农村集体经济组织成员身份认定问题探析

宋建辉，秦 静

（1.天津市农业科学院农村经济与区划研究所，天津 300192；2.天津农学院人文学院，天津 300384）

1 农村集体经济组织成员身份认定的现实背景

据统计，截至2015年底，全国农村集体经济组织账面资产（不含资源性资产）总额2.86万亿元，村均493.9万元，其中75.5%集中在东部地区；集体土地资源4.46亿hm2，其中耕地面积1.21亿hm2［1］。随着集体资产规模扩大，集体成员对明晰资产份额的愿望越来越大，亟须通过产权制度改革保障集体成员的合法权益。相应集体成员身份被赋予了更多经济内涵，而集体资产究竟归谁所有、如何分配也成为集体成员普遍关注的热点问题。由于传统产权制度多存在“人人所有、人人无份”的弊端，更加迫切需要在摸清集体资产存量、种类基础上规范认定集体成员资格，明晰集体资产产权归属及份额，使集体成员在集体经济发展中获得更多实惠［2］。然而，如何科学合理认定集体成员资格与有效保障集体成员的合法权益，已成为中国当前统筹推进城乡协调发展进程中的难点。如何探寻合理可行的集体成员身份认定标准与方法，成为当前深化农村集体产权制度改革进程中迫切需要探讨和研究解决的关键课题。本研究从相关概念内涵界定和既有标准梳理总结、综合评析3个方面对农村集体经济组织成员身份认定问题进行较为深入系统的探讨，力求探寻当前更为合理可行的集体成员身份认定标准与方法，且促进实践中农村集体经济组织成员身份认定标准的健全与完善。

2 农村集体经济组织成员身份认定相关概念内涵

2.1 农村集体经济组织概念界定

农村集体经济组织概念最早出现于1982年版《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）中，不过《宪法》及之后各类法律并未对该概念内涵、组织设立、机构设置和管理办法等作出具体规定。基于法律规定的模糊性，学术界对该概念的理解也不太一致。就传统意义上农村集体经济组织概念而言，孙佳奇［3］基于既有理论成果梳理总结，将其界定为一定范围内的村民根据自愿原则，将土地、牲畜和大型农具等生产资料归入集体所有，在集体支配下共同劳动、按劳分配的农业经济组织。但随着农村体制机制改革深化和经济社会发展，其概念内涵也在不断发生变化。董红等［4］认为农村集体经济组织是建立在公有制基础之上，将其所拥有的土地作为主要生产资料，一种具有社会主义性质的经济组织，而且他们认为，现行农村集体经济组织包括乡（镇）、村、组三级。韦少雄［5］提出农村集体经济组织作为集体所有权代表者，是以集体所有制为基础，以土地为其核心的经济组织。黄瑶等［6］则主张农村集体经济组织是在农村统分结合经营体制下，某一范围内的农民将集体财产作为基础并进行生产，组成集体经济组织，对集体事务进行民主管理并为成员提供服务的经济组织。综合已有观点，本研究认为农村集体经济组织是在原人民公社时期农业合作社基础上，经家庭联产承包责任制改革后形成的以某一行政村或村民小组地域范围为界，涵盖域内农民集体各类资产和经济事务经营管理权的组织；其是同级别农民集体在经济领域的权力代理人和意志执行人，负责经营管理集体资产，促进资产保值增值和成员收益最大化。而在当前家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制背景下，农村集体经济组织更多体现为以土地等集体所有资产为根本，以从事现代农业生产经营活动为主，切实维护成员经济利益的组织体。

农村集体经济组织不同于村民委员会，从理论角度审视，二者应是平行的、相互独立运行的行为主体。就主体性质而言，农村集体经济组织重在经济事务执行，对集体经济开展经营管理活动，实现集体资产保值增值和保证成员收益；而村民委员会是经村民民主选举产生、对全体村民利益负责，且为依法设立的群众性自治组织，主要在于处理村内公共事务和公益事业。就成员加入与否而言，农民个体是否加入集体经济组织具有选择性，若其申请加入则由集体经济组织对成员身份进行认定；而村民委员会则是依法设立，该地域范围内村民加入与否则具有强制性。就工作目标而言，农村集体经济组织主要任务在于做好集体资产经营管理工作，促进资产保值增值和成员收益增加；而村民委员会主旨在于为全体村民提供公共服务［7］，推动农村经济社会发展。然而，二者并非毫不相干，现实中更存在千丝万缕的联系。事实上，多数农村地区的集体经济组织和村民委员会在组织机构选择、人员组成、任务分工和资金使用等方面存在交叉重叠的情况，甚至相当部分地区集体经济组织根本就不存在，这也为村民委员会依法代行村集体经济组织职能提供了现实可能性。

