《2030年前碳达峰行动方案》解读

张涛

（河南大学 马克思主义学院，河南 开封 475001）

2021年10月24日，中共中央、国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，确立了我国碳达峰、碳中和的“1+N”政策框架。10月26日，国务院在前述意见的基础上印发的《2030年前碳达峰行动方案》（以下简称《行动方案》）中指出，在未来10年内碳达峰将贯穿经济社会发展的各个方面，并重点要求做好“碳达峰十大行动”。这是我国碳达峰、碳中和政策体系日渐完善的标志。《行动方案》对于重点行业、重点领域明确了碳达峰指标，为其低碳转型提供了方向指引。实现碳中和、推动碳达峰与我们每个人的生活息息相关，是我国应对气候变化的政策根基。

《行动方案》实施的基本原则

就在格拉斯哥气候大会召开前夕，联合国环境规划署发布的最新版《排放差距报告》中指出，当前全球减排行动的动力极为不足，各国上报的减排数据远远低于《巴黎协定》中控温1.5℃的要求。按照这样的趋势发展下去，到21世纪末期全球平均气温将会上升2.7℃，显然偏离了《巴黎协定》设定的目标。面对全球形势日渐严峻的气候问题，有效地控制碳排放需要各个国家的共同努力。我国近年来在气候政策制定中体现了强烈的雄心，在格拉斯哥气候大会召开之前出台《行动方案》，为格拉斯哥气候谈判奠定了坚实的基础。

应对气候变化是人类共同的挑战，一方面需要大量的资金、技术、人才等资源，需要相关政策的支持；另一方面还需要协调好各行业、各区域、各地域所面对的不同禀赋，以更好地实现统筹兼顾。我国借助于社会主义的制度优势，通过全国“一盘棋”来充分调动各方的积极性，全力实现2030年之前碳达峰的目标。在坚持“全国一盘棋”的情况下，按照分类实施的原则，结合各地域、各行业、各领域的实际情况来逐步完成碳达峰的目标。这是因为，在最近一年实现碳达峰、碳中和的实践中，我国部分地区出现了运动式的“减碳”苗头，对国家政策的执行出现了一定程度的偏差。2021年7月30日中共中央政治局会议提出了“要坚持全国一盘棋，纠正运动式减碳”的要求。因此，就《行动方案》而言，坚持全国一盘棋，加强顶层设计成为其首要原则，同时也在正文中提出了上下联动推进地方出台碳达峰方案，充分体现了兼顾、协调的基本原则。

在统筹兼顾之外，“重点突破”也是《行动方案》实施的重要原则。在推进碳达峰过程中，必将对经济社会发展造成较大的影响，因此《行动方案》提出了推进重点领域、重点行业及有条件的地方率先实现达峰。重点领域主要是指碳排放量较大的工业领域；在重点领域中，如煤炭，要在“十四五”期间严格控制煤炭消费的增长，在“十五五”期间逐步减少；有条件的地区，主要是指京津冀、长三角、粤港澳大湾区等经济发达区域要通过全面推进经济社会发展的绿色转型来实现碳达峰，以及在绿色经济发展较好的城市及工业园区率先实现碳达峰。

同时，“双轮驱动”也是《行动方案》实施的重要原则。所谓的“双轮驱动”是指要充分发挥政府和市场机制的共同作用，打造新型的应对气候变化举国体制，发挥各类市场主体的创新能力。其主要表现在，《行动方案》不仅对工业、能源、交通运输、城乡建设等重点领域设置了明确的低碳化转型目标，提出了这些领域绿色低碳转型的技术创新要求，并以法律法规健全及经济政策完善来予以保障。同时，《行动方案》还强调要利用好全国碳市场、用能权交易市场、电力交易市场等市场机制来对市场主体予以激励和约束，确保政府和市场机制在实现碳达峰进程中的活力。

最后，“风险防范”也是《行动方案》实施的重要原则。推进碳达峰行动就意味着要推动能源结构、产业结构改革，这对经济社会发展将产生巨大影响，如何在改革过程中保持经济社会发展的稳定，如何保障国家能源、产业链、粮食等安全，是碳达峰行动需要关注的重点问题。鉴于此，中央提出了“先立后破”的方案，即保障存量和增量的动态平衡。例如在能源领域，通过新能源增量先立，再有序取代落后的煤电产能，避免因减排过程中产生的过度限电对经济社会发展造成不良影响。同时，也要防止金融机构的过度反应，避免金融资产短期内对煤电项目“断贷”而造成经济危机。可见，在碳达峰过程中，控制碳排放量极为重要，但也要明确经济社会发展的底线及国家安全的意义，必须要突出风险防控的重要性。

