基层行政事业单位预算绩效管理问题研究

金丽

（重庆市南岸区长生桥镇人民政府，重庆 401336）

在我国大力发展社会经济的背景下，基层行政事业单位也承受着重大的压力和挑战，基层行政事业单位直接面对社会公众，为广大人民群众提供各种公共服务。国家的很多惠民惠农政策措施，都需要通过基层乡镇人民政府、街道办事处、村社区等基层管理组织落实下去。怎样管好用好财政资金关系重大。基层行政事业单位财政资金使用情况，直接影响地方经济发展和民生政策落实落地，从而影响惠民惠农政策的实施效果和政府公信力及人民群众的满意度。但目前很多基层行政事业单位在开展预算绩效管理工作时，仍面临着很多困难和问题，仍然存在流于形式、走过场的现象。基层行政事业单位要想搞好预算绩效管理工作，必须牢固树立艰苦奋斗、勤俭节约的思想，坚决落实政府过紧日子的要求，与时俱进，做好预算绩效管理工作，管好用好每一分财政资金。做到花钱必问效、无效必问责。

一、全面预算绩效管理对基层行政事业单位的重要性

（一）有利于落实预算相关法规，推进现代财政制度建设

全面实施预算绩效管理是现代财政制度的内在要求，预算绩效是预算管理科学化之根本。2015年实施的新《预算法》明确各级预算应当遵循“讲求绩效和收支平衡”的原则，并对预算绩效管理的相关内容做出了具体规定。预算绩效是政府公共责任的体现，没有绩效的预算是不科学的预算。预算绩效管理是推进现代财政制度建设的核心。党的十九大报告也对预算绩效管理提出了更高的要求，绩效管理要覆盖所有的财政资金，体现权责对等，放权和问责相结合。不但要关注资金分配，更要注重成本效益分析，关注支出结果和政策目标的实现程度。由此可见，在基层行政事业单位中推动预算绩效管理施行是顺应财政体制改革的必然要求。

（二）预算绩效管理有利于提高财政资金分配效率，提高预算管理水平

财政资源配置职能是指政府通过财政收支以及相应的财政税收政策，调整和引导现有经济资源的流向和流量，以达到资源的优化配置和充分利用，实现最大的经济效益和社会效益的功能。基层行政事业单位因为各种原因，往往财力有限，能否将有限的财政资源用得恰到好处，达到最优配置，就必须依靠预算绩效管理。这样才能保证财政资金投入和使用的规范性和效率性，做到用更少的钱办更多的事，才能为当地的经济发展和改善民生提供保障。预算绩效管理工作延伸到基层单位和资金使用终端，就可形成“横向到边、纵向到底”的管理体系。在财政资金使用方面，要充分发挥预算绩效管理的优势，严格控制每一份预算资金。加强“事前”评估管理，将事前绩效评估和绩效目标设置作为项目入库和预算安排的前置条件，从源头上提高财政资源配置效率；加强“事中”监控，对出现的问题能及时纠正，以确保绩效目标的实现；做好“事后”评价及结果应用，可对目标实现程度以及政策、项目实施效果有一个清楚的认识，这样就会总结经验教训，发现偏差、查找原因并及时整改，确保财政资金使用安全高效。

（三）预算绩效管理有利于推动党中央、国务院重大方针政策落地见效

2018年7月，中共中央政治局会议首次提出“六稳”方针，2020年4月，中央又提出“六保”的新任务。这都离不开财政资金的保障。再加上这两年，受一些突发事件的影响，全球经济持续下行，各级财政收入持续下降，国家在此次抗击新冠疫情过程中，也是付出了巨大的代价，包括人力和财政支出等。基层行政事业单位要积极响应党中央、国务院的号召，牢固树立艰苦奋斗、勤俭节约的思想，不折不扣落实政府过“紧日子”的要求。就必须以绩效为导向，做到花钱必问效、无效必问责，将每一分财政资金都用在刀刃上，以避免财政资金的浪费。基层行政事业单位在预算平衡的前提下，要尽量 压缩一般性支出，保证重点支出，优化财政支出结构，这样才能提高财政资金的使用效率。为做好“六稳”“六保”保驾护航！

