基层医疗卫生机构负责人能力建设现状与分析

任静林，郭常松

国家卫生健康委能力建设和继续教育中心，北京 100191

党中央、国务院历年来高度重视基层卫生工作，党的十九大报告明确提出实施健康中国战略，加强基层医疗卫生服务体系和全科医生队伍建设。基层医疗卫生机构作为卫生健康服务体系的网底，是满足人民健康需求的第一道防线。同时，“强基层”依然是深化医改的重点、难点、痛点[1]。基层卫生健康工作面广、任务重、协调难度大，因此对基层医疗卫生机构的负责人决策水平和管理技能的要求就更高[2]。本文抽取我国六省市的基层医疗卫生机构负责人，开展实地调研，总结培训经验并分析存在问题，为进一步优化相关继续医学教育政策提供依据。

1 调查对象

1.1 调查对象

按照多阶段分层随机抽样方法，在全国六省选取6个地级市(州)，共抽取了38个县(区、市)的乡镇卫生院和34个县(区、市)的社区卫生服务中心，采用问卷调查加访谈的方法，共发放问卷 1 332 份，回收1 332份，回收率100%。访谈41名乡镇卫生院院长、15名社区卫生服务中心主任(副主任)。

1.2 调查方法

自编“社区卫生服务中心主任/乡镇卫生院院长能力建设培训调查问卷”和访谈提纲，内容包括基层医疗卫生机构负责人基本情况，如性别、年龄、学历、教育背景、职称、工作年限等，管理培训情况及能力建设培训认知。

2 结果

2.1 基层医疗卫生机构负责人的基本情况

2.1.1 调查对象一般情况 男性906人(68%)；女性426人(32%)；40岁以下有256人(19.2%)，41～50岁有758人(57%)，50岁以上318人(23.8%)；大专及以下519人(39%)，硕士研究生及以上学历80人(6%)，本科733人(55%)。

2.1.2 调查对象教育及职称情况 仅有医学教育背景者1171人(87.9%)，仅有管理学教育背景者53人(4%)，既无医学教育背景也无管理学教育背景108人(8.1%)；高级职称有76人(5.7%)，副高级职称338人(25.4%)，中级职称454人(34%)，初级职称396人(29.8%)，无职称68人(5.1%)。

2.2 基层医疗卫生机构负责人参加管理培训经历

2.2.1 目前掌握管理知识和技能的来源 来源于工作经验的500人(37.5%)，业余自学398人(29.9%)，短期岗位培训或专题讲座329人(24.7%)，学历教育(包括研究生课程班)12人(0.9%)，其余形式93人(7%)。

2.2.2 培训经历 没有接受过管理知识方面培训的204人(15.3%)，5次以下的575人(43.2%)，6～10次的391人(29.3%)，11次以上的162人(12.2%)。

2.2.3 既往培训存在的主要问题 排在前三项的分别是时间太短(22.2%)，缺乏实践(21.3%)，培训形式化(13.1%)；其次是重点不突出(12.5%)，培训速度太快(10%)；其余为重视不够、课程内容太多、学非所用、没有书本与讲义及其他原因(20.9%)。

2.2.4 管理培训经历访谈结果 通过访谈可知，大多数基层机构负责人前几年参加过相关管理培训，但近两年内培训不断减少。培训组织机构上，培训多由省、市、自治区卫生健康委等部门举办，还有国家卫生健康委集中组织的培训。培训内容上注重专业化技能培训和业务培训，也包括基本公共卫生项目、绩效管理、卫生法律法规等政策培训内容。培训形式上，多为行业专家或教授集中面授。通过资料整理，北京市开展管理能力培训次数较多，内容涉及领导力、管理知识、激励机制和基础管理理论等；其余省市管理能力培训较少，有些地区甚至未开展过相关管理培训。

2.3 基层医疗卫生机构负责人对能力建设的认知

2.3.1 成为职业化主任/院长意愿度 调查对象中，愿意成为职业化主任/院长的占比最高，为48.3%；不愿意的人占27.9%；有23.8%的人并不明确。

2.3.2 各项管理知识的培训需要程度 需要程度从1～5分进行打分，5分表示需要程度最高。乡镇卫生院院长/副院长方面，排在前三项的为乡镇卫生院管理(4.29)、绩效管理理论与实务(4.14)、领导方法与艺术(4.06)；社区卫生服务中心主任/副主任认为排在前三项的为绩效管理理论与实务(4.36)、管理沟通与团队建设(4.30)、社区卫生服务管理(4.28)。

