“三层面五维度”设计科研事业单位章程 建立现代院所治理核心

李翔

（中国原子能科学研究院，北京 102413）

2017年，科技部、中央编办、人力资源社会保障部专门印发了《关于中央级科研事业单位章程制定工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），旨在推动中央级科研事业单位创新管理机制、完善法人治理结构、健全现代科研院所制度、提升科技创新能力，指出“科研事业单位章程是科研事业单位管理运行、开展科研活动的基本准则”。随着依法治国战略部署的深入推进，完善和制定企业内容的章程成为贯彻依法治企、依法治院的重要举措。本文将以实施领导体制改革的某中央级科研事业单位制定章程的经验作为参考，从3个层面、5个维度来介绍科研事业单位章程的思考和构建。

1. 3个层面正确认识章程的内在精神和意义

科研事业单位在制定内部章程时不仅要结合自身实际情况展开，还应先从3个层面认识到科研事业单位章程的内在精神和重要意义，为章程的构建奠定正确的政治方向和价值观念。

（1）科研事业单位章程是单位内部最重要的法律文件。章程不仅是现代公司制度的基石和治理的基础，也是科研事业单位创新管理机制、完善法人治理结构的重要基石，是推进深化体制改革、参与市场经济活动的基本规则依据。与公司章程涉及各股东的意愿和权益不同，科研事业单位的章程体现的是举办单位的设立目的，或者说是国家带有一定的公益性质的意愿，也是符合法律法规下的一种约定形式。科研事业单位的章程是内部的最高纲领性文件、是内部的“宪法”和“法治核心”。

（2）科研事业单位章程是推动科研院所治理和改革，构建院所治理生态的重要手段。党的十九届四中全会提出，完善科技创新体制机制，将科技创新治理体系和治理能力现代化作为国家治理体系和治理能力现代化的重点之一，对新时期形势下我国科技创新治理体系发展提出了新的更高要求及奋斗方向。但是长期以来国家创新体系协同能力不足，科研人员开展原创性科技创新的积极性尚未充分激发，大学和科研机构，特别是中央级科研事业单位的治理结构与功能不能有效匹配。因此，科研事业单位作为核科技创新发展的主力军，深入推进科技创新治理体系和科研院所治理能力的现代化，大力推进体制机制改革，完善科研院所法人治理结构，首先就需要加强顶层设计，制定较为完善的顶层制度文件，逐步建立较为完备的院所治理生态，激发科技创新力。

（3）科研事业单位章程是推进院所依法治理的关键点。不少科研事业单位和科研院所成立时间较早，虽然各项管理制度众多，但缺少系统性的基础规范，以经验替代制度，院所治理结构混乱，内部改革无“章法”可依，无法深入推进。因此，首先要通过《章程》将科研事业单位和院所的管理纳入一个统一的纲领性文件，确定院所内部的“宪法”，发挥顶层设计作用，成为各级管理规章制度的依据。

与公司制度体现股东的利益相比，科研事业单位的章程更加突出体现党的领导，与高校章程相比，科研事业单位的章程的内容更加注重科技创新机制的运行和发展。因此，科研事业单位的章程应成为推进院所治理、解决冲突和矛盾、推动改革和发展的最终依据，应成为推进依法治院，规范治理的关键点[1]。

2. 5个维度进行《章程》的结构设计

科研事业单位章程主要从以下5个维度考虑法人治理结构，构建符合科研事业单位实际的章程文本，并在此基础上构建制度体系。

2.1 党的领导是原则

“党的领导原则”是三部委《指导意见》要求科研事业单位制定章程遵守的重要原则之一，“把党的领导、党的建设贯穿章程制定全过程，加强领导和政治把关，确保党的建设内容得到充分体现”。同时要求章程要明确党组织或党组发挥领导核心作用，统一领导本单位工作，健全议事规则和决策程序，提高议事决策水平。

因此在实践中，科研院所章程的编制应依据《中国共产党党章》和党的十八大、十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想，把党的领导、党的建设贯穿章程制定全过程，将院所党组织内嵌到院所治理结构中，在章程中对党组织在院所治理结构中的法定地位予以明确和落实，并优化党委的决策机制，真正体现党的领导地位。

