加强行政事业单位国有资产管理的思考

郑继成

（桐庐县民政局，浙江 杭州 311500）

随着国家不断加大对社会公共事业的投入，行政事业单位控制的国有资产增长很快，如何合理有效使用国有资产、保证国有资产的保值增值，正成为行政事业单位一项极为重要的工作，同时也是社会关注的一个焦点。但实践中相当一部分行政事业单位的国有资产管理工作比较薄弱，因此本文拟通过对管理中的问题和短板进行剖析，寻找解决问题的对策。

一、行政事业单位国有资产管理的内涵及目标

行政单位是指实行国家行政管理，组织经济建设和文化建设，维护社会公共秩序的单位。事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。两者统称为行政事业单位。其一般由国家编制管理机构核定人员编制数，所需经费主要以财政预算形式安排，包括财政拨款或利用特定资源取得。行政事业单位国有资产是行政事业单位占用和使用的以货币计量且所有权为国家的各类经济资源，是其正常运行和为社会提供公共服务的物质基础。行政事业单位国有资产形成途径包括利用财政性资金购买、创收购买、调拨、接受捐赠等。

行政事业单位国有资产管理是指其对国有资产进行配置、使用、处置和监督的一系列管理活动。根据《关于进一步规范和加强行政事业单位国有资产管理的指导意见》（财资[2015]90号），行政事业单位国有资产管理的目标是保障履职、配置科学、使用有效、处置规范、监督到位。

二、行政事业单位国有资产管理存在的问题

（一）制度不健全，管理意识淡薄，管理水平较低

1．国有资产管理法律法规及制度有待完善

与企业国有资产管理相比，当前行政事业单位国有资产管理的法律法规和制度系统性不够，更新较慢，管理办法相对滞后。各行政事业单位内部有关资产管理制度更不完善，往往具体操作流程与实际脱节，难以有效实施，还有部分单位甚至没有制定相关的管理制度。

2．资产管理目标不明确，重视程度不高

很多行政事业单位的观念是“我们是提供公共服务的，主要看社会效益”，至于如何实行成本控制、怎么发挥国有资产效能、如何更好地管理国有资产则不会过多的考虑。

3．相关人才缺乏，管理能力不足

因编制所限，行政事业单位人员较少，一人多岗较普遍。单位人员的知识结构主要是与单位职能业务相关的专业知识，没有国有资产管理方面的人才，资产管理专业能力不足。并且好多单位财务人员是兼职的，资产账务处理不规范，如归属固定资产的支出却直接作为一般经费列支，导致部分固定资产游离于账外，处于失控状态。

4．信息化程度不够，管理效率低

资产信息更新不及时，没有实行动态管理，“平时不认真、年终来不及”现象时有发生。资产管理系统与会计核算系统数据不共享，而资产管理人员与财务人员各自为政，数据不及时核对，经常出现账账不符的现象。

（二）配置标准不统一，配置与需求不匹配

1．不同部门和单位间资产配置标准不统一

各行政事业单位经费来源有所不同，对资产的要求也是千变万化，导致资产配置主观随意性较大，超实际需要、超标准配置办公场所和设备的现象时有发生。嫌麻烦心理，共享意识较缺乏，不管是否需要，人人配备打印机等办公设备，导致资产过量配备。

2．资产采购与实际需求存在脱节

不重视资产采购预算，预算编制部门与使用部门之间沟通不够，质量和数量需求编制不准确，采购预算缺乏预见性，造成所采购资产不适应实际需要。为了工作开展更顺利，往往想方设法掌握更多资金及资源，而现有的预算模式往往是年度预算，资金当年用不完一般财政予以收回，在当年预算资金较充裕的情况下，常常会脱离实际需要超量购置新资产。

3．资产采购、验收环节不规范

负责采购的人员长期不轮岗，单位领导亲自插手采购业务，供应商长期不换，导致购置资产价格虚高，甚至出现利用供应商套取资金的现象；资产入库缺乏验收检查环节，采购资产数量和质量无法得到保证。

4．底数不明，重复配备

部分行政事业单位对本单位的资产状况和业务实际需要不清楚，加之普遍喜欢新设备，于是出现工作调动就重新购置电脑等办公设备的现象，造成不必要的浪费。例如，通过对某单位的盘点，发现已购置的电脑原封不动地锁在仓库里，却又通过政府采购申请另行购买。

