城市体检视角下的重庆城市治理对策

□ 廖 姜 刘 江

城市体检是检验城市发展的重要手段，为贯彻落实习近平总书记关于建立“城市体检”评估机制的重要指示精神，推动建设没有“城市病”的城市，住房城乡建设部于2019年启动了城市体检试点工作。2020年作为全国第二批36个城市体检样本城市之一，重庆市针对中心城区形成了“一表三单一方案”的体检成果，提出的48项工作建议已有43项转化为规划计划、政策措施或工作行动。2021年，重庆市再次入选全国59个样本城市，该年度的体检进一步拓宽维度，将城市体检范围扩展到主城都市区，增补“十四五”重点指标、主城都市区指标与城市更新指标，创新开展都市圈建设比较分析，围绕“一表三单”开展中心城区年度监测。并结合各项政府的重要工作，依托城市体检结论，提出相应的意见和建议。

一、重庆市城市体检改进现状

经过2020年城市体检的摸索，重庆市从数据调查、资料收集、指标设置、结果修正等多个方面进行了反思，明确了城市体检的工作对象和目标，并对上一年度的工作进行了较大的改进。2021年的城市体检紧密结合重庆市人民政府的各项工作，在工作步骤、工作模式和体检范围等方面做了改进和调整，将城市体检定位为重要的监测工具和检测手段，旨在为各级部门和领导提供重要的决策参考。

1.创造城市体检“六步工作法”

2020年的试点工作存在准备工作不足、总体思路不明晰、尚处于初步探索阶段等问题，2021年经过系统思考，重庆市探索出“建机制、强保障、筑体系、扩影响、查病灶、抓应用”六步工作法，解决了城市体检工作指导方针、工作步骤和工作方法等方面的难题。

2.改进体检调查的指标设置

2020年城市体检大多沿用住建部推荐指标，针对重庆市特色的指标较少，同时指标跟市政府各项工作的结合程度较低。2021年从为政府决策服务角度出发，紧密结合政府工作中的1个专项行动、4个“十四五”专项规划、4个规范文件、2个技术导则，挖掘调查需求，科学设置调查指标，通过增减和调整，完善构建了111项核心指标，25项区域指标，10项更新指标。其中，山城步道、清水绿岸、城市亲水空间、公共开敞空间、山水风貌保护等特有指标，不但贴合正在开展的城市建设工作，而且突出反映了重庆的城市特色和个性。

3.改进体检调查的工作模式

2020年城市体检调查形式拘泥于问卷调查表的设置和收集，调查工作的组织缺乏经验，结果的反馈不及时，实效性不足。2021年创造“摸家底、纳民意、找问题、促更新”和“边检边改”工作模式，满意度调查覆盖主城都市区建成区内168个街道、1 340个社区，提取有效居民问卷31 701份、社区问卷1 267份、居民提案13 625条，最终形成了《重庆市城市体检综合报告》，并及时反馈给各级政府部门，从而督促对2 800余个经核实需要整改的问题限期整改。

4.拓展体检工作范围

重庆市形成了“大城市大农村”、“大山大水”的独特城市结构，为扩大体检的适用性和指导性，2021年在2020年体检范围拘泥于中心城区和试点区县的基础上，扩大到都市圈范围。从都市圈建设横向比较和中心城区年度监测两个维度，系统梳理城市发展和规划建设管理方面存在的问题和短板，提出有针对性的提升治理措施。

二、城市体检反映出的城市治理现状

城市体检各项指标结果有其自身的局限性，类似于人体体检，指标只是城市发展和运行的某一侧面和维度的反映。而城市体检工作者必须向医疗工作者学习，充分运用自己的专业知识和技术水平，综合研判城市问题，有针对性地提出解决方案。围绕2020年中心城区体检诊断出的“城市发展优势”、“城市发展短板”和“城市病”三个清单，通过对比两年指标变化情况，开展年度监测和分析研判。同时，以成渝地区双城经济圈发展战略为指引，聚焦主城都市区“竞争力”与“同城化”，横向对比上海、南京、深圳、成都等4大都市圈，2021年重庆市综合分析各区体检结果，围绕5个维度，系统评估主城都市区发展的优势与差距，见表1所列。

