关于加强行政事业单位国有资产管理的思考

张冠珍

（云浮市云安区审计局，广东 云浮 527500）

随着社会经济发展和实践的深入，我国对行政事业单位国有资产管理工作不断深化，从以前放权让利，再到当今成立国有资产管理职能，国有资产管理使用情况实行逐级汇报并按照国家相关规定采取定期和不定期向社会公开，多渠道接受社会监督的背景下，针对当前行政事业单位国有资产管理过程中出现的各种问题加以分析并提出解决的措施，是加强目前行政事业单位国有资产管理工作的迫切需要。

一、行政事业单位国有资产管理的内涵及目标

（一）行政事业单位国有资产管理的内涵

行政事业单位国有资产，是指行政事业单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，包括流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等。国有资产管理是行政事业单位代表国家对其资产行使的所有权、管理权限划分，以及对国有资产保值增值、收益的享有、处分等进行监督等的管理活动。

目前，行政事业单位国有资产的管理不但要做好日常工作面上的管理，还有实质上制度执行与监督的管理，规范国有资产管理工作的各项措施，提高各层级人员的素质和意识形态，约束制度的贯彻实施、保障出资人的合法权益、防止国有资产损失，是新时期建设节约型政府工作对国有资产管理体制的具体要求。

（二）行政事业单位国有资产管理的目标

首先，维护行政事业单位国有资产的安全完整，防止国有资产流失，是基本要求和首要任务，也是当前加强资产管理需要首先解决的问题。行政事业单位国有资产是用来保障事业发展的，是用于提供公共产品和公共服务的，不以营利为目的。其次，实现行政事业单位国有资产的合理配置。资产配置的科学性、合理性，决定着资产使用的有效性。再次，实现行政事业单位国有资产的有效利用，这是发挥资产在行政事业单位履行职能方面物质基础作用的根本保证，特别是各单位经营性国有资产要实现保值增值。最后，应遵循分类、上下联动监管，各相关职能部门要严格履行事前、事中、事后监督。

二、行政事业单位国有资产管理存在的问题

（一）行政事业单位对管理、使用国有资产存在的问题

1．使用无效的资产评估报告出让国有土地

目前国家高度重视国有土地的使用、出租、出让，已实施了一套完整的国有土地出让制度，但有些地方还存在使用无效的资产评估报告底价出让土地，造成国有资产的严重流失。如某市行政单位委托第三方以过期4个月的资产评估报告底价出让土地，直接导致国有土地交易价格偏离市场价值，造成国有资产收益流失，导致上述问题的原因是部分行政单位对国有资产管理不严，制度执行不力，在资产评估报告已过期失效后没有经重新评估、没有考虑国有资产增值、市场经济变化等因素的情况下，仍然按原交易底价实行公开挂牌出让国有土地资产。

2．违规出租国有资产

一些行政事业单位在没有履行向主管部门报备审批的情况下出租国有房产。根据某地方财政局提供的《行政事业单位出租出借国有资产情况台账》反映，2019年该地方行政事业单位出租出借国有资产共129宗，办理报批手续出租资产仅有63宗，占比48.84%，如：某事业单位2017年至2019年期间出租国有资产6宗，截至2018年底有4宗租赁期限已到，租户继续按原租赁合同缴纳租金，但均没签订新的续租合同，也没有在财政国资部门办理报批手续。

上述问题，导致国资部门无法掌握当地国有资产出租情况，在一定程度上导致国有资产有偿使用收入流失，容易出现腐败现象。出现上述问题的原因是该地方政府没有执行分级报告制度，部分行政事业单位欠执行力、资产管理部门缺乏制约手段和预防措施。

3．固定资产处置与购置脱节

当前仍有部分行政事业单位的资产购置与处置脱节，某些单位在提出购置新的固定资产时没有考虑处置闲置的固定资产，如办公用电脑由于使用多年，经维修后仍无法运行，需购置新的办公电脑，但没有同时对淘汰旧的电脑作出处置手续。导致部分行政事业单位存在大量闲置资产的同时依然申报购置新增资产的现象，资产处置和资产购置没有衔接好，不利于资产管理工作和资产服务效益的发挥。上述问题的原因是，行政事业单位相关负责人考虑较多的是新资产的购买和资金的预算安排，普遍认为旧的固定资产处置不能带来绩效，不积极主动地将资产的购买与处置工作联系起来。

