行政事业单位内部控制风险与应对策略

孙丽文

（内蒙古兴安盟阿尔山市国库集中支付核算中心，内蒙古 兴安盟 137400）

一、引言

风险贯穿行政事业单位内部控制的全过程，为了提高内部控制水平，充分发挥内部控制的优势作用，行政事业单位必须加强风险控制，准确识别并判断风险类型。开展以内部控制风险为主题的研究活动对行政事业单位有十分重要的现实意义。

二、行政事业单位内部控制概述

（一）行政事业单位内部控制的目标

为了实现提高公共服务质量、履行行政职能、确保资产安全完整、增强财务信息的真实性与准确性等目标，在遵循国家法规政策的基础上，行政事业单位的管理人员和全体职工必须共同参与对经济业务层面、核心业务层面的风险管控。

（二）行政事业单位内部控制的原则

第一，坚持全面性原则。行政事业单位在实施内部控制时，必须做好事前、事中、事后的全过程管控，确保内控活动既包括前期活动的决策与风险的发现，又涉及过程中的执行，还涵盖后期的监督与评价，保证内控活动范围扩展至单位全业务。

第二，遵循重要性原则。在单位活动中，势必存在各种各样的风险，如经济风险、法律风险、管理风险等，行政事业单位须在坚持全面性原则的基础上，注重对重大业务的风险管控和重大风险的核心业务管控。

第三，依照制衡性原则。在实施内部控制时，行政事业单位要确保各管控措施之间相互制约，如职责分工、岗位设置、业务流程等。

第四，坚持适应性原则。内部控制并不是一成不变的，行政事业单位必须紧跟内外部环境变化，持续优化内控目标，调整内控活动，完善风险管控措施。

三、行政事业单位内部控制风险

（一）单位层面

第一，组织结构不完善。完善的内部组织结构是行政事业单位全面落实内部控制的前提条件，行政事业单位必须全面梳理内部工作组织架构，检测风险点，明确各工作环节存在的风险点，然后针对性地设置并完善内部机构。但在实际工作中，大部分行政事业单位都未针对包含大额资金使用、物资采购、年度财务预算等在内的重大财务事项决策建立完善的内控领导小组决策机制，各业务部门负责人拥有的决策主动权过大。

第二，不相容岗位分离制度落实不到位。在运行管理过程中，落实不相同岗位分离制，是单位实现关键岗位间互相制约、制衡的重要保障。以A单位为例，何某在单位担任多个职务，如审计组长，并负责经济责任审计任务、确定审计报告问题、审核把关法律适用环节等，其在实际工作中多次利用职务之便大开方便之门，收取好处，使单位遭受较大损失。

（二）关键岗位层面

人是行政事业单位各业务活动开展中不可或缺的重要因素，各项内控活动最终也需要职工加以落实，所以，关键岗位的人员素质显得尤为重要。A单位的何某兼任审计组长、招标委员会委员等，但由于自身业务能力和职业道德素质较差，在工作中一步步铸成大错。上述风险普遍存在于行政事业单位，究其根本，在于单位缺少专业的业务培训，人员结构老化问题明显，管理制度滞后，整体的人才队伍水平有待提升，关键岗位存在较多的风险点。

（三）制度层面

第一，内控制度不完善。在以往的运行管理中，部分行政事业单位受多方面因素的影响和制约，如人员流动性弱、外部环境稳定性强等，所构建的内控制度较为粗放，具体工作没有严格按照制度执行，极少数单位甚至认为建立健全相应的制度体系是完全没有必要的，致使内控制度流于形式。

第二，信息化建设不到位。在信息化背景下，以往的工作流程和工作模式已经不能满足行政事业单位新的发展需求，既不利于单位紧跟经济环境与社会环境变化，又制约着单位提升整体运行管理水平，所以单位须加强信息化建设。现阶段，我国大多数行政事业单位在信息化建设层面仍存在较多问题，尚未搭建完善的信息化管理平台，以往工作方式的沿用制约着单位实现信息公开和提高业务流转率等。

第三，预决算编制的科学性不足。大部分行政事业单位的预算范围没有完全涵盖全面预算支出，其本身的预算外业务也相对庞大。在编制预算时，如果不加以分类，极易弱化预算约束力，导致执行过程中出现预算超标准、超范围支出等现象。