（三）日常管理缺位，使用绩效较差

1．重货币资金管理，轻其他资产管理

由于对防止发生违规问题和舞弊理解比较片面，实际管控中仅关注货币资金是否管理到位。而对应收账款催收不及时、长期挂账，内部人员备用金长期占用、收回不及时，从而形成呆账死账。对于无形资产管理，不注意知识产权保护，导致实际价值减损。有些单位只设置固定资产明细账，没有固定资产卡片，资产的使用部门不明确，保管责任难落实，导致资产流失账实不符。

2．重大额资产监管，轻小额物资监管

普遍对办公用品等小额易耗品不进行领用登记，领用多少较随意，也没有跟踪管理，容易发生公物私用和浪费。

3．经营性资产管理松弛

对营业用房的出租没有专人负责管理，租期长、租金偏低，个人主观因素影响大，导致没有取得应有的收益。如某机关单位店面出租由办公室负责，合同签订后未复印给财务，导致财务没有掌握数据，少收店面租金1年，金额5万余元；单位公房由于无人管理，被第三方长期无偿占用。有些单位未执行“收支两条线”管理，经营性收入截留后直接用于单位开支。部分单位风险防范意识不强，对经营性合同的订立比较随意，因而导致合同纠纷时有发生。

4．定期维护不到位，资产使用效能无法正常发挥

行政事业单位的业务范围广泛复杂，资产类型差异较大，包括文物、公用设施设备等需要进行日常维护保养，但由于管理不到位，未进行必要的维护，加速了资产的损耗和报废。

5．产权意识淡薄，资产交接制度缺失

上下级之间、系统内部单位之间资产转移没有正规手续，资产相互混用。人员调动、办公场所变动等未按规定进行电脑等办公设备移交。如某行政单位资产管理没有落实到人，8台笔记本电脑及3台数码相机等一批国有资产下落不明。

6．流转机制不畅，部分资产长期闲置

由于资产信息不透明、部门利益思想及部分资产的通用性较差等原因，部门之间资产调剂困难，造成部分资产预期使用效益无法发挥。

（四）处置流程不透明、不规范

1．资产处置随意性大

由于操作流程执行不严，资产处置没有履行正常的审批手续，造成处置价格低于实际市场价格，尚能正常使用的资产提前报废，将资产无偿赠予其他单位使用，资产处置收入未按规定上缴财政专户，变相造成国有资产流失。

2．该报废资产不处置，长期挂账

因嫌处置走流程手续麻烦，实际已无法使用的资产长期不处置，造成可用资产不实。在国有资产清查工作中，发现有两个行政单位的办公楼已拆除数年，相关核销手续一直没有办理，造成资产账实差距很大。

（五）内部监管不到位，外部监管乏力

1．管理职责不明确，内部监督不到位

因没有制定相关岗位职责及包括考核奖惩机制在内的管理制度或有制度落实不到位，出现“人人管资产，实际没人管”的现象。如某事业单位虽制定了政府采购相关制度，但不按规定执行，对采购目录内的设备违规自行采购和拆分标的规避公开招投标。部分单位资产由财务人员兼管，违背了不相容岗位分离制度，资产盘点只是走过场，不进行实际盘点而仅是核对资产系统与财务系统的账面数据，盘点工作流于形式。

2．相关部门未严格履职，外部监督作用不大

由于管理单位众多，专业人员缺乏，财政审计部门主要关注资产处置，加之没有非常有效的控制手段，即便发现了问题，由于没有进行整改跟踪落实，出现年年老问题现象，监督作用没有得到真正发挥，更别说对各单位国有资产进行系统性的事前、事中、事后全过程监督和日常监督与专项监督相结合的长效监督。

三、加强行政事业单位国有资产管理的建议

（一）健全制度，提高认识，提升管理水平

1．完善法律法规和制度及各单位具体制度

首先，相关机构应完善行政事业单位国有资产管理法律法规和制度，同时各级财政部门应加大宣传、推行力度，形成良好的管理氛围。其次，各行政事业单位应根据单位实际状况，建立包含资产全过程管理的具体制度及操作指南等，堵住制度漏洞。

2．明确目标，加强责任意识教育

确保国有资产保值增值是各行政事业单位的职责，而单位负责人是资产管理第一责任人，要亲自抓资产管理工作。同时，要加强领导干部廉洁教育，落实“三重一大”集体决策程序。各单位要成立资产管理工作小组，负责日常管理工作的统筹协调。

3．注重人才培养，提升资产管理软实力

实施资产管理相关人员及财务人员业务培训，及时学习新知识、掌握新动态，规范处理资产相关事务。根据单位资产管理的实际需要，加强资产管理专业人才培养及配备，为资产管理提供人力支持。

