重大突发公共卫生事件综合社会治理力量运行机制研究：以新冠肺炎疫情为例*

杨 风，马莉丽，钟 彬，朱俊敏△，吴红艳，周政希，马明霞

(1.桂林医学院人文与管理学院，广西 桂林 541199；2.中国地质大学(武汉)经济管理学院；3.桂林医学院全科医学院)

1 引言

新冠肺炎疫情防控是进入新时代中国人民经历的一场伟大斗争，更是对国家治理体系和综合社会治理力量的一次重大考验。新冠肺炎疫情传播途径复杂，至今没有找到明确的病毒来源，突破了过往对病毒的诸多常识性认识，疫情的防控对医学界是一次严重的考验。特别是在防控前期涌现出大量的无症状感染者，造成无法实现从病毒源头和传播途径上直接阻断其发展。自新冠肺炎疫情爆发以来，全国上下积极响应参与疫情的联防联控，社会治理力度不断加大。社会治理的调控方式主要从行政力量、法律力量、媒体力量、社会力量四个方面参与疫情的防控治理，短短数天内迅速充分调动社会各界的防控力量，形成了全面的防控部署工作局面。截止到目前，在全国人民的共同努力下新冠疫情得到了有效防控，但全球的形势仍然十分严峻。当前社会治理力量在应对重大突发公共卫生安全事件的治理能力上还有待改进。通过研究社会治理力量运行机制，能够有效地为社会应对重大突发公共卫生事件积累实战经验。

2 社会治理力量的特点

2.1 行政力量特点

行政力量的行使主体主要是国家行政机关，即中央人民政府和地方各级人民政府。行政力量以国家权力为基础，一切行政活动都直接或间接与国家权力相联系，具有强制性、法定性、公共性等特点。强制性特点表现为行政力量一般以强制手段为后盾，具有凌驾于其他一切社会组织之上的权威性和强制力。法定性特点说明实施行政力量要在宪法和法律规定的范围内进行。公共性特点表明行政力量是为所有社会群体和阶级提供普遍的、公平的、高质量的公共服务。运用在新冠疫情治理的政策实施、人员管制、医疗保障、生活保障等方面，目的是为了谋求广大人民群众的公共利益，维持社会公共秩序，使重大突发事件能够得到有效控制。

2.2 法律力量特点

法律是由国家制定并认可，由国家强制力保障实施，反映统治阶级意志的规范体系。法律力量是法律在调整社会关系，组织社会活动等方面的能力，是国家强制力的表现。具有法律性、适用性的特点。法律力量具有法律的特征，是按法律规定而运用的国家力量，具有法律规定的意义。法律力量在国家权力所及的范围内具有普遍约束力，不针对具体事件或人，在同样的条件下反复适用。法律力量在运行中能够推动国家与社会的良性互动，满足社会关系调整的需要，是法治对社会发展适应性的一个重要表现。在法制完善、监督执法、普法教育、违法惩治等方面充分发挥法律力量的作用，治理效果明显。

2.3 媒体力量特点

媒体是信息传播的媒介，由各种信息传播的介质组成。媒体信息更新变化快、互动性强，门槛低、普及性强，能够实现对热点事件的实时播报，特别是对突发自然灾害、重大伤亡事故的报道。媒体力量的特点是对信息有强大的传导性和引导性，发挥的是信息传导和引导舆论的作用，对社会事件的反应越迅速，引导作用表现越明显。媒体力量运用于社会治理的信息传播、谣言治理、疾病宣传、弘扬精神等方面，具有协调社会关系、监督与纠正不良现象、提供新闻信息和传承文化等社会功能，对社会事件具有强大的社会引导力和影响力。

2.4 社会力量特点

社会力量具有互益性、民间性、非营利性等特点。从构成主体上看，社会力量主要由各类企事业单位、社会组织、非政府组织、非营利性机构和个人组成。从治理效果上看，不同类型的社会组织和机构有不同的防疫优势。社会力量是社会治理力量体系的重要组成部分，在技术建设、服务供给、公益捐助、协同合作等方面社会治理优势明显。充分调动社会力量可以有效的推动社会资源的再次整合利用，扩大资源的利用空间，实现资源互补。同时，也可以提升社会力量应对重大突发公共卫生事件的能力，进而促进公共治理水平的提升。