表1 重庆主城都市区与对标都市圈基本情况

1.中心城区发展状况稳中向好，部分短板项和“城市病”仍需持续提升改善

监测结果显示，与2020年首轮体检结果比较，中心城区“山水特色、生态环境、人民幸福指数、城市活力、开放水平”等5项优势持续巩固，“山水资源利用、文化保护弘扬”等2项短板有所提升，“公共安全隐患较多、老旧小区体量较大、养老文体设施缺乏、交通拥堵”等4项“城市病”稳步改善。但“城市创新实力、区域辐射能力”2项短板与一线城市差距仍然较大，“环境改善压力较大、中心组团过高过密、无障碍环境较差”等3项“城市病”变化不明显。

（1）城市创新能力较弱。中心城区万人高新技术企业数量2.23个，较首轮体检（1.87个）增长明显，但在12个主要样本城市中仍然排名末位；中国500强企业数量（15家）、独角兽企业数量（3家）、一级学科数量（4个）等指标，在12个主要样本城市中均排名靠后。

（2）区域辐射能力不足。铁路4小时覆盖重庆市域外地级及以上城市25个，较首轮体检增加1个，郑万、渝昆等高铁建设加快推进，区域对外通道逐步完善。但本地企业在外地分支数、本地企业向外地企业投资数，在12个主要样本城市中分别排名第9位和第8位；驻渝外事领馆12个，虽较首轮体检新增2个，但数量仍远低于成都（20个）等城市，区域中心职能仍待提升。

（3）噪音控制、环境卫生亟需改善。居民对噪声控制的满意度较低，在67项满意度指标中排名59位；在8 000余条居民开放性提案中，环境卫生、噪声管控相关提案数量超过1 000条；生活垃圾源头分类、污水系统补短板工作任重道远。

（4）建设强度亟需改善。中心城区人口密度超过1.5万人/平方公里的建设用地有225.4平方公里，占比达24%，其中，渝中、沙坪坝、江北区、南岸区新增居住建筑有197栋超过80米，占4个区新建居住建筑栋数的26%。《重庆市中心城区强度高度密度管理办法》出台后，对城市开发建设强度、高度、密度提出了分区差异化管控等措施，但历史既成问题仍需长期推动解决。

（5）无障碍设施建设不足。居民对无障碍设施的满意率在67项满意度指标中排名（第48位）依然比较靠后，尽管通过在轨道公交站点配备无障碍电梯、扶梯，在跨江大桥增设垂直升降梯，近2 000辆一级踏步公交车投入运行，但违章停车、盲道设计不合理、无障碍电梯闲置等问题仍然突出。

2.主城都市区发展特色凸显，但与发达都市圈仍存在一定差距

体检结果显示，重庆市主城都市区常住人口稳定增长，中心城区人口加速流入，主城新区人口流出减缓，山地城市的建设用地相对集约高效，地均GDP相对较高，区域空气治理总体成效显著，流域水生态环境保护和协同治理成效凸显，城市建设彰显山水城融合特色，高速公路网络化格局基本成型，基本公共服务设施有效保障，但仍有6个方面需进一步提升。

（1）人口增速相对较缓。主城都市区常住人口过去十年增长19.7%，增长态势明显，但与发达都市圈差距明显。主城新区常住人口净流出数量整体呈减缓态势，但人口净流出量仍有102万人，其中，长寿、綦江-万盛、合川常住人口为负增长。

（2）经济活跃度差距较大。主城都市区人均GDP为8.97万元/人，与其他4个都市圈比较，排名末位。注册企业共58.76万家，其中，高新技术企业密度为0.71%，仅有8家独角兽企业、96家瞪羚羊企业，各区之间平均企业关联数量仅有558家，排名靠后。

（3）城市抗风险能力有待提升。中心城区积水内涝点密度为0.02，但主城新区中有8个区的积水内涝点密度超过中心城区水平，其中，万盛、綦江、潼南分别高达0.36、0.23、0.23。汛期超标洪水风险持续存在，嘉陵江、涪江、乌江等重要支流河道整治尚未完成。