二、基层行政事业单位预算绩效管理存在的问题

（一）对绩效管理工作认识不到位，绩效主体责任划分不明

我国行政事业单位预算绩效管理实施时间较短，而且是从上到下层层推进的，这两年才逐渐延伸到基层，所以基层行政事业单位实施预算绩效管理的基础比较薄弱，可借鉴经验不多，很多基层行政事业单位人员甚至对预算绩效管理了解不多，认识不到位，就没有把预算绩效管理理念融入预算全过程的意识。基层行政事业单位因为财力有限，多数采用分“蛋糕”的方式，由单位领导层及财政部门统筹分配财政资金，单位内部各部门就没有太多的自主权，导致基层行政事业单位内部各部门的责权利划分不明确，缺乏跨部门全过程的绩效管理工作机制，造成项目实施部门的绩效主体责任不明确，认为绩效管理是财务部门的事情，但是财务部门因为不了解项目的具体内容，所以绩效管理工作总是敷衍了事，存在走过场甚至闭门造车的行为，预算绩效管理缺乏主动性和客观性。

（二）缺乏专业人才，预算与绩效不能深度融合

由于绩效管理专业性、技术性较强，还是一个动态监管过程，贯穿于预算编制、执行、绩效考核等各个环节，需要有专门的人员或监督机构。不过现如今大多数基层行政事业单位因人员有限，且变动频繁，再加上预算绩效管理人员的专业知识比较少，没有参加系统的、专业的培训和学习，仅靠在工作中摸索，缺少理论知识和实践经验，工作难度很大。

很多基层行政事业单位的预算绩效管理没有在内部形成完整的链条，如：在预算编制时只关注于财政资金的投入方向及使用方式，而未做事前评估，绩效目标设定也比较敷衍；在预算执行过程中只注重于资金执行率而未关注绩效跟踪，不能及时发现问题并进行整改等，预算绩效管理没有完全融入预算管理的各个环节，没有起到应有的作用。

（三）绩效激励约束作用不强，绩效评价结果尚未有效利用

现阶段基层行政事业单位对预算的管理主要着重于预算支出执行的效率和使用规范性的监督，绩效评价仅停留在部分重点项目上，忽略了常年性、一般性支出的绩效管理，但往往这部分资金的绩效管理是很关键的，如果管理不好这部分资金，容易造成财政资金的极大浪费和资源的流失，并且这种影响是长期性的。而且项目的绩效评价结果并不会影响预算资金的安排，使得预算绩效评价未能引起单位重视。基层行政事业单位的预算绩效考核管理尚未与单位绩效考核体系进行有效挂钩，没有配套的奖惩机制。激励机制的缺乏，使得管理执行过程中，相关部门与财务部门的配合程度不高，进而影响单位整体的进度规划。

三、加强基层行政事业单位预算绩效管理的对策

（一）增强预算绩效管理意识，明确内部职责

基层行政事业单位领导层要积极转变观念，从“要我有绩效”向“我要有绩效”转变，充分认清预算绩效管理对全面深化财税体制改革的重要性，积极主动作为，强化统筹协调，单位内部各部门要形成合力，积极推进预算绩效管理工作，避免出现任何疏漏。第一，基层行政事业单位领导层要适时专题研究绩效管理工作，把绩效管理作为一项重点工作，并将这一理念传达到单位内部各部门负责人。第二，单位财务部门要结合内控制度，加强与业务部门的衔接，做到业财融合，并细化绩效管理内部操作流程，落实绩效管理相关措施。第三，基层行政事业单位内部各部门要形成“花钱必问效，无效必问责”的责任意识。每项工作都要以绩效为核心导向，要通过全面实施预算绩效管理，提高财政资金使用绩效。第四，要加强宣传，要把预算绩效管理理念传达到单位的每位员工，这样才能从根本上提高单位的绩效管理整体水平。

（二）加强学习和培训，建立全过程预算绩效管理链条

1．重视对基层行政事业单位预算绩效管理人员的素质培养

当下很多基层行政事业单位缺少预算绩效管理方面的专业人才，所以必须采取措施，增强工作人员的预算绩效管理能力，增加交流互动并加强配合协调，从而提升基层行政事业单位的预算绩效管理能力。单位领导层要开展预算绩效管理理念培训，培养担当意识，提高重视度，促进基层行政事业单位绩效管理工作的组织保障；对基层行政事业单位在职人员要定期地开展预算绩效管理操作培训，通过案例讲解等方式，培养专业能力，提高认知度，为做好预算绩效管理工作打下坚实的基础；另外，要加强对财务预算绩效管理方面高素质年轻人才的引进和培养，招录优秀的专业人才，重视其专业技能和道德素质，定期培训，促进基层单位绩效管理工作的有效开展。