4．固定资产登记系统与财务会计系统未能有效连接

当前，随着会计政策的革新，财政部门也对固定资产管理系统做出了一定的改进，但是其系统登记的元素还不能满足目前财会信息化建设的需要，其单一的登记系统还没有与政府采购系统、会计账务系统等有效连通，如固定资产登记系统存在长期大量闲置资产没有得到及时处置、财务系统资产基金科目长期挂账等，导致财务账与资产登记系统账不符、资产处置与资产账务处理不符的现象。上述问题的真正原因是上级主管部门在开发与使用资产登记管理系统上没有通盘考虑，缺乏科学论证。

5．对国有企业监管薄弱

我国对国有企业的管理工作出台了一系列规章、制度并已经实施，取得了良好的效果，但在实际执行过程中还有些地方政府没有对地方政府所属国有企业资产进行全面统计、登记、管理，导致未能全面掌握全市所有国有企业资产、经营状况，无法掌握全市国有企业资产家底。经调查，根据市国资部门提供的2018年全市正常经营国有企业61家，只有38家反映有资产、利润数据，其余23家完全没有掌握相关资产、经营数据，而且在该市财政局的企业财务决算报表系统仅统计17家国有企业的信息。

上述行为，导致该地方部分经营性国有资产脱离监管，经营性国有资产经营状况、资产和财务数据严重失实，影响了当地政府对经营性国有资产保值、增值的研判，没有保障出资人权益，容易造成国有资产损失。造成上述问题的原因是部分工作人员不重视对经营性国有资产的统计工作，没有履行出资人授权的职责，全面摸清本地区国有企业的家底及经营状况。

（二）事业单位下属国有企业管理存在的问题

1．未按规定对企业利润进行分配

财政部门在实施新会计制度的同时也完善了企业会计制度，但在改革的过程中还是有个别单位出现一些问题，如从某全资国有企业的财务报表内容反映，2019年该企业12月31日未分配利润科目1005万元，银行存款近2千万元，而资本公积和盈余公积（法定公积金）科目均为0元，说明企业没有按规定计提公积金，也没有对出资方进行利润分配。

导致该地方财政收入不实，少收国有资本经营资金收益。产生问题的原因是地方国有企业通常是以履行地方经济建设发展和民生保障方向为主要经营范围，主观上导致企业把精力放在经营收益用来发放人员工资薪酬和留存日常运作上，在主管部门缺乏考核机制、加上财务人员的专业水平不高，造成国有企业没有依照相关法律、行政法规以及企业章程的规定，向出资方分配利润。

2．应收款项科目长期挂账

应收账款的管理是企业资金管理的重要环节，但有些国有企业的应收账款科目长期挂账；如某地方国有企业2019年的财务报表数据反映，其期初应收账款为2135万元，期末数为3848万元；而且有些明细科目在近两个会计期间是没有发生额的长期挂账现象（如对某企业的赊销账款，由于该企业经营不善已经倒闭，但该应收账款仍然挂账没有对该项应收账款做出呆坏账处理）。上述做法，应收账款长期挂账降低了资金的周转效率，直接导致资金效益下降、虚增了企业的经营利润、增加了企业的坏账风险。究其原因是在经营过程中赊销形成了应收账款，应收账款增加的同时企业利润也增加，但是钱却没有收回来，从而虚增了企业的利润，增加了坏账的风险，也给企业带来了额外的损失。

3．国有企业没有严格控制费用支出

2013年起，在各行政事业单位先后开展了“厉行节约、反对浪费和压减支出”，建设节约型社会的行动后，某地方政府也委托审计机构对该地区的两家国有企业的各项费用（主要是以差旅费、业务招待费、会议费、福利费、通信费等）业务事项进行了审查，发现2019-2020年部分国有企业存在如下不规范问题：差旅费超过规定标准报销、报销手续不完善，招待费存在购买土特产、糖烟酒、内部宴请、无事前审批手续报销等现象；另外，经对比分析发现，2020年管理费用比2019年的管理费用增长了32.123%（其中管理费用——业务招待费科目2020年比2019年增长了21.36%）。该现象直接导致企业费用支出增加、净利润减少，损害了政府作为出资人的利益。深究问题产生的原因是责任人的意识不强，也没有做好上级法规文件精神的宣传、贯彻落实执行，有些业务人员对上级文件的要求竟然毫不知情。