（4）主城新区居住建筑过高过密趋势显现。2020年新增居住用地容积率高达2.08，高于中心城区容积率（1.57）。其中，南川达到2.96；江津新建住宅建筑超过80米的有78栋；綦江、荣昌、涪陵超过65%的新建居住建筑密度高于30%。

（5）区域轨道交通建设有待提速。綦江、合川、涪陵缺少时速350公里的高铁布局，在国家综合立体交通网中的地位较低；南川铁路客运专线尚未开通，铜梁、万盛尚处于线路规划阶段，多层次轨道交通建设和“四网融合”亟待推进。

（6）高能级公共服务设施空间分布不均。主城新区仅分布了主城都市区42%的等级医疗、30%的大型文化场馆，与其他4个都市圈比较，排名末位。

三、城市治理的措施及建议

重庆市依托体检结果，结合成渝地区双城经济圈各项政策、规划和专项工作、行动，针对性地提出5项提升建议和3条治理措施。

1.稳步提升人口增速

落实“一区两群”战略，提升主城都市区产业集聚力、城市吸引力，引导“两群”及市外人口向主城都市区加速集聚，引领重庆新型城镇化高质量发展。主城新区有效承接中心城区功能和产业外溢，加快人口和产业集聚。

2.逐步培育经济增长点

推动中心城区产业高端化发展，强化周边城市产业配套功能，创造一批国家和市级新型工业化产业示范基地。发挥两江新区旗舰作用，高水平建设西部（重庆）科学城，加快形成“一城引领、多园支撑、点面结合”的创新格局，推动涪陵、铜梁、潼南、合川、大足、綦江创建国家级高新区。

3.持续推进生态宜居建设

按照“宜高则高、宜密则密、宜低则低、宜疏则疏”的原则，加强新增建设用地管控。坚持山水生态空间保护和城市品质提升并重，推广中心城区“坡坎崖”治理工程，统筹实施山城步道建设。系统化全域推进海绵城市建设，高标准建设城市防洪排涝工程，统筹城市建设与防洪能力提升。

4.加快提升交通便捷性

提速打造“轨道上的主城都市区”，完善“米”字型高铁网，推动渝湘、成渝中线等高铁规划建设；利用渝遂铁路、渝万城际、渝贵铁路等铁路富余能力，开行公交化列车，构建城际铁路公交通勤圈；加快推动璧铜线、江跳线等建设，实施沿线用地综合开发，积极开展主城都市区市域铁路（城轨快线）前期研究，有序推动新线建设。

5.高质量推进公共服务设施建设

结合城市更新、绿色完整社区一体化创建、老旧小区改造等专项工作，持续推进公共服务设施补短板行动。适时引入一批高水平、专业化、特色化的公共服务设施，进一步提升主城新区的公共服务水平，共享优质的教育、文化、医疗等资源。

6.加大环境卫生整治力度

健全城市环境卫生常态化管理机制。实施城市声环境功能区划管理，完善声功能区监测网，强化噪声智能管控；加强对违法夜间施工行为的巡查和行政处罚力度；着力解决部分路段交通噪声严重扰民问题。加大垃圾分类宣传力度，加快形成分类、收运、资源化利用的长效机制；推进生活污水集中处理设施新、改、扩建，补齐城镇污水收集管网短板。

7.持续推进中心城区“瘦身健体”

落实城市设计与详细规划“双控”机制，强化对城市建设的引导和管控，严格控制高层建筑，强化江河岸线管控，塑造显山露水、错落有致、疏密有度、彰显文脉的城市空间形态。

8.着力实施无障碍设施补短板

优先推进社会福利机构、医疗卫生、交通运输、商业旅游等公共服务场所的无障碍设施建设、改造，加强对无障碍设施的管理维护，提升无障碍设施使用效率。

四、结语

城市体检工作本身是一项涵盖多专业、多维度的复杂性系统性工作，结合城市发展和科学技术手段的进步，不断改进工作方法，合理运用体检结论，是发挥城市体检作用，指导城市发展的有效途径。可以预期未来城市体检必将能够作为一个城市指标数据的基础平台，不局限于单纯的指标数据，而能够动态地反映城市变化，进一步模拟城市发展演变，在城市预警、城市监测、城市运维、城市治理等多个领域发挥巨大的作用。