3 社会治理力量的作用范围

3.1 行政力量范围

在政策实施方面，政府采取了外防输入内防扩散的政策，武汉实施封城，全国暂停复工复产积极应对新冠疫情[1]。为了阻断疫情的传播和扩散，通过了全面禁止非法野生动物交易的决定。政府部门及时联合专家团队、新闻发言人通力合作完善信息公开与发布制度，进行疫情紧急危机干预指导。在人员管制方面，建立完善人员管控的工作制度，对防疫管理做出硬性要求。封锁检查主要交通要道，对社区实施封闭式管理，关闭人员密集场所。强制要求全面佩戴口罩，公共场所勤消毒，严惩无规则人员。在医疗保障方面，为了集中收治感染者，管控传染源[2]。集中修建了雷神山、火神山医院，改造方舱医院，彰显了中国速度。国家医保局积极创新疫情防控医保经办服务方式。同时，对确诊患者采取特殊报销政策，不收取新冠肺炎患者的医疗费用[3]。在生活保障方面，及时制止哄抬物价的行为，供应平价蔬菜稳定物价。适当增加困难群众生活补助，及时足额发放价格临时补贴，做好临时滞留人员帮扶工作。同时要求各地公布并畅通求助热线，确保及时受理和回应困难群众求助。疫情期间突显出党中央政府领导制度的优越性，在中国政府的领导和全国人民的共同努力下，中国的抗“疫”战略在全球成了教科书般的存在[4]。

3.2 法律力量范围

为了规范新冠肺炎的防治，在法治轨道上统筹推进各项工作。在法制完善方面，国家卫生健康委员会将新冠肺炎纳入法定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防控制措施。将新冠肺炎纳入《国境卫生检疫法》规定的检疫传染病管理，释明了妨害国境卫生检疫罪的适用[5]。最高人民法院、最高人民检察院等部门联合发布的《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》，比较系统地对新冠疫情期间的妨害传染病防治行为做出了详细解释，将自立法初设以来少有应用的妨害传染病防治罪激活适用[6]。在立法环节不断改进和完善，进而提升国家法治化水平。在监督执法方面，健全全方位的疫情防控监督执法检查协作机制，实现多部门联合开展执法行动，依法查处抗拒疫情防控措施、暴力伤医事件、扰乱市场和社会秩序等违法行为。严格落实监督执法责任制，实现执法责任属地化。对执法不力、执法腐败、作风漂浮、隐瞒真相的失职行为，依法从严追究责任。在普法教育方面，积极面向全社会开展疫情防控普法教育。司法部网站开设疫情普法专栏，及时公布大量的依法办理涉疫情典型案例，对疫情涉及的现实难题，给出指导意见。法律工作者积极深入社区、村居开展多层次、多形式的疫情防控法治宣传活动，增强人民群众的法制观念和依法防控意识。在违法惩治方面，依法处理扰乱社会秩序、危害公共安全的行为。采取零容忍的高压态势，坚决依法严厉打击妨害疫情防控秩序的违法行为，依法追究相关人员责任。让法治的力量切实深入人民群众的心中，激发全社会抗击疫情的动能。

3.3 媒体力量范围

引入媒体力量参与疫情防控工作，对于传播科学认识、消除谬论、解疑释惑、引导舆论、增强群众信心具有重要意义。在信息传播方面，视频、音频、文字、图片、航拍、直播等多种形式都有媒体的深度参与，甚至朋友圈已经成为人民了解信息的来源。中央电视台、人民日报等主流媒体利用微博、抖音等媒体平台实时发布疫情信息，极大满足了公众对信息的需求。在谣言治理方面，各大媒体平台实时掌握疫情最新动态，及时汇总疫情大数据报告，公布国内外感染、确诊、新增及死亡病例。实时进行网络舆情监测，及时甄别、核实信息的准确性，处置和回应疫情消息。利用网络大数据分析舆情趋势，适时引导舆论走向，减少社会恐慌。在疾病宣传方面，借助网络平台，利用各种宣传方式，实时转播政府疫情发布会。提升群众对疫情的认知水平，引导群众自觉服从政府风险防控管理。加大对基层和农村地区的疫情防控宣传力度，让人民群众全面、深入了解各类风险的危害性和严重性，强化群众的危机意识。在弘扬精神方面，许多主流媒体都参与到抗“疫”正能量传播的队伍。在媒体平台对钟南山、李兰娟、张文宏等抗“疫”的关键人物做了大量的深入报道。例如津云新媒体注重挖掘抗“疫”一线先进人物事迹，传播蕴含深度人文关怀的内容，让主流价值温暖人心[7]。弘扬新时代中华民族伟大的抗“疫”精神，在全社会营造“尊医重卫”的良好风尚。媒体力量的积极参与，极大提升了重大突发公共卫生事件的治理能力和治理水平。

