政府采购招标文件供应商资格要求和必备条件探析

梁庆华

（中央广播电视总台，北京 100043）

一、前言

随着我国经济社会的不断发展，政府采购的工作量越来越大。从本质上来说，政府采购主要指的是政府为开展各项工作，在财政的监督与允许的前提下，按照国家规定，通过招标的方式由财政部门向供应商直接付款，从国内外市场为政府部门购买物品、劳务等行为。在政府采购的过程中，供应商是非常重要的一方面内容，其资质是采购活动的门槛，该门槛设置标准的高低将对项目实施的公正与否产生影响，因此供应商资格条件的设置须引起高度重视。在政府采购过程中，选择供应商资质须严格按照《政府采购法》中的要求进行。但从目前具体的实行情况来看，政府采购招标文件中关于供应商资格要求还存在一些现实问题，这严重阻碍着政府采购招标活动的正常、有序开展。因此，分析政府采购招标文件中供应商的资格要求和必备条件，对规范政府采购招标行为有非常重要的意义。

二、供应商资格审查的重要意义

政府采购招标应在公平公正的环境下展开良性竞争。供应商资格审查是政府采购招标过程中非常重要的一部分内容，对供应商资格的严格审查具有两方面的重要意义。一方面，供应商资格审查能够有效约束政府的采购行为。如果政府在采购过程中不能以公平的标准审查供应商的资格，那么政府采购中就会出现以次充好的情况，甚至滋生腐败现象，进而降低政府采购的质量。另一方面，资格审查能够让那些优质的供应商脱颖而出，维护供应商的合法权益。在开展采购活动的过程中，政府对每一家供应商均执行统一的审查标准，并且保证供应商资格审查具有合理性和统一性，促使所有的供应商在同等的条件下竞争，为经济社会的发展提供有效的支持。

三、供应商资格要求和必备条件

（一）资格要求应与《政府采购法》相符

从目前的立法情况来看，国家对政府的采购行为有一定的规定与约束，先后出台了各种政策与法规。其中《政府采购法》针对我国的政府采购行为给出了详细的规定与解释。从整体工作要求来说，政府的招标文件应当与《政府采购法》中的相关规定相符。《政府采购法》第二十一条对供应商的概念作出了明确的界定，即向采购人提供货物、服务或者劳务等的法人、组织等。但在某些政府招标公告中，将供应商定义为“独立法人”，这种解释和认知是与法律规定不符的。《政府采购法》第二十四条规定，政府采购行为中是允许两个及两个以上自然人、法人以及其他组织联合体形式出现的，而且在第五条规定中对政府采购市场作出了解释，即供应商参与政府采购活动具有一定的独立性，不受任何单位或者个人、任何形式的干扰。但从目前的政府采购招标过程来看，采购人往往对本地的供应商有或多或少的保护机制，而对本地区之外的供应商可能持排斥的态度。从这一点来看，现阶段政府的采购招标行为中，依然存在与相关法律规定相违背的地方。

例如，在某招标文件中要求一个制造商只能授权一家202×年在×地区销售业绩最好的代理商参加投标。可以将该招标文件的内容理解为在××地区没有销售业绩的代理商，就不可以参与此招投标活动。从这种表述中可以看出其存在严重的排斥外地供应商的行为。这样的招标内容是非常不合适的，与《政府采购法》的要求存在矛盾。

（二）应满足国家法律形式的资质性要求

我国颁布《政府采购法》的目的就是规范政府采购招标的行为，但目前政府采购招标公告中存在非国家法律形式的资质要求。例如，在采购某音视频设备类产品的过程中，一些招标文件误将CE认证作为供应商的资格，而最重要的3C认证要求却没有体现在招标文件中。按照《政府采购法》的要求，在政府采购招标活动中，对本国货物的采购以及相关的限制标准应当放在优先的位置，而上述将非我国法律形式的资质要求放在招标公告中显然是不妥的。

2001年，国务院就要求国家质检总局与国家认证认可监督管理委员会对一些重要的产品与物资展开了国家强制性产品认证制度的管理，并且逐步、有序地开展认证工作。从目前的应用情况来看，国家已经基本上实现了对强制认证产品的梳理，也建立了行业内统一的目录，同时针对国家标准、技术规则等作出了明确的规定，对目录内产品建立了市场准入制度。但对一些需要提供国家强制产品3C认证的，很多招标文件中并未提及。此外，一些招标文件将某行业组织颁布的推荐证书作为供应商准入的条件。例如，在某些家具采购过程中，某行业组织仅仅属于民间组织，其颁布的证书在严格意义上并没有过多的参考价值，其证书的分量也与国家行政部门的要求有本质的区别，因此将行业组织证书作为供应商的筛选条件是非常不合适的。

（三）资质要求应当合理，保证招标的公平性

很多政府招标文件满足了国家法律形式的资质性要求，但对供应商资质的要求过于严苛，这也不利于政府采购活动的正常开展。例如，在某企业数据中心机房整体改造项目中，要求机电设备专业承包二级资质，这样就会导致三级企业在竞争中处于不利的地位，也加剧了该行业内的不平等竞争。再如，在某综合运维管理系统招标过程中，提出为保证信息安全，要求软件的厂商必须为国内独资企业，同时还要求软件企业拥有军用信息安全产品认证证书。虽然这些要求对企业的安全性有益，但违反了法律规定的平等招标要求。在招标文件中，这些条条框框的设置使得招标丧失了公平性，很多优质的企业因为不符合招标文件的条件而失去公平参与招标的机会，得不到良好发展，也不利于政府采购招标活动的正常开展。