（四）业务层面

第一，预决算管理环节存在的内控风险。一是预算编制的准确性有待增强，由于负责预决算编制的人员的专业能力较差，再加上阶段性资金和上级临时性工作变化较多等因素的影响，在预算业务执行过程中须多次调整，这势必对预决算的准确性造成相应的影响。二是在执行过程中，存在审批不严谨问题，临时追加、调整屡见不鲜，单位须立足整体分析调整是否会影响自身实现全年的预决算目标。

第二，财务收支管理环节存在的内控风险。一是收入管理风险。一方面，岗位设置不合理、关键岗位缺失、岗位权责划分模糊等。另一方面，在缺少相关领导审批的前提下，直接入账收入业务；财务人员的综合素养直接影响着单位能否顺利实现既定的经营效益目标；过程管控不到位，定期（不定期）的总结分析缺失。二是支出管理风险。一方面，内部组织结构需要优化，人员设置的合理性较差。另一方面，尚未针对预算外支出制定完善的审批流程，通常会事后补签与事后审批，极易导致预决算目标出现偏差，进而阻碍单位实现年度运行目标。

第三，采购招标环节存在的内控风险。一是采购管理人员的工作理念更新不及时，工作能力和质量参差不齐。部分行政事业单位的采购人员不了解国家相关政策法规，尚未树立规范意识，在具体采购工作中随意简化采购流程，随意更改采购方式和途径，导致单位在采购环节面临着较大风险。二是编制的采购预算质量较低。针对采购工作的预算，政府出台了相应的政策，但在具体工作中，部分单位编制的采购预算缺乏前瞻性与可行性，导致单位整体的预算管理效率低下，对后续采购工作的落实与开展造成了较大的影响。三是监督机制不健全。首先，针对采购工作，尚未明确划分权责，工作交叉、重复问题严重；其次，管理调配不到位，采购部门与其他各部门之间的衔接性不足，时常出现推诿责任的情况；最后，采购合同审核流程不严谨，监督力度弱，管理风险大。

第四，建设项目环节存在的内控风险。行政事业单位在建设项目环节主要面临六大类型的风险：一是组织风险，如内部组织结构不科学、管理职能分工不合理、人员能力不足等；二是成本风险，主要包括事前预算风险、事中建设成本风险及事后质保风险；三是进度风险，主要包括总包单位管理人员的管理水平风险、施工人员风险（即总人数、施工经验和施工水平）、施工方案风险、工序安排风险、材料供应风险；四是质量风险，主要包括自然、技术、管理这三方面的风险；五是安全风险，具体是指施工现场的人员安全风险、各种施工器械的安全风险、意外伤害风险；六是合同风险，主要包括合同工程、信用、订立和履约风险。

四、行政事业单位内部控制风险应对策略

（一）加强单位层面的内控风险管控

1.落实不相容岗位分离制，加强关键岗位队伍建设

首先，在落实内部控制时，行政事业单位应严格遵循科学原则、透明原则与制衡原则。严格按照国家相关政策法规要求，在结合上级部门部署安排的基础上，依据自身实际情况，落实不相容岗位分离制，坚持科学、透明与制衡原则，合理设置岗位，识别容易出现风险点的岗位，并做好分离工作。需要注意的是，此时行政事业单位应提前评估可能出现的风险点，然后才能够开展不相容岗位分离工作。

其次，在分离过程中，行政事业单位必须明确划分各部门业务负责人的岗位职责，并做好记录保存工作。同时，委派专业人员进行全过程调控，有效避免互相推诿责任。

最后，加强关键岗位队伍建设。行政事业单位应定期组织相关人员参加主题培训，不断提高相关人员的综合素养；针对内部控制制定关键岗位职业道德准则，印发成册，明确规定可以接受和不可以接受的行为，以及不可接受的行为出现时，或是出现利益冲突时可以采取的具体措施。明确岗位职业道德要求，在重视提高职工专业技能的同时，培育职工的职业道德素养。要定期或不定期地对关键岗位的工作人员开展检查工作，及时发现不符合职业道德的行为，并对相关人员予以惩戒。