《行动方案》规划的十大行动

《行动方案》作为我国未来10年推进碳达峰工作的总体规划，提出了实现碳达峰的十大行动，包括43条主要内容，对经济社会发展的各个领域做了全面、细致的量化，对“十四五”“十五五”期间的重点领域政策细分和明确提供了强有力的指引。从对十大行动的各条内容分析看，国家对于碳达峰工作的主次做了具体的安排。其中，能源是最为重要，也是最关键的领域，《行动方案》中的第一、第二条均涉及能源领域，分别对能源结构转变、消费强度及总量控制等做了安排。第三、第四、第五条涉及具体的产业，其中第三条主要关注工业领域的碳达峰，第四条关注城乡建设领域的碳达峰，第五条是交通领域碳达峰的相关安排。第六至九条是碳达峰工作中的其他问题，如发展循环经济、推进绿色低碳技术创新、增加碳汇等。第十条是对碳达峰行动的总体安排。

从《行动方案》的目标看，碳达峰的进程意味着单位GDP碳排放的逐步减少。在2020年12月的气候雄心峰会上，习近平主席就提出到2030年单位GDP碳排放强度在2005年基础上下降65%的目标。碳排放强度是衡量碳达峰及经济社会高质量发展的重要指标。为了保障碳排放强度的下降，十大行动中对非化石能源消费比重、单位GDP能源能耗、产业结构转型等多个方面进行了部署。按照生态环境部2021年6月份披露的数据，截至2020年年末，我国单位GDP的碳排放在2005年基础上已经下降至48.4%，超过了《巴黎协定》中我国提出的40%～45%的承诺。2021年中央财经大学绿色金融研究院通过历史数据对我国碳排放强度目标下降的路径进行了测算，发现在未来10年内我国碳排放强度能够以每年4%的速度下降，且在“十四五”期间的降幅要高于“十五五”期间。

就能源领域而言，能源结构的绿色化转型，即可再生能源对于化石能源的替代是《行动方案》中重点关注的问题之一。这方面的工作主要集中在四个方面：一是逐步减少煤炭的使用；二是大力发展非化石能源，如风电、光伏、核能等；三是控制石油消费的增长，以先进的生物液体燃料取代传统燃油，并鼓励天然气消费；四是大力建设与新能源相互配套的电力系统。从煤炭消费的角度而言，我国煤炭消费的总量目前还处于上升阶段，《行动方案》中要求“十四五”期间实现达峰，到“十五五”期间逐渐减少。基于此，煤电的未来发展，应在保障能源安全的情况下，减量优化、供热改造、重点行业减少用煤量并禁止使用散煤是其主要趋势。

新能源是《行动方案》中重点关注的问题。对于太阳能发电和风电，《行动方案》要求“全面推进”；对于水电，开发的原则是因地制宜；对于核电，应在保障安全的前提下有序发展。另外，生物质能、地热能、潮汐能、温差能等发电及开发利用也有所关注，这些领域也将会成为未来10年积极探索的主要领域。国家能源局10月份的数据显示，截至2021年第3季度，我国太阳能发电和风电的总计装机容量达到了5.8亿千瓦，距离《行动方案》中要求的2030年风电、太阳能发电装机总容量达到12亿千瓦的目标尚有较大的差距。按照这个目标计算，未来10年，风电、太阳能发电的装机容量必须每年保持8.5%以上的增速。同时，水电在“十四五”“十五五”期间应分别增长4 000万千瓦的装机容量，唯有如此才能够达到《行动方案》的要求。

《行动方案》在能源转型章节中明显体现出气候转型的思路，要求石油消费保持在合理区间，支持有序引导天然气的使用范围，以及继续支持页岩气、煤层气、致密油气等非常规化能源的开发利用。作为传统燃油的替代品，如生物液体燃料、可持续航空燃料也得到了《行动方案》的大力支持。为了匹配新能源在发电系统中比例的增长，《行动方案》对于新能源的储能系统建设也提出了明确的要求。其中到2025年新能源储能装机容量达到3 000万千瓦以上，到2030年抽水式蓄能电站的装机容量达到1.2亿千瓦以上。