4．实现管理系统联网，提高管理效率

完善资产管理信息系统，实行动态化管理，设定与会计核算系统自动比对程序，实现异常数据预警提醒，及时解决管理缺陷。

（二）明确标准，合理配备

1．统一配置数量和价格标准

根据单位机构设置、职能、编制内实有人数等控制资产配置上限，根据办公设备、家具等市场行情确定资产价格上限，统筹安排本单位内设机构通用办公设备、家具等配置。

2．严格预算管理，根据实际需要配备资产

财政部门应加强政府采购预算管理，首先，加大资产采购审核控制力度，实行大额资产购置可行性评价，从源头把握资产配置关，对超计划、超标准的资产购置项目不予办理；其次，严格专项资金专款专用管理，避免违规使用专项资金配备办公设备等。

3．完善采购、验收流程管理

实行采购人员定期轮岗，不相容权力相互牵制，实行商品竞价机制，实行资产入库验收制度。

4．查清实况，合理配备

实行全面清查盘点，查实资产实际情况，结合单位业务实际需要，合理配置单位资产。

（三）加强日常管理，提高使用绩效

1．坚持资金与其他资产管理并重

全面管理单位各类资产，加强资产管理关键环节控制，实行岗位责任制，确保责任落实到人。重点对应收账款等往来款项落实专人负责管理，及时催收及处理，尽量避免形成坏账；注重无形资产价值，建立健全无形资产管理制度，加强无形资产保密、运作、激励、处置等工作，最大限度发挥其效益；落实固定资产卡片，实现账卡双管理。根据单位需要，利用资产二维码等数字化手段管理实物资产。

2．建立台账，加强小额资产管理

完善办公用品等小额零星物品领用管理制度，设立领用台账，及时记录领用情况，避免出现损失浪费。

3．完善经营性国有资产管理

规范国有资产出租与出借等行为，可实行财政部门或机关事务局统一管理，统一组织招投标等手段进行国有资产所有权、使用权有偿转让；严格实行“收支两条线”管理，确保资产经营收益不打折；加强单位合同管理，落实合法性审查制度。

4．落实维护保养，确保资产优良状态

加强对文物、公共设施设备等国有资产的日常维护和保养，时刻关注资产的实际状况，保证资产使用功能正常。

5．完善资产内部流转，落实人员调动移交制度

加强流程管理，资产转移按规定办理相应手续，实施人员调动资产移交前置审核。

6．合理调剂，盘活资产

财政部门应对各单位国有资产进行统筹管理，对闲置可用资产可根据需要进行部门内及部门间的相互调剂，以提高现有资产使用效益。

（四）透明规范，及时处置

1．公开透明，规范处置

建立限额以上处置预评估制度、处置信息公开制度，严格落实国有资产处置审批报备制度。单位内部应明确资产报废处置的具体流程，各岗位的职责和权限。非流动资产处置收入上缴财政专户实行“收支两条线”管理，防止国有资产流失。

2．及时处置，确保资产真实、可用

认真梳理资产实际状况，及时处理不需用、无法用资产，确保资产真实适用。

（五）完善内部管理、考核，加强外部监督

1．加强内控建设，保障资产安全完整和使用有效

单位内部应对国有资产的购置、使用、处置、监督等实行全面管理，落实各岗位责任，并实行考核奖惩机制。要充分发挥内部审计的作用，重点加强关键环节审查力度，及时发现国有资产管理中盲区和不足。主管部门加强检查指导，组织成立资产管理、财务、纪检等人员组成的资产盘点小组，实行专项盘点与定期盘点，弄清单位资产实际情况，明确产权关系，发生盘盈盘亏的查明原因，根据实际进行相应处理，务求账账、账实相符。

2．构建、完善资产管理的外部监督管理体系

财政部门要对各单位国有资产管理工作进行绩效评价，必要时可借助第三方专业评估机构力量，将评价结果作为单位预算安排的重要参考和领导干部年终考评的重点内容，提高各单位国有资产管理的积极性和紧迫感。纪检监察、审计部门结合单位巡察、领导干部经济责任审计、专项审计等对国有资产进行重点监督，依法查处国有资产管理中的违法违规行为。人大应充分发挥预算监督职权，落实国有资产管理情况报告制度，督促资产合规使用和绩效优良。各监督单位各司其职，通过多途径、多手段立体监督，形成监管合力，确保行政事业单位国有资产管理能力及水平不断提升。

四、结束语

目前行政事业单位国有资产管理亟待加强，对管理中的问题必须采取有效措施进行整改。本文建议通过建立系统完善的制度，树立相关人员的管理意识，加强资产配置、使用、处置和监督的全过程管理，达到国有资产保值增值的目的。