2.2 农村集体经济组织成员与成员身份内涵界定

农村集体经济组织成员概念首次出现在《中华人民共和国农村土地承包法》中，该法规定农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。法律更多强调了成员相对于集体经济组织享有的权利，对其内涵、成员身份认定标准和人员组成边界并未作出明确规定。而对于其内涵的理解，黎昕等［8］提出“区域集体经济组织成员”概念，并将其界定为在集体经济组织所在村组生产生活，依法登记常住户籍，以集体土地为基本生活保障，并与区域集体经济组织形成权利义务关系的人。黄瑶等［6］认为农村集体经济组织成员指在农村集体经济组织中，享受组织提供的生产生活便利，进行农业生产，以生产所得为基本生活保障，并且在实际上与农村集体经济组织有权利义务关系的具有农村户口的人员。张蕾［9］将农村集体经济组织成员理解为生活在本村且具有该村村民资格，其基本生活来源和保障是集体经济组织所拥有的土地，该村为其依法登记的常住户籍地，同时与集体经济组织形成权利义务的当事人。综上可知，成为某一农村集体经济组织成员需具备3个条件：一是具有集体经济组织所在地常住户籍；二是以集体经济组织土地或其他资源资产为基本生活保障；三是与集体经济组织形成权利义务关系。本研究认为，目前仍以权利义务关系作为衡量成员身份的标准有失妥当，因为成员身份作为自然人的一种民事权利能力，因出生而当然取得；若因义务未履行或未全部履行而剥夺某些人的成员身份，显然有失公平。故而，农村集体经济组织成员可简要理解为具有集体经济组织所在村组户籍并在该村组内生产生活，且以集体所有土地或其他资源资产为基本生活保障的自然人。

农村集体经济组织成员内涵界定清晰后，其成员身份度量相应有了依据和参照。身份通常指人的出身、地位和资格，此处农村集体经济组织成员身份则是相对于不具备本集体成员身份的农民个体和享受社会保障待遇城镇居民而言的一种资格条件和社会地位。农村集体经济组织成员身份具有惟一性，任何人不能同时拥有2个或2个以上集体经济组织的成员身份，也不能同时具有农村集体经济组织成员身份和城镇居民身份［10］。农村集体经济组织成员身份也不同于村民身份，成员身份更着重于成员对集体经济组织内土地占有、使用、收益等财产性权利，而村民身份集中在村民对本行政村内部各事项的民主管理权利［11］。此外，农村集体经济组织成员身份更是个体享有成员权的基础和前提，只有具备成员身份，才能享有成员权利。最终，农村集体经济组织成员身份认定可理解为认定主体依据一定标准和程序判断某个体是否为集体经济组织成员的系列工作环节与步骤。成员身份认定作为集体经济组织进行利益分配的依据，是保障集体经济组织及其成员合法权益的有效手段。

2.3 农村集体经济组织成员权界定

对于农村集体经济组织成员权概念界定，理论界并未形成统一认识。王利明［12］指出农村集体经济组织成员权是一种财产关系和人身依附关系相结合的权利，是成员依照法律、风俗习惯及组织章程对集体经济组织财产权的行使和其他重大事务处理所享有的管理权及收益分配权等权利的总称。程曙明等［13］认为农村集体经济组织成员权是具有成员资格的村民对集体经济组织内部事务自主管理及分享利益的权利，具体可划分为自主管理权和经济分配权两大部分。张钦［14］主张农村集体经济组织成员权是成员依据法律法规及其所在集体组织章程的规定，对该农村集体经济组织享有权利和负担义务的总称，是一种特殊的社员权。顾华详［15］则将农村集体经济组织成员权界定为成员依照法律、政策规定或者有关章程及相关约定而享有的权利。总结上述观点，结合当前农村集体产权制度改革现实，本研究认为农村集体经济组织成员权指以拥有成员身份为前提，依照法律法规、组织章程和村规民约的规定，个体对该集体经济组织资源资产、组织运行及事务管理等方面事项享有的一种概括性权利。农村集体经济组织成员权并非单一权利，而是由一系列权利组成的权利束，通常涵盖集体土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权、集体资产管理与处置权和参与集体重大事务决策权等诸多权利。故而，成员权是农民个体在集体经济组织中享有的一项重要基础性权利，既是农民获得生存保障的依据，又是其在集体内获得生存与发展的前提［16］。

