积极推进黄河干流分段通航与旅游通航——甘肃省内河水运发展思考

□董晞中

在综合交通运输体系中，内河航运是重要的组成部分。早在远古时代华夏先祖就开始了“行舟楫之利济不通，致远利天下”的实践。进入新世纪，全世界都重新认识到内河水运的优越性，大力发展水运业。欧盟为了进一步推动内河航运发展，升级桥梁、船闸，修建运河，消除各种瓶颈，确保船舶顺利通航，同时制定各类新标准，鼓励绿色低碳智能船舶的研发，以更好地利用欧洲内河航道来运送货物。2011年初，国务院印发了《关于加快长江等内河水运发展的意见》。长江航运面貌焕然一新，货运量连已续多年稳居世界第一。2021年11月，交通运输部印发的《水运“十四五”发展规划》进一步规划了我国水运发展的总体要求和重点任务。始于南宁西津库区和西江与北部湾的平陆运河、起于九江市鄱阳湖口跨越江西广东两省至珠江出海的赣粤运河、山东880岁的小清河复航、乌江全线复航的标志性建筑——构皮滩水电站通航工程设施等系列国家重大水运工程的建设，无不在向世人昭示内河航运已经迎来了新的发展机遇。

2013年，国务院批复的《黄河流域综合规划（2012—2030年）》中提出，“2020年实现重点区段的分段通航，2030年实现全河适宜河段的分段通航”。2021年10月，中共中央、国务院印发的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》中明确提出“要积极推进黄河干流适宜河段旅游通航和分段通航”。“十四五”期间，甘肃省有5个总投资24亿元的水运项目被纳入了交通运输部《水运“十四五”发展规划》。甘肃省在大力发展公路交通路衍经济的同时，需积极探索发展水路交通路衍经济，打造“水运+”创新融合绿色发展新模式，形成富有甘肃特色的水运发展新体系。作为综合交通运输体系的重要组成部分，甘肃省水运肩负助力交通强国建设、落实黄河流域生态保护和高质量发展国家战略的历史使命，需要深入研究国内外相关领域的先进管理经验，从更高层次、更宽视野去认识、发展全省的水运事业。

一、甘肃省水运基本情况

甘肃省航道通航河流主要在黄河、洮河和白龙江等河流的部分河段，其中，黄河航道504.57公里（五级航道325.1公里），洮河航道192.1公里，长江水系航道（白龙江）186.5公里，库区航道27.5公里。截至2020年底，甘肃省内河航道总里程为1 322.17公里，航道通航里程910.67公里，其中，五级航道325.1公里、六级航道13公里、七级航道118公里、等外航道454.57公里，等级航道占通航里程的50.08%。地区性重要港口为兰州港、白银港、临夏港和陇南港。截至2020年，甘肃省共有码头165座，其中，斜坡式码头49座、渡口码头86座、浮码头30座，共有泊位224个，如图1所示。

图1 甘肃省水运概况图

甘肃省水路运输主要以季节性短途旅游运输为主，兼有沿河渡运。“十三五”期间，甘肃省水运累计完成客运量约387.5万人，客运周转量约6 653.4万人公里。随着水上休闲旅游的兴起，由炳灵峡、刘家峡、盐锅峡组成的黄河三峡，由于黄河水清澈见底，属于黄河上游地带“另类黄河”，是甘肃省水上旅游重点地区，黄河兰州城区段“水上巴士”作为深受兰州市民喜爱的特色水上公共交通，在一定程度上缓解了主城区的交通压力，兼顾旅游的特性，无拥堵，宽敞舒适，让上下班的行程变成一种享受。“夜游黄河”航线作为兰州旅游的一张靓丽名片，是八方宾客必游的精品线路。水上旅游项目，带动了当地餐饮、住宿和娱乐等行业发展，为地区产业和经济社会发展注入了活力。“十四五”期间，甘肃省5个水运项目被纳入交通运输部《水运“十四五”发展规划》，将进一步推动改善甘肃省水运基础设施条件，并推进“水运+旅游”等创新融合绿色发展。