例如，在某年的一次政府组织的招标活动中，其中一个供应商不满最终的结果，对该结果进行了抗辩与投诉，尤其是对文件中的一些细节提出了质疑。在该招标文件中，要求投标单位有一定的资质，同时获取国内有效的营业执照，而且其营业执照的经营范围要有消防远程监控系统的研发、运维、施工、技术服务中的至少一项。在这次招标活动中，由于上述要求比较苛刻，有9家单位因不符合要求而退出。这次招标活动存在不公平、故意设置条件的嫌疑，这项规定影响了最终中标结果的公平性，因此，有单位投诉且要求展开调查，并且责令其重新开展招标采购活动。在该案例中，《政府采购法》的第二十二条明确规定采购人可以根据自己的需要设定一些条件，对供应商提出一定的资格审查要求，但是也要求采购人不得以特殊资质为要求对供应商提供差别待遇。在我国颁布的《国务院机构改革和职能转变方案》中，要求对不需要获得行政许可的一般性经营项目，供应商是可以自主选择经营的，不需要从营业执照的经营范围来判断其经营资格。在本案例中，采购项目涉及消防远程监控系统的研发、运维、施工以及技术服务等方面的内容，也就是说，在供应商取得营业执照的情况下，也就具备了开展该生产经营活动的资格，如果加入上述条件，则有故意为难之嫌，而且上述要求与其经营范围没有直接、必然的联系，本次招标采购过程中却将该条件设置为资格审查条件，显然有失公允，缺乏公平性，不利于招标采购活动的正常开展，也使得其他的供应商存在疑问与不满。上述资质要求的提出均须严格按照国家规定执行，无论过低的要求还是过于严苛的要求，都不能满足国家法律形式的资质性要求，难以保证招标的公平性与公正性。

（四）对供应商注册资金的要求应当符合实际现状

查看各地政府的招标文件可以看出，很多政府采购招标文件对供应商的注册资金有一定的要求，虽然这种行为可以更好地筛选出有实力的企业，但这种做法违背了《政府采购货物和招标投标管理办法》中的相关规定。该管理办法明确规定，采购人、采购代理机构不得以投标人的注册资本、纳税额等规模条件作为招投标活动的资格要求，尤其是不能根据注册资金，差别化对待投标人。例如在某政府采购招标文件中，标的为预算金额几十万元的家具采购，采购单位要求注册商的注册资金在3 000万元以上。采购方对该要求的解释为：一方面，可以保证政府采购资金的安全性，资金规模越大的企业，其产品的质量也会更高；另一方面，对制造商注册资金的要求不违反法律规定，那么在不违法的前提下该要求是可以施行的。从该招标文件的情况来分析，采购方提出的要求从其立场来看具有一定的合理性，同时此要求具有一定的排他性，而且该问题在招标的过程中是普遍存在的，这就需要国家在法律层面对该行为作出相应的规定，以避免出现这种严重的排他性。

（五）招标文件应具有普遍性，避免“量身定做”行为

我国的经济建设工作数量越来越多，因此政府采购工作也逐渐增加，采购涉及的领域也越来越多，采购人须根据实际情况合理评定投标人的资格和条件，然后确定供应商的资质。因此，在大多数的招标文件中，主要内容均符合大多数供应商的实际条件，但有时也会存在“量身定做”的行为，这会对其他的供应商产生一定的排斥，影响政府采购的公平性。例如，一些招标文件中明确表示针对产品要满足“制造商授权”的要求，从采购人的角度看，这个要求具有一定的质量保证效果，但这种要求很可能造成制造商或者代理商联合操纵招投标价格，导致市场不公平现象的发生。在招标过程中，制造商可以授权很多家企业共同参与政府的招标，将多家投标人分别在品牌和型号方面进行差异化处理，并且暗中安排好主、次投标人。在这种授权的要求下，制造商很可能操纵整个招投标行为，出现不公平的情况。

此外，在招标的过程中，某些文件也明确提出要求供应商没有重大违法记录，但对重大违法记录这一要求有不同的理解与解释，导致招标文件具有排他性。在《政府采购法》中，对供应商参与政府采购活动的条件规定为供应商在参与政府采购招标活动前3年内，经营活动没有出现重大违法记录。同时，《政府采购法》第七十七条对供应商的违法、违规行为提出了特别要求，按照具体情况的不同给予其罚款等处罚，并且将其列入不良名单，在1～3年内不能参加政府采购活动。从上述规定中可以看出，上述条款对“重大违法记录”并没有详细说明，在第七十七条规定中只是模糊地说出了供应商在1～3年内不能再次参加类似的活动，如果将供应商3年内不能参加政府采购活动算作重大违法记录，那么这个供应商在3年期满之后也丧失了参与政府采购活动的机会，两者之间存在一定的矛盾。

（六）招标体系应当更加现代化

随着我国各项技术的不断发展与进步，政府的招标体系也应当进行技术方面的优化与完善。首先，要完善管理工作机制，在招标的过程中应当制定严格的工作流程和执行标准，并且对工作人员的工作内容和工作范围作出明确的限定，从而保证在政府招标采购的过程中能够把握良好的政策导向，同时保证采购招标活动的各项操作更加规范有序。其次，在建设招标采购体系的过程中要加强技术的引进与更新，将先进的信息技术引入招标采购体系，完成体系的现代化建设。在工作的过程中，工作人员可以利用现代化的工作体系，了解与追踪具体的招投标采购方法的数据，采用数据处理软件进行智能化分析，从而确定最优的采购方案。

四、结语

政府采购招标活动数量连年上升，涉及的领域也更加广泛，但是从整体来看，招标文件的制作与设计存在一些客观问题。在以后的政府采购招标活动中，应当理顺工作思路，对供应商的资质审查和必备条件作出严谨的规定，结合实际工作情况完善政府的采购活动，使政府的采购活动更加公平合理。