3 既有农村集体经济组织成员身份认定标准

成员身份是集体成员享有成员权利的前提条件。对于农村集体经济组织成员身份认定标准界定问题，国家立法机关尚未作出明确统一的法律规定，仅在相关地方性法规、部门规章和司法解释中作出了部分规定和说明。然而，理论和实践中基于该问题的重要性与复杂性，其成为大批专家、学者及司法实务者关注的焦点，他们纷纷提出一系列思想理论和观点看法，形成了诸多有价值的研究成果。整体而言，理论与实践中关于农村集体经济组织成员身份认定主要有以下几类标准。

3.1 户籍标准

户籍作为国家依法确认、登记公民身份、亲属关系及法定地址等基本信息的法律制度，同时也是对辖区公民进行有效管理的行政手段。由于受到传统城乡二元户籍管理制度影响，户籍信息被更多地用于作为确认城乡人员身份的手段和方法。故而，户籍标准即以是否具有本集体经济组织的户口作为具备成员身份的认定依据和参考。凡户口在本集体经济组织的人员均被认定为具备成员身份；反之，若户口不在本集体经济组织，即使在集体内实际生产生活也不被认定为集体成员。对此，孟勤国［17］认为，户口的迁入和迁出是一种有章可循、有据可查的行政行为，超脱于成员的利益，用以确认集体成员身份具有最大可能的公正性和合理性，基本上可以覆盖目前农村集体的成员资格纠纷。户籍标准具有一定的合理性，因为农村社会在改革开放以前相对封闭，人口流动性不大，成员户籍所在地通常均是所属集体经济组织，成员与户籍二者具有极大的重合性，很少出现分离的状况，因此以户籍作为识别集体成员身份的最佳外在形式被一直保留下来。事实上，从经济学角度来看，户籍标准基于其操作简单、易于识别、有据可查、确定性强等优点一度为实务界广泛采用，成为司法、行政机关和农村集体组织确认成员身份的参考依据。同时，户籍登记具有法定性、公示性和较强的稳定性，形式外观具有简洁明了、易于判断的特点，容易查询核实确认，能够有效防止农村集体经济组织滥用权力而随意调整成员身份确认标准的情况发生，具有较强的权威性和公信力［18］。然而，随着城乡经济社会发展和户籍制度改革深化，以单一户籍作为确认成员身份的标准也暴露出很多不足。一方面，户籍只是对自然人基本情况进行登记管理的手段，起到公示和证明作用，属于行政管理范畴；而农村集体经济组织成员与集体经济组织之间更多属于经济关系，以行政管理关系来确认经济关系，无法体现成员与集体民法上的关系［19］。另一方面，单纯以户籍确认成员身份容易诱发某些人员基于利益考虑通过非法或不正当手段将户籍挂靠富裕地区农村集体经济组织情况出现，造成这些地区人口畸形膨胀，加大集体经济组织内人口资源的非均衡发展。这样显然侵害了当地成员的合法正当权益，有失法律公平正义，不利于农村社会稳定。此外，伴随区域人口流动频率加大，农村地区经常出现人户分离情况，如因婚嫁、子女上学、城镇购房选择城镇居住而实际未获得城镇社会保障待遇人员、参军服役人员、在读大中专学生、服刑人员等因各种原因户口虽已迁出，但仍依靠农村家庭经营收入或农地作为最终生活保障。对于上述特殊人群，仅依靠户籍标准确认成员身份而将其排除于集体经济组织之外，显然有失公允、不够科学。