二、甘肃省水运发展面临的问题

受自然环境、地方财力等因素制约，甘肃省水路交通运输发展还处于完善基础设施和调整发展方式的重要阶段，还存在一些薄弱环节和突出困难需要重点关注。

1.水运工程基础设施建设仍然滞后

目前，四级以上等级航道尚未建设，通航等级普遍较低，有50%的航道属于等外航道，仍处于原始自然状态。已建成的港口码头大多依托自然岸坡而建，结构简易，规模较小、效率较低。运输船舶的技术状况较差，缺乏规模性，技术性能、运输效率不高，省内部分渡船老旧，船况差，质量低，对安全渡运构成威胁。甘肃省水路运输信息化水平较低，应急体系及救助体系十分薄弱。这些都制约了内河水运优势的发挥，不利于甘肃省水路交通发展。

2.航道养护管理与水运发展存在不适应的因素与环节，航道养护管理任重道远

甘肃省在航道养护方面资金投入明显不足，大部分航道缺养失修，设备不能及时更新。而随着建设力度的加大，等级航道逐步建成，航道养护管理的工作量将进一步增加，养护资金缺口也将进一步加大，加上航道养护装备的科技水平不高，目前尚没有专业化养护队伍，航道养护管理任重道远。

3.建设资金筹措困难，社会各界对发展水运的积极性有待进一步增强，社会融资渠道需进一步打开，水运建设市场尚需进一步培育

甘肃省属于西部经济不发达省份，水运在综合运输体系中地位较低，社会各界对发展水运的积极性还不是很高，加之前期工作经费筹措困难，造成一些急需建设和改善的水运基础设施项目不能及时实施，在建项目因地方配套资金很难到位，从而导致工程建设资金短缺严重而难以实施，资金投入与需求不相适应，严重制约了全省水路交通基础设施的建设。

4.内河水运发展制肘，水运资源开发程度较低

受经济发展水平影响，甘肃省内河水运目前的需求总量不大，客观上导致内河水运的开发程度不高。另外，甘肃省内河水运具有一些历史遗留问题未能得到有效解决。甘肃省内河水利梯级建设较多，经过初步统计，黄河甘肃段梯级开发规划共有15个水电梯级，其中甘南玛曲段2个，均未建设；大河家至中卫段13个，已建9个。白龙江梯级开发规划共有10个梯级，其中已建5个。洮河梯级开发规划共有26个水电梯级，其中已建9个。以上水电枢纽均未规划配套建设相应的过船设施，这直接导致整个长河段被人工分割，无法做到长距离运输，水运优势难以充分发挥。

5.水资源开发过程中的衔接和协调不足，前置性手续难度大

内河水运涉及水利、水电、环保等多个行业，需要沟通协调的部门较多，协调难度较大，造成项目前期周期过长，工程进展滞后。各部门未能形成合力，难以实现水资源综合利用，在一定程度上影响了甘肃省内河水运发展。

6.支持保障体系和行业管理水平有待进一步加强

受经济发展水平、资金投入和基础设施薄弱等因素的制约，甘肃省水运支持保障设施缺乏，水上通信覆盖面较低，没有实现全方位贯通，信息化建设滞后。行业管理与服务手段不足，安全监管难度较大，亟待完善支持保障体系，进一步提高行业管理和服务水平。

7.水运海事体制机制尚需进一步理顺

水运海事体制机制改革尚未到位，亟需进一步理顺体制机制，积极构建与经济社会发展相适应的水运海事管理体系，对内形成体系规范、运转高效的条块有机结合架构，对外形成对接通畅、协调有力的水运交通管理系统，更好地为水运建设发展提供强有力保障。

三、甘肃省水运发展设想

1.加强顶层设计

（1）系统性。把水运业作为一项系统工程，注重经济、政治、文化、社会、生态文明建设的协调推进，符合绿色中国的发展。

（2）整体性。着眼全局，从整体上把握水运业发展进程，推进等级航道分类推进。结合建设数字中国、交通强国等国家战略，充分利用国家政策和现有财政渠道，创建水运关键技术研发平台、示范工程建设；发挥市场经济在水运发展过程中的资源整合作用，鼓励社会资本参与水运技术创新和建设运营管理；推进科技政策与经济政策协调互动，促进水运安全可持续发展。