就工业领域而言，《行动方案》除了在节能增效环节提到要持续推动钢铁、有色金属、建筑材料、化工石化等行业开展低碳改造之外，还对这些行业的碳达峰行动进行了详细的规划。总体思路就是优化产业结构，加快淘汰落后产能。其中，钢铁行业应严格执行产能置换，严禁新增产能并淘汰落后产能；有色金属行业应严格执行产能置换，严格控制新增产能；建材行业应加强产能置换的监管，严禁新增水泥熟料、平板玻璃产能；石化化工行业应优化产能布局，严格项目准入机制，不同的行业有不同的侧重，但均提到了控制产能及严格准入。从我国当前工业产能利用率看，《行动方案》要求上述相关行业产能的利用率处于2020年的85%以下，从2021年前三个季度看，均保持在2020年的70%～80%之间，出现了轻度的产能过剩问题。因为工业领域是碳排放的主要领域，淘汰落后产能，推进工业产能的结构优化，是我国碳达峰工作的基本思路。此外，《行动方案》还对工业领域碳达峰行动设置了明晰的量化指标，即到2025年，国内原油一次性加工能力控制在10亿吨之内，主要工业产品产能的利用率提升至80%以上。按照中石化经济技术研究院发布的《2021年中国能源化工产业发展报告》看，2020年我国一次性原油加工能力达到了8.9亿吨，产能过剩超过1亿吨。随着各地炼油企业产能的提升，产能过剩问题将更加突出。该报告还显示，2019年全国炼油行业产能利用率约为74%，明显低于82%的世界平均水平。因此，加快化解石化化工行业的产能是实现碳达峰工作的重要保障。

就城乡建设领域而言，《行动方案》主要关注的是建筑行业的绿色化发展，包括建筑能效水平的提升、建筑用能结构的优化及农村建筑用能的低碳化转型。中国建筑节能协会的数据显示，2018年，全国建筑行业的碳排放量占全国碳排放总量的51.3%，其中建材生产行业碳排放量占比为28.3%，建筑施工阶段的碳排放量占比为1%，建筑运行阶段的碳排放量占比为21.9%。可见，城乡建设过程中的采购、施工、运行等过程对全国碳排放的影响较大。《行动方案》要求到2025年城镇新建建筑必须执行绿色建筑标准。另外，在建筑用能方面要求城镇建筑到2025年使用可再生能源的比重达8%，新建的公共建筑、厂房屋顶等光伏覆盖率超过50%，但对于农村建筑的低碳化转型并未设置明确目标。同时，《行动方案》对于海绵城市建设等问题也提出了相应的要求。

就交通运输领域而言，《行动方案》要求加快形成绿色低碳的交通运输方式，包括运输工具装备的低碳转型、绿色化交通体系的构建、绿色交通基础设施建设等。就运输工具装备低碳转型而言，方案要求积极扩大电力、氢能、天然气、生物液体燃料等清洁能源在交通领域的应用，到2030年新增的以清洁能源作为动力的交通工具占比应达到40%。中国汽车工业协会的数据显示，2021年前三个季度，新能源汽车的销售量不断增加，到8月份，新能源汽车在汽车销售总量中的占比达到了17%，逐步接近2021年5月国务院办公厅印发的《新能源汽车产业发展规划（2021—2035年）》设置的2025年销售占比20%的目标。《行动方案》要求，到2030年，新能源汽车的销售量在汽车销售总量中的占比达40%。按照当前的趋势看，新能源汽车的发展速度比预想的更快，因此交通运输领域的碳达峰前景可期。

除了上述几个重点领域之外，《行动方案》还特别提到了循环经济在碳达峰工作中的地位，明确了产业园区、固体废物利用等行业发展循环经济的要求。实际上，碳达峰、碳中和的进程就是经济社会发展低碳化、绿色化的进程，通过资源的循环利用，以及推动低碳科技创新、倡导全民低碳行动等来全方位实现经济社会发展的转型。

《行动方案》实施的意义和建议

推进碳达峰、实现碳中和是新时代党中央统筹国内国际两个战略大局的重要决策，也是解决我国长期以来经济社会发展中环境约束问题的重要路径，更是履行国家承诺，展现负责任大国形象的基本举措。《行动方案》的印发，标志着我国将碳达峰、碳中和纳入生态文明建设的整体布局之中，对于拓宽生态文明的内涵具有现实意义。