3.4 社会力量范围

在整个疫情发展过程中，社会力量在参与社会各方面的治理上发挥着重要的作用。在技术建设方面，大量企业发挥自身优势为抗疫做出积极的贡献。华为公司历时三天为火神山医院完成了5G网络建设，中国三大通讯运营商全程为雷神山、火神山医院的通信建设保驾护航。联想团队为医院提供IT设备运营维护和技术支持。在服务供给方面，热心的商户免费提供酒店作为疫情的隔离地点。许多有影响力的公众人物以线上公益直播带货的形式，解决了农户的产品滞销问题，减少了疫情带来的经济损失。心理协会开通心理咨询热线和网络服务平台，为工作人员和普通民众提供免费的心理咨询、心理陪伴等大量专业的服务。在公益捐助方面，阿里巴巴启动驰援武汉行动，设置专项基金采购海外医疗物资。阿里公益社会捐赠渠道开通，帮助紧急输送医疗物资。除了企业捐赠，还有社会各界和港澳台同胞、海外侨胞也纷纷参与捐助。在协同合作方面，广大医务工作者、志愿者、社区工作人员等深入一线，无数公务人员奋战基层，为疫情防控做出了重大贡献。卫生健康、交通运输、市场监管等部门各司其职，采取有力措施支持抗击疫情斗争。在各方力量的协同参与下社会力量形成了强大的合力，为疫情防控筑牢了根基。

4 社会治理力量运行面临的难题

4.1 重大突发公共卫生事件行政应急体系有待加强

此次疫情暴露出个别地方政府缺乏专业化的公共卫生危机管理意识，应对措施不符合现行的规定，防控能力明显不足，造成局部区域疫情控制效果不明显。在疫情初始阶段，地方官员对信息不够重视披露不及时，甚至出现对疫情缓报、瞒报和漏报导致疫情扩散的情况[8]。政策上传下达受阻，落实不到位，行政应急体系的弊端逐渐暴露。在春运期间，网络上曝光了各地出现的返乡门槛提高现象，中央下发的通知落实到地方变了味，返乡政策被层层加码[9]。在部分疫情防控地区，由于公共卫生危机防控不够科学规范，出现了大量断路、堵路等防范过当的行为[10]。疫情的严重性加上防控反应迟缓，社会经济运转也严重受阻。居家隔离限制了人员出行和外出旅游消费，全面停工停产加剧了社会经济的萧条，经济复苏还需要一定的时间。经济发展受阻，许多受疫情影响的人员不仅失去了经济来源，还要承受疾病带来的医疗压力。社会对医疗和民生保障需求在不断加大[11]，国家应急资金要面临承受巨大的压力，全面推进国家行政应急体系的优化迫在眉睫[12]。

4.2 防控法制体系完备性不足

当前在生物安全立法方面还存在大量的空白，公共卫生领域相关法律法规还有待完善。有些规范性法律文件不适合实战需要，加之基层法制部门对法制解读不充分，出台的应对措施不符合现行的规定。疫情期间一些基层的执法现象，例如乡村基层人员带锤巡查锤爆麻将桌、一家四口居家打扑克被公开训诫等执法过度、执法粗暴的情况大量出现，引发社会的热议[13]。更多的人从公民权益保护、法治精神等方面对这种治理方式和行为提出了质疑和批评，越来越多的人开始思考公权和私权的关系，对防控立法体系的完备性和科学性提出了新的要求[14]。疫情防控法制体系完备性不足，不利于开展突发的传染性疾病的疫情防治工作，国家生物安全防治能力提升受阻。除了执法乱象，还出现了大量拒绝测量体温、强行冲闯检查点、寻衅滋事妨害公务等违法现象的发生，不难看出社会公众的法律意识淡薄[15]。疫情势必会导致大部分人员因不能外出务工收入减少，甚至出现“负收入”现象。此时一些好吃懒做的人容易产生违法犯罪念头，疫情过后盗窃等各类犯罪案件极易发生，这些可能衍生一定的社会治理或社会稳定问题。