（3）协同性。搞好制度、政策的配套和衔接，防止发生各个方面孤立、相互脱节甚至相互抵触的现象，在发展水运的同时，做好生态环境保护；树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，更加自觉地推动绿色发展、低碳发展、循环发展，绝不以牺牲生态环境为代价换取一时的经济增长。

（4）贯通性。坚持自上而下与自下而上相结合，实现水运发展强的地域与其他地区、顶层与底层的呼应互动，让已经有足够经验的地区带动其他地区共同发展水运业；有效调动地方资源和社会资源，统筹发展水运产业。

（5）前瞻性。着眼长远，在高质量发展和国家政策下思考甘肃省水运业的走向；在大数据、人工智能等新兴技术的帮助下，通过技术加持使其在生产、服务以及运营监管上互联互通，成功对接上数字信息时代的正轨，进而使得相关企业可以享受智能化所带来的红利，实现产业带动经济，经济维护环境的良性发展。

2.大力发展“水运+”路衍经济

甘肃省将发展路衍经济正式写入“十四五”规划纲要，确定为“十四五”重点打造的千亿级产业集群之一。水运作为“点线面”综合开发的典型运输方式，具有发展路衍经济的天然优势。聚焦航道沿线资源开发，包括城市、园区、产业、景观、自然资源等方面，通过“航道+旅游产业”、“航道+文化传承”、“航道+城区休憩”、“航道+乡村振兴”等多维度的开发模式，引进社会资本，形成多元经营的良性循环，充分发挥航道的辐射和撬动作用，实现水运经济效益和社会效益的双赢。探索水运高质量、可持续发展的新路径。

以黄河兰州段“水上巴士-交旅融合”新业态实施与示范为例，借鉴国内外先进的管理知识和经验，对水上巴士-交旅融合发展的具体现状和问题进行认真研究，制定针对性的优化措施，探索适合文化旅游业与水路公共交通紧密结合的交旅融合模式。结合甘肃省黄河生态廊道道路建设，做到“建设一条道路，串起一片水域，打造一路风景，融合一片产业，造福一方百姓”。

3.注重旅游航道建管养运主体市场化发展

（1）研究借鉴采取“建设-经营-移交”模式，引进省内外专业旅游投资公司，由其在经营期限内负责建设、管理、养护和运营，期满后移交当地政府。

（2）研究借鉴采取政府和企业合资建设的运营模式，由当地政府投资建设，引进企业对其负责管理、养护和运营。

（3）成立本地区国有水上旅游投资公司，负责建设、管理、养护和运营。

4.加强安全管理与应急处置

（1）加强风险管控，强化对内河航道因极端天气导致的骤淤、地质滑坡等安全风险的协同防控。加强航道隐患排查治理，强化航道巡查和监测，及时解决航道维护尺度不足、标志标识功能失常等问题。

（2）完善水上交通指挥中心和应急救援中心运行机制，落实应急救援人员培训和演练制度，健全水上搜救机制，着力提升科技安保水平，推进建立以政府为主导、社会力量参与的水上搜救预警体系。根据甘肃省内河航道条件和船舶配置情况，在黄河、白龙江等省内主要航道设置监管救助基地，在黄河重点客运航段分段设置监管救助站。在全省通航水域，分层次、分阶段合理配置海事船艇，配置相应的现代化测深仪、定位仪、导航仪及无线电通讯设备。在重点通航水域配备航标、灯浮标，尤其是保障船舶、桥梁安全的主动式防撞措施，包括警示与标志标牌等。

四、结语

甘肃省水运虽然基础薄弱，但在综合交通运输体系中具有重大发展潜力。要积极推进落实交通运输部《水运”十四五发展规划》和《甘肃省“十四五”内河水运发展规划》，实现“水运+”创新融合绿色发展新模式，走具有甘肃特色的水运发展道路。