2.完善内控领导小组集体决策

行政事业单位应设立内控领导小组，以便进一步制衡各权力部门，有效减少舞弊与腐败风险。A单位现已在内部设立了内控领导小组，从原则上来讲，A单位负责人先不表态，在其他领导班子成员充分发表意见后才能够陈述个人意见，并严格按照民主决策流程，通过口头、举手等方式表决。

（二）加强制度建设层面的内控风险管控

1.强化内部控制制度建设

行政事业单位应严格遵循国家颁布的法规政策，在结合自身实际情况的基础上，建立一套完善的内控体系，确保单位各项业务活动的开展有据可依。一方面，要完善相互评价机制，健全绩效考核制度。单位在运行管理的过程中，应积极引入网络平台，并借助其在内部建立不相容岗位制衡机制，层层签字审核，自上而下（自下而上）形成一套体系化的信息管理系统。还要建立相互评价机制，健全绩效考核制度，实现行政事业单位整体目标和各职能部门目标的有机结合，为单位实现整体目标奠定基础。另一方面，落实末位表态制。单位负责人应在内控领导小组各成员发表意见后进行表态，在落实民主集中制的基础上，选择合适的表决方式，比如口头表决、举手表决等。

2.推动信息化建设

在信息化背景下，行政事业单位应充分利用大数据、智能化等信息技术，在内部搭建完善的信息化管理平台，依托信息平台实现内部控制全过程的动态化监管，及时发现单位运行管理中的不足，明确出现该问题的原因，在此基础上提出并落实优化方案。

3.明确行政单位内控支付情况

一是单位应完善预决算编制，针对性地建立预决算审批机制，健全过程追踪机制，合理开展预决算编制工作，从而更好地指导实际运营活动；建立考核机制，定期开展分析总结工作，及时通报阶段性成果，并落实奖惩措施，为单位实现预期目标筑牢基石。二是规范制定各项收支标准，有效避免收费不规范问题的发生，杜绝乱收费的情况。由财务部门统一收取费用，其他各部门或个人在未经审批的情况下，不能办理收款业务。而针对各项收入退付，必须及时提交申请，当授权审批后，才能够按照退付流程退付，只有这样，才能有效降低徇私舞弊风险发生的概率。三是细化权责分工，完善考核分析机制。行政事业单位应在内部针对各部门负责人的职能编制清单，确保业务和权责一一对应，合理设置岗位，保证责任到岗、责任到人。要制定完善的考核分析机制，定期在单位内部开展考评工作，根据考评结果选择在一定范围内公布，从而助力单位提升整体执行力。

（三）加强业务层面的风险管控

1.完善内控体系

近年来，随着我国经济的快速发展和社会的持续进步，国家反腐倡廉已经逐渐成为一项常态化工作，行政事业单位必须建立完善的内控体系，以确保“把权力关进制度的笼子里”，使其高效、健康运行，助力单位持续提高服务水平。

2.健全绩效评价机制

第一，健全自我评价机制。基于单位具体情况和内在需求，在行政事业单位内部建立完善的自我评价机制，以便对已有的内控体系进行绩效考评。管理人员应在每年年末评价本单位内控实施情况、实施效率和实施结果，并针对评价结果开展分析研讨工作，及时识别内控制度管理中出现的问题，并优化与修正。

第二，完善外部评价机制。在运行发展过程中，行政事业单位不仅要在内部建立自我评价体系，还要在外部建立相应的评价机制。审计部门、纪检部门和财政监督部门会共同监管单位建立和落实内控制度的过程，所以，行政事业单位需要在内控体系中纳入外部监督，为高效有序落实内控制度提供保障。

五、结语

在深化改革背景下，行政事业单位必须提高对内部控制的重视度，积极探索提高内控管理水平的有效措施，从而持续提高整体管理水平和服务水平。内部控制是综合性的管理，贯穿单位运行管理的全过程，单位在落实内控工作的过程中势必面临各种各样的风险，必须准确识别和判断风险类型，分析原因，结合当前所处的内外部发展环境，针对性地提出整改方案并有效落实，为单位稳健发展奠定基础。但在实际工作中，单位主要面临组织层面、制度层面和业务层面的风险，必须深入分析引发这些风险的因素，有效整改，为单位实现可持续发展夯实基础。