4.3 媒体舆论引导力不足

随着微博、微信、QQ、微视频等新媒体的大量出现，信息传播方式逐渐多样化，社交媒体传播效率也在不断提升。媒体依托受众广、交互性强等社交传播优势，起到了很好的信息传递作用，减少了信息孤岛带来的社会恐慌。利用网络媒体的虚拟空间，人们可以随时随地匿名发布信息和传达资讯。匿名登陆更好地保护了个人隐私，在很大程度上实现言论自由，但同样也导致了信息的泛滥。由于公众受教育水平、职业背景等因素制约，对疫情咨询的了解和认知不足，对疫情信息的辨识度低普遍较低。媒体成为谣言的传声筒，通过媒体传播出来的信息可信度低，信息的真实性遭到公众的质疑[16]。从抽烟预防、喝酒杀菌，吃抗生素预防再到“双黄连口服液”的作用被误读，不实报道频出，谣言始终如影随形[17]。大部分民众一夜之间对双黄连口服液抢购一空，从谣言传播到真相发布，这个过程造成了不必要的浪费和恐慌，同时也暴露出全社会健康卫生及医学素养的普遍不足[18]。疫情谣言不仅给民众的生产、生活带来干扰，还会摧毁社会的信任体系，一定程度上影响政府公信力和信任感。公众防范意识缺失，疏于防范，极易产生针对政府疫情防控的不合作或抵制行为。

4.4 社会力量运行效率低

社会力量由不同的组织、团体、个人等组成，在防控工作中由于缺乏统一的调动和领导运行效率低，极易出现各自为战、信息不对称或资源整合不足等状况，大大削弱了防控的力量。紧急志愿服务没有形成共同行动的机制，无法形成志愿合力，实现志愿服务效用最大化[19]。疫情期间大量企业挺身而出，结合自身业务优势，全方位调动资源，切实发挥社会力量的优势，成为社会力量的中流砥柱。但仍有部分社会团体披着公益的外衣，为自身谋取私利，社会公益乱象横生，社会力量的运行效率难以提升。从网络上被大量曝光的捐赠物资分配不公、去向不明，再到一些捐赠物品被积压、分发效率低、信息公开不及时甚至有误等大量问题的出现，社会公益事业引起了巨大的质疑声。慈善组织公信力不足，应急机制缺失，公益形象受损[20]，引发了全社会对慈善机构的垄断和效率问题的普遍担忧，乃至形成了极大的不信任感。社会组织在内部组织结构、资金管理、人员素质等方面均存在问题。加之，在具体运行中涉及部门众多，存在多头管理的现象，造成运行高成本和低效率的后果。

5 完善社会治理力量运行机制的举措

5.1 推进行政应急体系的优化

在当前复杂多变的国际形势下，国家治理面临许多新的形势和任务。中央政府要完善突发事件的应急反应机制，及时成立疫情工作领导小组，加强参与一线防控工作的干预和指导。完善疫情防控相关立法、制度及应急预案体系[21]。不断提升政府行为的透明度和公开化，尊重人民群众的知情权，及时公布疫情进展信息。加大中央政府的监管力度，打通一条至上而下的信息监管通道和问责通道，及时处理“一问三不知”“不作为”的领导干部。严查重治形式主义和官僚主义，有利于破除层层加码的现象。建立与疫情防控相适应的经济社会运行秩序，以超强的行政应急组织能力和防控应变能力，做到疫情防控和经济社会发展两手抓，统筹推进疫情防控与经济社会发展。有序推动社会复工复产，使人流、物流、资金流尽快有序转动，恢复经济社会的畅通循环。实施更加积极有为的财政政策，发挥好政策性金融作用，实现行政应急管理的经济建设职能和公共服务功能。健全应急资金供给机制，明确诊疗的资金来源，确保受重大突发公共卫生事件影响的人员得到及时救治，且在接受检测和治疗时免费。要不断发展和完善重大行政决策机制，发挥制度优势，将制度优势与应急机制有机结合[22]。各级政府在党的领导下，强化政府领导的社会管理职能，将各项社会事务纳入有序治理轨道，对于妥善应对重大突发事件尤为重要。加快推动政府行政应急体系的优化，才能确保社会治理目标的顺利实现。

5.2 加快防控法制化的建设进程

疫情考验的不仅是法制的完备性，还有基层执法者的法律素养和执法监督能力。要及时总结各地实践经验，推动完善有关突发重特大疫情防控规范和应急救治管理办法，尽快形成制度化成果。修改野生动物保护法、传染病防治法等相关法律法规。完善我国卫生、安全立法体系，营造良性的野生动物保护文化[23]。尽快推动出台生物安全法，补齐疫情防控法制的短板。为了避免法律法规的主体和程序在实际执法中产生歧义，立法的过程要符合科学规律，真正做到科学立法。针对不同区域情况，灵活运用法律制定“因地制宜”的差异化防控策略，有利于提升防控治理效果和依法治理能力。通过司法部门和专业法律服务团队解读与疫情相关的法律法规，着力开展法律答疑解释，加强典型案例解说，将防控疫情相关法律法规知识讲准、讲活、讲透。运用法治宣传各类平台和渠道，积极开展疫情防控的法治建设和法治精神教育宣传工作，让人们在疫情防控期间学法、用法、守法。把战“疫”法治宣传教育普及开，让群众明白依法开展疫情防控工作的重要性。与此同时，还应从法律的角度解答民众普遍关心的制造假冒伪劣防护用品的定罪、编造和传播谣言的处置等问题。向全社会明确谎报、瞒报、漏报等导致新冠肺炎传播流行严重的行为，必然会受到法规定罪处罚。加快法制化的建设进程，就要从各环节发力，在法治轨道上统筹推进各项防控工作。坚持和完善依法治理，发挥法治保障作用[24]。在当代社会治理中，法治是社会治理的底线，在疫情防控越是到最吃劲的时候，越要加强依法防控。