推进碳达峰工作有利于实现高质量发展，是推动经济社会绿色低碳转型的重要方式。长期以来，我国工业、能源等领域存在着“大生产、大消耗、大排放”的特征，社会生产模式及消费模式也具有“高排放、高能耗”属性。《行动方案》中明确指出，要通过促进产业结构、交通结构、能源结构的转型来推进经济社会发展方式的绿色化，从而构建绿色循环低碳经济体系。在百年未有之大变局的背景下，我国正在实施高质量发展战略，落实好碳达峰的《行动方案》，有助于构建新发展格局，能够确保经济社会发展更具持续性。同时，推进碳达峰工作有助于减少主要污染物及温室气体排放，确保减污与降碳的协同增效，并减缓极端气候的影响，提升生态系统的服务能力。

推进碳达峰工作能够完善我国参与全球气候治理机制，展示负责任大国的形象。气候变化是当前人类面对的一个最大挑战，因污染物、碳排放具有跨境转移属性，应对气候变化需要国际合作。我国作为最大的发展中国家，将碳达峰、碳中和纳入生态文明建设体系中，并力争在2030年之前实现碳达峰，到2060年前实现碳中和，充分体现了我国与世界各国一起应对气候变化的决心。

“十四五”期间是促进经济社会全面绿色化、低碳化转型，推动生态环境质量改善的关键时期。按照《行动方案》的要求，要处理好经济社会发展与降碳减排、短期成效与中长期任务、整体降低及局部升高之间的关系。同时，按照现有的“1+N”政策体系要求，加快形成能够节约资源及保护环境的产业结构、发展方式及生活方式，全面推动绿色低碳型社会的高质量发展。

因此，各地要尽快制定推进碳达峰的《行动方案》及具体目标。当前，我国部分地区出现了运动式的降碳趋向，将降碳作为短期内的政治任务，未能够以系统性、长远性方式来确定本地区的降碳目标及行动规划。在这个过程中，要么用力过猛，出台了超出本地实际的碳达峰制度安排；要么是认知不足、用力不足，消极对待碳达峰工作。无论是哪种倾向，均是约束碳达峰目标实现的障碍。因此，地方政府、企业、金融机构等相关主体应就本地、本企业碳排放情况及资源条件做好系统性的清查，制定好碳达峰的时间表和路线图，并参照《行动方案》中提到的重点领域和行业，逐一梳理本地的产业、资金、技术、能源等实际情况，科学制定本地的碳达峰行动方案。

加速推动能源结构和产业结构的低碳转型。能源是我国碳排放最高的行业，也是关系到工业、交通等其他行业碳排放的关键要素。在保障能源安全的前提下，要大力发展清洁能源，加速清洁能源对传统化石能源的替代，从整体上实现能源体系、能源结构的清洁化。从能源禀赋上看，富煤缺油少气是基本现实，各地在能源结构优化中，一方面要逐步减少煤炭使用，淘汰落后的煤电产能，逐步禁止散煤燃烧，提高煤电能效；另一方面要积极发展新能源，加快风电、太阳能发电布局，有条件的地方，在充分进行环保论证和评估的基础上适度开发水电，在确保环境安全的情况下发展核电。同时，在新能源发电占比不断提高的情况下，要极力保障电网安全，加速构建新能源为主体的发电、供电和储能系统，提升电力系统的综合调节功能。对于工业、建筑、交通等行业，相关主体也应积极出台碳达峰方案，从优化产能、提升产能利用率、提高建筑能效、推动交通清洁化等方面实施碳达峰，将本行业的碳排放控制在合理范围内。

大力推进绿色低碳发展实践。推进碳达峰和碳中和是一项事关经济社会发展全方位变革的工作，需要社会各界树立绿色低碳理念，推动经济社会发展的全面转型。就政府部门而言，在贯彻新发展理念基础上，抛弃高能耗、高排放带动经济发展的固有思维，积极出台绿色低碳转型相关政策及措施，同时在行政管理中践行绿色低碳模式，为全社会做好推动碳达峰的表率。对于企业而言，要坚持可持续发展理念，排放高的企业要大力推动技术改造，勇于淘汰落后产能，全面推进生产过程的绿色低碳转型。对于金融机构而言，应出台可持续的绿色投资规则，不断丰富绿色金融体系的相关产品及服务，在保障金融安全的前提下，为企业低碳绿色转型提供融资支持。对于社会大众而言，要增强节约和环保意识，通过抵制过度消费、倡导绿色出行等方式来降低自身的碳足迹，为推动碳达峰做出自身的贡献。