三、加强行政事业单位国有资产管理的对策和建议

（一）加强对国有资产的管理和使用

1．建立相关规章制度、强化监督问责机制

首先，财政部门应制定行政事业单位国有资产管理的规章制度，并组织实施和监督检查。其次，行政事业单位对所使用的房屋建筑物、土地等资产进行处置时，需经主管部门审核后报同级财政部门审批。最后，财政部门应做好备案和监督检查工作，对价格较高的土地资源资产必需依法按国家规定做好资产评估、通过公开拍卖、挂牌等市场竞价方式公开处置，对涉嫌造成国有资产收益流失，没有履行职责的责任人进行追究问责。

2．加强对国有资产出租的管理

国有资产属于全民所有，谁也不能擅自出租，行政事业单位应当认真执行国有资产的出租手续，不得故意瞒报资产出租信息。相关主管管理部门的人员应当增强意识，代表国家对国家出资购买的资产履行好出资人的职责，将履职情况接受社会公众的监督，提高防风险意识确保国有资产不受侵害。

3．兼顾固定资产购置与处置活动

行政事业单位固定资产购置与处置脱节已经成为常态化了，目前必须采取强有效的措施加强两者连接，首先，应从提出购置新的固定资产环节着手，行政事业单位提出购置新的固定资产时必须对现有资产做出详细分析，分析其是否能保障到单位履行职能需要；其次，在充分评估与审查行政事业单位的确需要购买新的固定资产时，设置购买新的固定资产投入使用后在规定的时间内遵循公开、公正、公平的原则，严格履行审批手续处置淘汰的固定资产。

4．提升固定资产登记系统与相关系统有效连接

一是财政部门在开发与使用资产登记管理系统时应与各相关会计、采购、处置等职能部门通盘考虑，科学论证使各相关系统能有效连接。二是在开发设计固定资产登记系统时应加入更多的元素，根据财政部对固定资产登记的要求做到面面俱到，明确那些是在册的、挂账、盘盈、处置和盈亏的资产登记要素，以满足当前工作需求。然后，财政部门定期和不定期督促各行政事业单位做好系统填报工作，并及时按照规定通过系统向各项职能部门定期做出分析和报告。

5．加强对国有企业监管

财政国资管理部门一是加强对国有企业的监督，做好企业资产的报告制度，把财政部门所在辖区内的所有国有资本经营企业统计登记在册跟踪其经营情况。二是转变相关工作人员的思想观念、法规意识、业务水平。三是从源头上强化管理，进一步加强和完善对国有企业监管的政策措施，督促履行报告制度。

（二）加强对下属国有企业资产管理的对策

1．提高专业水平、落实资产收益考核机制

国有企业管理部门要注重人员的培训，不定期对相关的管理人员和财务人员进行专业知识的培训，整体提高专业工作的胜任能力，规范企业内部的业务操作流程，保证企业财务信息真实完整，把专业工作胜任能力和资产管理工作落实到个人身上进行考核，按照规定实施利润分配并落实“收支两条线”管理。

2．提高防风险意识、优化应收账款管理

企业为了防范风险，不能为了完成经营指标只重视销售，销售部门和财务部门应联合起来建立一个可行、操作性强的考核机制；财务部负责应收账款的跟踪、分析和考核，形成坏账的严格遵守审批程序处理坏账；企业负责人负责监督指导销售业务，对赊销业务做出分析评估，制定切合实际的奖励内部控制措施，督促相关工作人员认真执行，设立相关部门和岗位对相关工作人员执行管理制度的结果进行监督考核和奖励，重点奖励能有效控制呆坏账和提高应收账款回收率的员工，充分调动相关工作人员的主观能动性积极参与到欠款的催收中去。

3．及时宣传贯彻上级文件精神

企业在收到上级单位颁布新的文件规定时，必须及时宣传贯彻落实到所有领域，重点加强对业务人员和财务人员对新文件精神的学习领会，对制度文件进行梳理学习对控制点、审批流程等事项进行普及教育，对可预见的风险点给予强调说明，预防产生不合规的支出。财务人员必须严格按照内部控制制度开展各项财务活动，倡导厉行节约，压减支出。

四、结束语

提高国有资产管理水平是更好地使用和管理国有资产，充分发挥资产的使用效益、减少资产损失浪费的最直接、最好的方法。本文从行政事业单位国有资产管理过程中的不同方面做了研究和探讨，首先，从行政事业单位管理、使用国有资产过程中出现的问题做出了剖析；其次，从事业单位管理的经营性国有企业常出现的问题进行了深入分析研究；并针对多年以来审计对行政事业单位国有资产容易出现的问题提出对策；本文的成果可供各财政主管国有资产部门及各国有资产的管理、使用部门做风险防范指引。