应单独设立章节明确坚持中国共产党的领导，明确领导体制，明确党的领导，纳入党委、纪委、工会、党支部等内容，确保党在科研事业单位内部 “发挥领导核心作用”，在法人治理的章节中，嵌入党组织在法人治理的决策、执行、监督各环节发挥的作用。在实施党委领导下院长负责制的科研事业单位，应明确“三重一大”决策主体为院所党委会，规定党委会的主要决策事项，在人力资源章节中要明确“坚持党管干部、党管人才原则，在选人用人中发挥党组织主导作用”，在章程的制定和修订环节，同样要体现党在章程制定和修订的最终的决策作用。总的来说，要把党的领导贯穿整个章程。

2.2 实行党委领导下院长负责制是前提

目前，国家在部门事业单位推行领导体制改革，部分科研事业单位正在尝试推进或实施党委领导的院长负责制的领导体制。除了应在章程中明确中国共产党的领导，还应明确单位的领导体制为“实行党委领导下的院长负责制”，纳入单位的最高纲领，为其实施和推进奠定基本法律地位。同时，领导体制改革的推进又为科研事业单位章程的制定确立了前提和方向。

从职责上来看，可以在章程中明确党委统一领导工作，党委书记担任院法定代表人，院长在院党委领导下，全面负责院科研、生产、经营、行政管理工作。

从决策体系设置上来看，明确单位的党委会是最高决策机构，而不再是前置研究的角色，是“三重一大”事项决策主体，明确党委会议研究决定的事项范围。党委会在不违反法律法规强制性规定的前提下遵循一定的原则，将章程赋予其职权中的部分事项决策权授予行政领导，并将具体事项内容形成权责清单。行政议事决策机构在单位党委的领导下，贯彻党和国家的路线、方针、政策及法律法规，组织实施党委有关决议，研究处理科研、生产、经营、管理等重要行政管理工作。

以实施党委领导下院长负责制的领导体制改革为前提，并通过章程这样的最高纲领予以明确，党组织在法人治理的决策、执行、监督各环节发挥作用，把加强党的全面领导和完善院所治理相统一，这样的设置既符合法人治理将决策权、经营权与监督权相分离的本质要求，又满足了党对于国家科研事业单位的有力领导和政治保障。

2.3 构建院所治理体系，完善法人治理结构是目的

科研事业单位的章程要涵盖决策权体系、组织管理、执行管理、分级管理等基础内容，这些基础内容相互衔接和补益，最终构建和体现院所治理体系的基本框架结构，并成为院所治理的重要支撑依据。

科研事业单位与公司制度下董事、监事、高级管理人员组成的治理结构是有所不同的。因此，要在章程的结构设计上考虑到几点，一是法人治理的内容要涵盖决策权体系。二是组织管理的内容要大体包括机构管理和行政管理事项，机构管理要体现科研院所内部的分级管理体制，而行政管理事项要基本涵盖科研、生产、经营的各个管理体系和内容。三是党的领导、监督要始终贯穿法人治理和组织管理的环节，体现决策权、执行权和监督权的相互分离、协调运行，明确这三者主体的权责和边界。章程最终要起到引领院所治理体系的构建，完善法人治理结构的重要目的。

2.4 设置学术委员会是创新

学术委会对于大学是重要的机构组织，对于科研事业单位而言，学术委员会（科学技术委员会）是院所治理的关键环节，应在学术或科研领域发挥重要作用。通过章程完善学术委员会（科学技术委员会）的关键点在于：一是维护组织独立性。必须是独立地、不受任何外界干扰地从学术和科研立场做出独立的决定。二是加强日常操作性工作。学术委员会（科学技术委员会）不应成为一个只是履行程序责任的机构，而应在科研事务决策中发挥领导性和主导性作用。三是其依据章程而产生。通过章程体现其特有的性质和独立地位，表明其是独立于决策机构而产生的，从根本上维护学术委员会（科学技术委员会）的独立性。四是将其职责嵌入学术管理流程。需要从职责定义上进行考虑和设计，将学术委员会（科学技术委员会）职责嵌入学术或科研管理的流程中，体现其在学术或科研领域重要环节的决定和主导作用。

