际碳市场奠定了重要基础。

三是达成了较多的倡议及承诺。印度、泰国、越南等国家做出了最新的碳中和承诺，截至本次大会，全球90%的国家均确立了自身的碳中和时间表。另外，包括中国在内的100多个国家加入了《关于森林和土地利用的领导人宣言》，承诺到2030年完全停止砍伐森林，扭转土壤退化局面，这一承诺将会惠及全球90%的森林。而波兰、智利等40多个以煤炭为主导能源的国家同意逐步放弃使用煤炭。爱尔兰、丹麦等国家在会议上发起成立“超越油气联盟”组织，旨在为结束油气能源使用设定时间表。还有英国等50多个国家加入了《格拉斯哥突破议程》，承诺在未来10年内加快实现《巴黎协定》中所确立的清洁技术及经济社会可持续发展方案，帮助更多的国家以更快的速度、更低的成本向绿色、低碳经济模式过渡。

四是中国进一步夯实了负责任大国的形象。作为全球经济发展最快的大国，近两年来，不仅宣布了碳达峰、碳中和的时间表，还继续提高国家自主贡献目标，并做出了不再承建、援建境外的煤电项目。在本次大会召开之前，中国接连发表了《应对气候变化的政策和行动白皮书》《2030年前碳达峰行动方案》等重要文件，并成功举办了联合国《生物多样性公约》第15次缔约方大会第一阶段会议，以更加务实的态度积极推动全球合作共赢治理体系的构建。在本次大会上，中国代表团以更加建设性的态度与各方积极沟通，贡献了中国方案和中国智慧，获得了国际社会的认可，特别是11月10日中美联合发表的强化气候行动的宣言，在关键时刻充分发挥了大国引领作用，为公约的达成做出了贡献。

从强化承诺、凝聚共识的角度看，格拉斯哥气候大会无疑是一场成功的大会。但是，气候治理的根本要义在于行动及执行，未来全球气候治理进程究竟如何发展，依然存在较大的不确定性。其中最大的挑战就是来自发达国家的资金援助能否落实。回望过去，在巴黎气候大会上，发达国家就承诺到2020年之前每年向发展中国家提供不少于1 000亿美元的资金援助，但这一承诺并未兑现。按照经合组织的预测，发达国家每年1 000亿美元的承诺至少也要到2023年才能实现。为此，在本次大会上，发展中国家就气候援助资金这一问题提出了要求，最终各方同意继续履行巴黎气候大会达成的共识，并尽量在2024年之前将援助资金做好量化安排。但是承诺能否真正兑现，与发达国家的政治走向有密切关系。当然，“共同但有区别的责任”始终是联合国应对气候框架的基本原则，发达国家有减排及援助的义务，发展中国家也有减排、推动低碳转型的义务，各方共同推动经济社会绿色化发展，才是应对全球气候变化的正道。

中美合作是唯一的正确选择

在格拉斯哥气候大会期间，中美两国联合发布了《中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》，这大大提升了世界各国应对气候变化的信心。古特雷斯认为，应对全球气候变化需要各国的精诚合作，中美为此迈出了关键的一步。中国外交部发言人汪文斌也表示，中美在国际重大问题上的合作，有利于两国人民，也有利于世界人民。美国《华尔街日报》认为，美中能够在格拉斯哥气候大会上对未来10年应对气候变化加强合作，对于进一步落实《巴黎协定》中的相关机制起到很好的促进作用。

生态环境部网站显示，这份宣言的内容包括四个方面：第一，未来10年两国就减排技术及措施加强协同与合作，使得《巴黎协定》中的控温目标成为可能；第二，双方与世界各国希望进一步落实格拉斯哥气候大会期间达成的各项协议、倡议及行动；第三，双方将进一步落实2021年4月份在上海发布的联合声明，推动在煤炭、电力、森林保护、清洁能源等诸多领域的合作；第四，双方计划成立“强化气候行动工作组”，定期召开会议并积极推动应对气候变化的多边行动。当然，除了这四个方面的内容之外，宣言还特别提到了减少甲烷排放，两国均意识到甲烷排放对于气温上升有显著的作用，减少甲烷排放是两国在21世纪20年代优先考虑的问题，中国计划制定一份内容全面、措施有力的减少甲烷排放行动方案，并力争到2030年取得明显成效。同时，两国在宣言中还提到在2025年相互通报2035年的国家自主贡献。