2.3.3 各项管理能力的培训需要程度 乡镇卫生院院长/副院长和社区卫生服务中心主任/副主任共同重视的前3项能力分别为领导能力(乡镇卫生院4.19，社区卫生服务中心4.17)、创新能力(乡镇卫生院4.16，社区卫生服务中心4.18)以及激励能力(乡镇卫生院4.15，社区卫生服务中心4.24)。

根据访谈可知，有近66%的受访者表示通过网络媒体、报纸、参加相关会议等听说过职业化的主任/院长，对其内涵的理解并不深入。

3 讨论

3.1 基层卫生管理队伍性别、年龄等结构层次相对合理

调查对象中，男性占比较高(68%)，性别比存在较大的差异。调查对象年龄结构较合理，主要集中在41～50岁年龄段(57%)，40岁以下的中青年人员队伍整体较少。调查对象的学历水平以本科学历为主(55%)，硕士及以上的高学历人员极少。调查对象中有管理学教育背景的仅占4%，目前基层管理队伍基本属于专家型管理者[3]，他们的管理知识和技能主要来源于工作经验和业余自学(共占67.4%)。调查对象整体职称层次不高，其中副高级和中级职称占比59.4%。据访谈得知，调查对象的职称以专业技术方面的职称评定为主，极少为管理类别职称。因此，职称情况难以准确反映其从事卫生管理工作的实际能力。

3.2 切实需要提高基层机构负责人的管理知识和技能

在管理培训经历方面，虽然84.7%的调查对象参加过管理类培训，然而整体上参加过培训的次数较少，管理培训次数在10次以下占72.5%。同时，目前调查对象表示培训存在的问题较多，主要体现在时间太短和缺乏实践(共占43.5%)，其次是培训过于形式化和内容重点不突出(共占25.6%)，说明目前我国管理培训在数量和质量上都未能满足基层实际需要。在基层实际工作中，基层机构不仅存在严重工学矛盾，也面临着基层继续医学教育不平衡、不充分的问题。

3.3 明确职业化发展路径，提高能力建设的认知

在对能力建设培训的认知上，48.3%的调查对象有意愿成为职业化负责人，对管理知识和技能都表现出较强的学习意愿。综合来看，乡镇卫生院院长和社区卫生服务中心主任对前三项的管理知识需要程度打分均高于4.06分，对前三项的管理技能打分均高于4.15分。

同时，受访者对职业化推行存在的障碍认识提出了不同的看法。近年来，随着我国深化医改的大力推进，基层医疗卫生机构成为提供公共卫生和基本医疗服务的重地[4]。概括起来，推行职业化的主要障碍体现在：一是体制机制方面有待协调，缺乏政策性的支持[5]。多数调查对象表示对职业化路径不清晰，缺乏明确的任职条件、准入机制、职称待遇、考核奖惩等制度标准。二是目前基层医疗卫生机构人员总量不足、人才素质不齐。在机构日常运行中，一名基层机构负责人常常要身兼数职，难以专职于机构的职业化管理。三是基层机构负责人职责缺乏一定的自主权，积极性不高，没有实行管理责任制。

3.4 供给侧改革加强基层医疗卫生机构负责人的能力建设培训

立足于基层卫生新形势新需求，本文从培训形式、内容等供给侧提出以下五点建议：一是国家统一安排部署，做好顶层设计。基层能力建设应得到国家相关机构的支持，参考公立医院高质量发展新体系精神[6]，探索适应基层的人事管理、人员培养评价等相关政策措施。二是通过数字化手段赋能基层，远程、面授等多种形式相结合。灵活创新培训手段，充分利用信息技术开展远程教育，建立学员电子档案、形成学习地图。同时，采取面授培训进行政策理论知识更新。三是培训内容要符合基层医疗卫生实际，解决基层之所需，以岗位胜任力为核心，着重加强管理知识和技能的培养，使基层机构负责人懂管理、会管理，促进基层医疗卫生机构从粗放型到精细型管理转变。四是注重过程管理，建立精准化配套能力评估体系[7]。将培训过程与培训结果并重，建立一套系统的人才能力评价标准和指标要素，确保培训效果和质量。五是支持社会力量参与培训，依托高等医学院校、行业组织等具有雄厚师资力量和教程体系的单位，协同开展基层能力建设培训，有效整合社会资源。

利益冲突无