发挥学术委员会在法人治理环节中的重要作用，真正凸显学术和科研的核心地位，促使科研事业单位和科研院所的治理回归到“学术”和“科研”的本位上，这是科研事业单位和科研院所制定章程的一点创新。

2.5 保障科研事业单位科技、科研人员的地位和待遇是关键

公司章程的制定在于保障公司股东利益和宗旨的实现，对于科研事业单位和科研院所来说，《章程》制定的宗旨之一在于促进科技创新，推动科学技术发展，而科技人员是科研事业单位进行创新发展的主要力量，科技、科研人员的待遇是科研事业单位进行院所治理的重要层面，也是科研事业单位章程制定的关键。

在制定章程时，通过以下几个层面来考虑和设计科技、科研人员的地位和待遇：一是要围绕“党管干部，党管人才”这个原则展开，并将其贯彻在章程之中。二是考虑如何设计薪酬、绩效激励、专家带头人制度等方面内容来保障科技、科研人员的权益。三是在科研或科技活动管理环节中，可以通过科技成果转化、奖励重大科技创新成就来激发科技人员的创新性与积极性，保护知识产权和科技人员的智力成果。四是设置非行政级别的技术管理岗位来保障科技人员的自主性。五是设置专项工作委员会保障科技人员相关待遇。六是在章程中提出遵守科研伦理、科研道德的要求，鼓励科技、科研人员诚信合作，弘扬科学精神，履行社会责任[2]。

3.章程贯彻的配套措施

3.1 明确使用范围

要在章程中明确其适用范围，明确单位的一切科研、生产、经营、管理等活动必须依据章程来开展。

3.2 制定、修改依法有序，进行备案

不同于公司章程需到工商部门进行备案，对于科研事业单位的发布和备案并无明确要求。因此，要在单位自身的章程中进行明确，章程的制定和修改要经过设定的程序。

3.3 健全和完善规章制度体系

科研事业单位的章程制定发布后，单位内部要以章程为指引重新梳理内部规章制度体现，分析和研究现有规章制度与章程的适配性，开展规章制度的立、改、废、释工作，完善单位内部的规章制度体系。

3.4 逐渐形成新的管理运行体现

章程正式实施后，要逐步落实和推行章程中明确的管理运行体系，党组织在法人治理的决策、执行、监督各环节发挥作用，把加强党的全面领导和完善院所治理相统一。使章程真正成为科研事业单位实施领导体制改革的基础纲领，同时领导体制的深入改革也实现和推动章程的可行化[3]。

4.章程使用成效

4.1 工作成果显著

实践中，科研事业单位章程实施对于院所治理成效、法人治理结构、领导体制改革、科研生产、管理运行等方面都起到了积极的引领作用，具体成效体现在以下几个方面，第一，坚持党的领导，再次坚定了科研院所改革必须坚持的政治原则；第二，诉求统一，明确了科研院所参与市场经济活动的基础条件；第三，依法合规治理，奠定了法律基础；第四，决策机构与管理执行层领导团结协作，实现法人其价值最大化；第五，树立和明确院所文化，铸造了凝聚科研机构力量的根本保障和强大推动力。

4.2 改变工作方式

科研事业单位、科研院所章程的制定和实施，提高单位内部改革、运行效率的同，真正通过院所治理机构形成决议后生效执行的形式来实现组织运行，这是传统科研事业单位最迫切需要改变的一种履职方式。

4.3 院所治理的顶层纲领

科研事业单位章程的制定是完善院所治理结构，建立高效运行管理机制的一个重要举措，是事业单位落实法人自主权的最高依据，但其推进和制定可遵循的前例不多，也是一个逐渐探索和完善的过程。其最终的意义在于，章程在科研事业单位内部将发挥顶层引领作用，科研、生产、经营、管理工作等各项工作将在章程的统一指导下纳入一个更加完整有序的体系，在规范与有序中激发科研事业的活力与创造力。