中国气候变化事务特使解振华在新闻发布会上指出，气候变化是人类共同的挑战，中方希望通过联合宣言的发布为大会做出更多的贡献。事实上，为了这份联合宣言，中美双方为此接触了10个月，召开了30多场视频会议，还在上海、天津、伦敦、格拉斯哥举行四次面对面会谈。联合宣言的发布，再次表明了中美合作是唯一正确的选择，在应对气候变化领域，双方的共识大于分歧，合作的潜力巨大。美国气候特使克里也认为，美中两国以共同承诺的形式展示应对气候变化的雄心，作为全球碳排放量最大的两个国家，双方的合作将为世界指明方向。

美国《星条旗报》认为，中美联合宣言虽然没有公布具体的义务及期限，但宣言发布的时机及显示的决心能够为联合国气候大会谈判提供新的动力。世界上两个最大的碳排放国通过共同承诺，希望将艰难的气候谈判带到终点。欧盟委员会副主席迪莫曼斯认为，中美联合宣言为世界带来了希望空间，中美两国在诸多领域存在分歧，但在气候领域找到了共同点，这无疑是令世界各国备受鼓舞。显然，中美能够达成联合宣言，两国气候问题合作积累的成果。一直以来，中美两国的气候合作具有强烈的目标性和导向性。习近平主席很早就提出了生态文明理论，拜登在竞选之前也多次承诺要加强应对气候变化工作，双方在应对气候变化方面存在合作的内生动力。中美在气候领域合作再次表明，作为全球最为重要的双边关系，中美关系不仅具有世界意义，更具时代意义。

应对气候变化“道阻且长”

虽然格拉斯哥气候大会成果显著，但也留下了较多的遗憾。其中一个最大的遗憾就是未能确定未来10年各个国家的减排量及减排速度。换言之，此次大会继续重申了《巴黎协定》中确定的1.5℃的控温目标，但并未为这一目标的实现制定明确的规划，以及各国应承担的量化减排义务。这有可能会导致较为严重的后果：为了实现1.5℃的控温目标，各国应将2030年的碳排放量削减至2010年的45%；但是按照现有的承诺，即便是各国能够完全履行，到2030年碳排放量会在2020年的基础上增加14%，到21世纪末期，地球平均气温将会上升2.4℃。科学家此前多次发出警告，即便是能够实现控温1.5℃的目标，发生洪涝、热浪、水资源短缺、饥荒等的临界风险也会大增，更别说是升温2.4℃。

还有一个没有解决的问题是，发达国家的援助资金如何落实、如何进行分配，这个问题从巴黎气候大会一直困扰到现在，依然没有得到解决。对于那些小岛国家而言，气候援助资金是其生存的希望。马尔代夫就是其中的代表，该国的首席谈判代表阿米纳特·肖纳无奈地表示，格拉斯哥气候会议确立了一个渐进的减排框架，但各项承诺对于马尔代夫而言过于遥远，这项协议并没有为我们带来希望。我们的家园在谈判文本中未能受到重视，未来将继续处于危险状态，只能希望发达国家积极采取行动来拯救我们。

联合国气候大会参加的国家多达197个，即便是将近200个人放在一起开会尚且会发生争吵，更别说近200个国家在一起谈判。发达国家不愿意拿出资金来帮助发展中国家。高海拔的内陆国也不会关注海平面上升问题，即便是海平面上升了，影响的也只是小岛国家。印度在大会接近尾声时，提出了一个极为“宏大”的目标，决定到2070年完全实现碳中和。这是印度首次提出碳中和的时间表，但同时印度也提出了一个苛刻的条件，要求发达国家从现在开始到2070年为印度提供1万亿美元的援助。发达国家看到印度政府的条件后，不知会做何感想。

在格拉斯哥大会召开前夕，环保主义者认为这是“人类最后的机会，也是最好的机会”。所谓最后的机会是2030年即将到来，是时候量化各国的减排目标；所谓最好的机会是人类经历了新冠肺炎疫情后，会对经济社会绿色发展有更深刻的体会。但是，197个国家争吵了半个月时间，最终达成了《格拉斯哥气候公约》，但该公约依然是一项软性公约，没有硬性的法律约束力，也没有相应的惩罚机制。与其说是国际公约，还不如说是倡议更为合适。古特雷斯表示，格拉斯哥大会会让很多人感到失望，但是前进之路并不都是一帆风顺。有时候会走弯路，有时候会遇到更大的艰难险阻。不过，人类最终是能够到达目的地的，就如同是一场拳击比赛，总有获胜者。人类应保持永不放弃的精神，继续前进。

对于应对气候变化而言，未来“道阻且长，行则将至”。