3.2 权利义务标准

权利义务标准是户籍标准的延伸与发展，该标准以成员个体是否于户籍所在地与所居住集体经济组织形成实质上的权利义务关系和管理关系之事实状态来界定成员身份。即个人除了拥有现居住地户籍外，在集体内是否享有权利，是否履行集体给予的义务，是否接受集体的管理是认定成员身份的事实要件［10］，但更多是考虑个体是否履行了相应义务。该标准的出发点是基于权利义务关系的一致性，若想享有权利，也应履行相应义务，二者不可分离。个体只有履行了作为农村集体经济组织成员的义务才能享有相应的权利。这方面，刘建章等［20］指出农民在享有土地承包经营权、收益分配权的同时，应覆行参加农村集体组织公益事业等义务。依据该标准，个体过去或现在对集体经济组织尽了规定义务的，便具备成员身份、享有相关权利；反之，若其未曾尽到相应义务或所尽义务未达要求，则不具备成员身份、不能享有权利。权利义务标准从理论上符合双方协调统一的要求，个体只有履行了相应义务，才能确认其成员身份，具有合理性的一面。该标准实施重在判断个人是否履行了相应义务，在既往乡统筹、村提留、农村义务工、劳动积累工和农业税等各类税费负担名目繁多的情况下，运用该标准认定成员身份具有可行性。此外，在户籍登记基础上新增加了“权利义务对等一致”的考量因素，使成员身份认定更加灵活，一定程度上弥补了单一户籍标准过于僵化的缺陷，有助于减少不公正现象的发生。然而，实务中该标准过于抽象、难以具体操作，也存在明显缺陷。首先，现行法律法规和制度规章并没有对集体成员权利义务作出明确具体规定，造成实践中成员与集体是否形成权利义务关系没有具体参照依据。同时，以权利义务尤其是义务履行作为评判标准，而评判主体尚不明确，导致标准执行回旋空间很大。其次，现实中个体与集体间权利义务关系呈现错综复杂的局面，既包括筹资筹劳修路、植树造林等社会公益性质关系，又包括投资入股、补偿费用分配等经济性质关系。这些关系性质不同、标准模糊，导致实践中执行困难，也为“投机行为”提供了操作空间。再次，现实中依据此标准确认成员身份，追溯实质权利义务关系的形成过程举证艰难，很可能陷入主观臆断的怪圈，进而难以作出准确合理的判断。最后，随着国家整体经济实力的增强和支农惠农政策力度的加大，过往要求农民个体承担的义务已基本消除，目前农村集体成员身份更多是一种权利和保障，仍以是否履行义务来判定成员身份显然失去了现实意义。

3.3 基本生活保障标准

基本生活保障标准自提出以来受到理论界与实务界的广泛关注，其内涵在于个体是否以集体土地或其他集体资产作为基本来源提供生活支持为标准，现实中更多地考察个体是否具有土地承包经营权或实际承包经营集体土地。凡个体以集体土地或其他集体资产为基本生活保障来源的，均应被认定为集体经济组织成员；反之，若以集体土地或其他集体资产进行商业性经营活动，不作为基本生活保障的，则不能确认其集体成员身份。中国农村土地和其他公共资源资产实行集体所有制，根本目的即切实保证每位农村居民平等地获得生存保障。如农村土地在分配时带有强烈的均分色彩和福利性质，可见集体土地上承载更多的生存保障功能，而非商业产出收益。在这里，以农村集体土地为生存保障，就是说以土地为其基本的生活来源和稳定的生活保障。即使农民进城务工，可能长期居住于城市中，但由于其在城市的工作不稳定，尚没有纳入稳定的城市社会保障体系，故仍依赖于在村集体经济组织中的土地为其生存保障［19］。此外，当需要在2个相互关联的集体经济组织间确认特定个体成员身份时，应考虑其过去、当前和今后生活的主要依靠地，即该个体以何处作为其活动的基本生活事实发生地和生存权支撑利益来源地［21］。对于基本生活保障标准，赞同者认为集体土地及其他集体资产承担着发展现代农业生产的任务，同时也是成员的基本生存保障，尤其以集体土地为主的集体资产生存保障功能具有特殊重要性。对此，韩松［19］特别强调集体土地是农民集体成员的基本生存保障，某个自然人能否成为集体组织的成员，看他是否依赖集体土地为其基本的生存保障。尽管国家加快推进新型农村合作医疗和养老保险事业改革，但其仍处于起步发展阶段，相对于城镇居民保险覆盖面窄、保障层次低。在社会保障全面有效覆盖农村之前，土地对集体成员所承载的托底保障功能仍将存续很长一段时间。反对者认为，随着社会经济的发展，多数农民处于兼业化状态，收入来源多元化，且相当部分家庭副业收入远高于农业收入，土地对农民的保障功能逐渐减弱，故仍以土地是否为基本生活保障来源作为成员身份确认标准显然已不合时宜。这方面，程小菲［22］指出目前农村中许多人已经不再以耕种土地收益作为主要收入来源，工资收益甚至取代了耕种土地收益成为家庭收入主要来源，农民对土地的依赖性降低。如果过分强调以土地作为生活保障标准，剥夺不以耕种土地收益为主要收入的农民的成员权资格，无异于将农民强行捆绑到土地上，限制其进行从业选择。但在实践中，多地在农民未获得其他社会保障之前，均未简单认定其丧失原成员资格，从而避免既未纳入城镇社会保障体系又丧失原农村土地托底保障的“两头空”现象出现。