2．将预算与绩效深度融合

一是绩效目标要明确。预算绩效管理如果缺乏目标，就没有努力的方向。绩效目标奠基全过程预算绩效管理，基层行政事业单位在预算编制时，要设定明确的绩效目标，并构建合理的指标体系。绩效目标的设定首先必须符合国家相关法律法规及规章制度，还要结合本单位的职能职责与业务活动、工作计划等。拆解细化支出项目开支内容，合理研判工作任务量，编制预算项目并设置绩效目标。规范编报项目概况、立项依据、支出类别、实施计划、绩效目标、预算科目等要素，确保项目支出内容完整规范。

二是事前评估要做好。基层行政事业单位要做好预算审核和评估，在预算编制初期，就要考虑绩效问题。将部门评估和财政重点评估相结合，确保评估工作有据可依。特别是项目支出，在编制预算前，要做实做细项目储备，项目支出必须先完成项目登记和入库审核，才能申报预算。对于重大项目的评估更要慎重，评估的重点要考虑以下几方面：立项的必要性、投入的经济性、绩效目标的合理性、实施方案的可行性、筹资合规性等，要将绩效与预算安排挂钩，无绩效评估不安排预算，无预算不支出。

三是运行监控要给力。按照“谁支出、谁负责”的原则，加强“事中”监控纠偏。基层行政事业单位要制定与本单位相适应的绩效运行监控管理办法，在预算执行环节加强绩效跟踪监控，发现偏差及时查找原因并进行整改。可以采取“部门日常监控+财政重点监控”相结合的方式，对绩效目标的实现程度和预算执行进度实行“双监控”：如发现预算执行和财务管理的问题，要及时调整预算；发现项目管理的问题要及时进行项目整改；发现绩效目标不能完成的问题，要及时修订或调整绩效目标。

四是事后评价不能少。基层行政事业单位要在预算执行结束后的次年，结合本单位的职能责，围绕年度工作计划，及时开展目标自评和预算项目自评工作。对目标实现程度和预算执行情况以及政策、项目实施效果开展绩效自评，重点关注政策和项目资金支出的经济性、效率性、效益性、效果性以及绩效目标的实现程度。对于一般的常年性支出可以采取部门自评的方式；对于社会关注度高、影响力大的重点项目可以通过引入会计师事务所、咨询公司等专业的第三方评价机构参与评价，保障绩效评价的客观性、实用性、有效性。要健全绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制，针对绩效评价提出的问题，要求项目实施部门制定整改方案，按时进行整改，并及时向单位领导层及财政部门反馈整改完成情况、整改结果及意见。

（三）强化预算绩效刚性约束、严格监督问责

首先，现阶段，基层行政事业单位财政资金重点是保工资、保运转、保基本民生，基层行政事业单位应建立适合本单位的预算绩效管理制度，将预算安排与监督检查和绩效评价结果挂钩，鼓励高绩效行为，不但要注重项目支出的预算绩效管理，对一般性支出也要注意。特别是常年发生的非急需非刚性和低效无效支出一律削减，对不必要的项目支出要坚决取消，加强新增项目预算绩效目标的编制。年度中的预算调剂和追加，要同步更新和编制绩效目标和绩效指标。各项支出务必精打细算，要把每一笔钱都用在刀刃上、要紧处。

其次，基层行政事业单位要根据本单位实际情况，采取多种形式设置考核监督环节，对各环节的考核内容进行量化；重视对绩效评价结果的运用，强调结果导向，对部门间的预算资金进行合理分配；并将激励考核与预算绩效管理相结合，充分调动单位所有职工的积极性、主动性；要充分发挥人大、纪委、审计等机关的监督作用，通过对单位领导干部的经济责任审计及项目资金的专项审计，对涉及财政资金的所有项目，实施绩效管理，不但要关注资金使用的合理性和规范性，更要关注资金使用的效益和效率，增加绩效评价结果在领导干部经济责任审计结果中的比重；在外部监督中，要发挥人大代表、政协委员对基层政府的监督作用，要转变方式，深入预算绩效管理中，对重点项目、重大民生项目的实施进行绩效评价，接受广大人民群众的监督。

四、结束语

基层行政事业单位全面实施预算绩效管理是很重要的、也是必然的。要想做好这项工作，有难度、有挑战，需要基层行政事业单位全体工作人员的共同努力，这样才能提高财政资源的有效配置，不仅对于单位内部的管理与控制质量起到重要的作用，而且对社会公共服务的效率以及效果也有着重大的影响，做好预算绩效管理，就能更好地为广大人民服好务，为人民群众做更多的好事实事。所以，基层行政事业单位要加强制度建设，把预算绩效管理常态化、规范化，把预算绩效管理各项措施落到实处、发挥实效。