5.3 强化媒体力量的舆论引导力

事实一再证明，面对危机最好的办法就是优化舆论引导的方式方法和流程，遏制谣言的滋生蔓延。利用各种渠道着力做好政府信息的宣传发布工作，及时公开信息确保工作及数据的透明度，确保大众的知情权。贯彻落实总书记关于疫情防控工作重要指示精神，引导群众科学认识疫情、积极应对疫情，在全社会营造防治疫情的浓厚氛围。大力开展健康知识普及和爱国卫生运动，采取多种方式鼓励人们积极配合疫情工作，倡导全民健康人人行动，加大常态化疫情防控针对性宣传力度。传递科学防疫态度，缓冲部分激烈的社会情绪，提升公众应对谣言的能力。固化健康行为意识，提升全民健康素养，让健康生活习惯常态化。培养公民的价值观判断和常识判断能力，能使受众对新闻事件的认识上升到理性的高度，认清事件的本质内涵，引发更加深入的思考。引导社会大众树立正确的价值观导向。发挥人民群众强大的舆论监督能力，积极参与到防疫等工作中来，形成自上而下的社会监督。在突发公共卫生事件中，公众对负面信息的关注度高于正面信息，全国人民也经历了一次严峻的心理挑战[25]。社交媒体发挥着疫情预警中心、事件记录中心、力量聚集中心和谣言粉碎中心的作用。媒体从业者要做好信息的“把关人”，深入事件内部揭示事件的本质，增加报道的真实性和充实性。拓展内容深度丰富报道的层次，力除各类谣言，缓解大众负面情绪。

5.4 整顿和改革社会公益事业

2019年4季度民政统计数据显示，中国社会组织总量已达到86.7万个，规模不断壮大，此次新冠肺炎社会治理必然又是社会力量实现大规模结合的契机。随着社会力量队伍的不断壮大，公益事业只有不断加大整顿和改革力度，才能取得良好的治理成效。积极开展常态化和系统化的人才队伍培训和继续教育。同时，完善资源整合、志愿招募和人员调配等功能。加强社会组织专业管理队伍建设，提升慈善捐赠管理能力[26]。科学有序地引导各类社会组织积极沟通交流，分享防控实践经验，促进防疫需求与志愿服务供给的高效对接，为社会各界提供便利的条件支持和有序引导。充分发挥互联网的优势资源，建立国家公益慈善应急救助信息平台及慈善大数据监管子平台，从而更好地凝聚各方力量，获取更多资金来源和社会支持[27]。打赢疫情防控这场战争，必须充分发挥社会各界的力量筑牢抗击疫情的防线。全国各地的社会组织行动起来组织开展疫情社会治理工作，是对防疫力量的及时补充。不断加大对社会公益事业的监督力度，完善不良社会组织的退出机制，保证更多运行正常的社会组织占据大多数，形成良好的发展生态。确保更多的爱心物资能够更顺畅送达，更多应急物资能够物尽其用，实现社会公益行业的良性发展。随着防疫进入常态化阶段，广泛发动社会组织、公众加入社会治理的队伍，促进群众自治社会力量的多方合作，有利于实现社会自治。随着爱心捐赠的数字不断增长，志愿队伍的人数不断上升，未来社会公益事业有望呈现出良好的发展势态。

6 小结

四个社会治理力量联合参与新冠疫情防控，从整体上来看，全方位拓宽了疫情防控的深度和广度，防疫效果有了显著的提升。在全社会的共同努力下，政府治理能力显著提升，全民普法工作成果显著，社交媒体价值不断凸显，社会力量的队伍不断壮大。新冠肺炎疫情既是一次社会危机，也是一次全面加快、加强国家社会治理力量建设的契机。在当下疫情防控的非常时期更应该全面审视、深刻思考、积极作为，坚持和完善好社会治理力量的运行机制。进一步解决现阶段社会治理面临的困境，提升突发事件的应对能力和治理水平，实现国家治理体系的全面提升。