3.4 复合标准

复合标准不同于单一标准，强调集体经济组织成员身份认定需考虑多种因素。该标准主张集体经济组织成员身份认定不应仅考虑一种因素，而应综合考虑户籍、权利义务关系、基本生活保障、是否享有土地承包经营权、是否在集体组织内有固定住宅且实际居住、是否与集体形成长期固定的生产生活关系等各方面因素后加以确认。该标准对于成员身份认定重在系统整体考虑各种因素后进行综合评判。对此，管洪彦［23］指出认定成员身份应采取复合标准，即将户籍、长期固定的生产和生活关系、生活保障基础3个方面因素作为一般标准，共同作为个体是否具备集体成员身份必不可少的考虑因素。复合标准在保证公平基础之上又能兼顾效率，较为全面考虑了农村生产生活实践中需要面对的各种可能性，为成员身份认定提供了更为广阔的思路，也能较为客观地解决生产生活中的实际问题，因此在实务中得到了广泛应用。该标准以考虑因素综合全面为出发点，遵循了普遍与特殊相结合的理念，进而标准的多元化有利于其避免陷入僵化死板的怪圈，还有助于保证成员身份认定的公正性。但就现实应用而言，该标准同样存在不足之处。其一，尽管该标准横向上已综合考虑多种因素，但各因素纵向上未确定优先次序和效力层次，很有可能导致成员身份确认时各因素间的先后等级和效力冲突。其二，该标准某些因素考量存在主观臆断可能性，例如何为长期固定的生产生活关系、在农村居住多长时间可认定为长期居住、以何种方式居住可视为固定居住，至今理论界与实务界尚未形成统一认识，更缺乏对此认定的可行参考借鉴。若过分强调长期固定居住于农村，显然不利于农业人口向城市二三产业转移，影响城市化进程，阻碍城乡统筹协调发展。同样对于权利义务关系的确认也存在主观臆断的可能性而难以作出科学评判。其三，依此标准判断，对于因外出务工、经商、求学、服兵役、服刑等原因而导致户口不在本集体、不在本集体居住或未实际承包经营集体土地人员，其成员身份若丧失，显然不符合农村经济社会发展实际，对这部分人有失公平，容易引起社会矛盾。因此，复合标准也应在综合考虑多种因素基础上依据农村人群类型划分多样化、个体身份多元化、人口区域交流频繁化的趋势而不断调整优化完善。

4 综合评析

整体而言，上述4类标准各具特色、各有优势和不足，也各自产生和适应于相应时代，但均未能彻底有效解决复杂的农村集体经济组织成员身份认定问题。同时，成员身份的确认也逐渐从单一标准转向多元标准，从只考虑行政管理的便利性逐渐转向农民主体地位的关注，从把握一般通用性原则转向特殊情况的统筹考虑，这些均体现了对该领域研究的深化［24］。其中，户籍标准因操作简单、易识别而具有效率高和经济性的优点，同时在农民群体中具有较高的民意认可度，但单一户籍标准无法反映个人真实的权利状态、难以适应农村复杂多变的人员变动情况，容易导致不公平结果出现。权利义务标准要求个体只有在履行了相关义务之后才可以享有成员身份，体现了权利义务对等一致的原则，在特定时代有其合理性，但由于其现实中权利义务评判主体不明、关系性质模糊、举证困难导致实践中操作性差。基本生活保障标准将个体是否依赖集体土地或其他集体资产作为生活来源用以判断是否具备成员身份，切实抓住了成员身份认定的实质核心内涵，但仍需是否具有土地承包经营权、本地户籍、固定住所、参加城镇社保等配套辅助标准而加以综合评判。复合标准考虑因素更加全面，能够较为系统地把握成员身份认定的各关键节点，有助于准确认定个体是否具备成员身份，然而该标准仍未全面准确掌握农村人员身份、人口流动等各方面变动的实际情况，仍需依实践发展而不断调整优化。但经综合比较，本研究依然认同复合标准。未来，对于农村集体经济组织成员身份认定，建议对复合标准各考量因素进行先后等级和效力层次科学排序，注重强化诸如长期固定的生产生活关系、长期居住、固定居住等因素考量的规范性和客观性，还应关注外出务工、经商、求学、服兵役、服刑等特殊人群的成员权益保障问题，进而提升标准的适用性和可行性。