行政事业单位全面预算管理问题及对策研究

文/沈阳市应急管理事物服务中心 王硕

预算是指在一定时间范围内对经营、财务等方面的业务情况作出预测，通常是由企业或部门的管理人员，结合下一年或未来一段时间的经营目标或市场环境所做的财务计划。全面预算是在预算的基础上，基于预算前提条件的变化进行灵活的调整，更强调过程控制，使预算在执行的过程中不会偏离目标太远，始终在合理的范围之内。全面预算管理包括对未来支出的计划，涉及所有分支部门，涵盖详尽的开支，需要约束力支撑及权力部门监管，对于贯彻落实国家的各项方针政策、顺利完成各项任务指标具有重要意义。

行政事业单位履行执法监督和社会管理职能，其预算的特殊性在于，由国家财政部管辖，一般是全额财政拨款。在预算管理相关法规条例不断发展完善的当下，行政事业单位预算制度的特殊性再次表明开展全面预算管理的重要性。随着各地预算管理一体化系统的陆续上线，信息化强度的逐步提升，全面预算管理推行的重要性也逐步增强，在新发展格局下，行政事业单位需要在预算管理上逐步提高主观能动性，不断适应当今社会发展对公共部门的要求。

阅读整理大量关于行政事业单位全面预算管理相关文章，研究内容对象主要分为宏观行政事业单位以及具体行政事业单位两类。自2008年起，专家学者对行政事业单位相关研究呈快速增长趋势，说明对该特有政治体制的研究逐渐增多。在文献整理过程中，通过对关键词“行政事业单位”进行检索发现，对主要主题分布情况观察可知关于预算管理的研究有446篇，研究数量处于中等水平，随着2012年《事业单位财务规则》的重新修订、2014年《全国人大常委会关于修改〈预算法〉的决定》的通过、2018年《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的发布，相关研究随着政策的调整颁布逐渐增加。全面预算管理作为行政事业单位财务管理的重要手段之一，在行政事业单位中顺利推行是必然趋势。

关于全面预算管理的研究大多数以企业为主要研究对象，近年来，学者陆续展开对行政事业单位的全面预算管理研究。杭群英（2009）较早地从全面预算管理角度出发，分析行政事业单位全面预算管理方法、控制体系及内容、评价与考核这三部分的内容，对行政事业单位预算管理制度的完善提出对策建议；刘永泽，况玉书（2014）提出，由于行政事业单位对于管理会计的运用还不够广泛，因此行政事业单位应该构建包括全面预算系统的管理会计体系，充分论证了预算会计与管理会计之间的相关关系；张素蓉，李健（2020）从全面预算管理的本质出发，将全面预算的逻辑起点定义为公司战略，并从内容、技术、需求及方法等4个方面出发，分析全面预算的驱动因素。专家学者对于行政事业单位的全面预算管理相关问题的研究在不断深入。

一、行政事业单位全面预算管理的必要性

财政预算是政府调控国家经济和社会发展的重要手段之一，体现了政府公共受托责任，反映了国家财政政策的方向，行政事业单位的绩效评价是建设服务型政府的必然要求。2018年9月发布的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》文件中提出了对行政事业单位财务管理的新要求。在进行预算管理时，应该更加注重成本效益，明确责任约束，保证公共财政资金的节用裕民，促使行政事业单位依法审慎开展财政支出管理工作，尽职尽责，全面提升效能，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。全面预算管理从组织保证出发涵盖预算编制、执行、调整、分析以及激励考核几个部分，每一部分之间相互关联，全面预算管理流程形成了良好的闭环管理模式。

（一）全面预算是协调组织内部的必要策略。全面预算管理的形式包含自上而下、自下而上以及两种方式相结合，通过全面预算管理，可以清晰了解组织内部具体经济事项运行情况以及费用收支详情，便于协调各级组织之间的关系，有利于上级组织决策的提出与形式的判断，下级组织工作的落实。此外，全面预算存在于各组织的关系当中，可以使各组织间的关系更加密切和深入。通过全面预算管理体系可以不断挖掘新问题，在整个预算执行过程中不断找出新对策形成新思路，从而使结果与目标趋于一致，对有限的资源进行合理规划，优化整体效率。

（二）全面预算管理是内部控制的重要手段。杨立艳，王永成（2018）通过分析行政事业单位预算相关问题，提出全面预算管理作为各业务控制的连接桥梁以及内部控制的有效方式，有利于行政事业单位实现对经济活动事前、事中以及事后的全过程控制。全面预算管理可以使收入更均衡稳定、费用支出更合理合规，“全面”二字也体现了对内控管理的范围之广，内容之深。内部控制是全面预算管理的基础支撑，全面预算管理是内部控制的一个重要手段，全面预算管理作为内部控制的必要方式，对于经济活动的全面分析，违规行为的及时发现起着不可或缺的作用。

（三）全面预算是业绩考核的基本标准。业绩考核需要详细全面的数据支撑，全面预算管理可以将行政事业单位预算期内的目标量化和细化，具体到各部门，落实到个人，体现单位个体工作目标的同时，预算结果也表明了业绩的完成情况。全面预算绩效管理体系建立在公平公正的基础上，是员工、部门考核的重要依据，是考核质量的重要保障，也在很大程度上对员工起到激励作用。在这种管理机制下，行政事业单位可以建立相应的考评机制，评估各项工作任务的完成情况、监管资金的落实情况，实现各项费用的管控。

二、行政事业单位在预算管理过程中存在的问题

（一）全面预算管理重视不足。由于行政事业单位制度的特殊性，资金一般由财政统一划拨。财务预算管理体系尚未完善，对全面预算的重视程度不足，意识不到预算需要全体人员积极参加与配合。财务预算对各部门及所属人员的约束力不足。业务审批程序不规范的现象依然存在，导致行政事业单位健全全面预算管理的任务无法很好地完成。部分行政事业单位仍然存在管理层对管理模式重视不足的问题，部分员工认为预算管理是财务部门需要关注的问题，还有员工认为只有管理层才需要参与预算管理工作，预算管理与自己关联度较小，全面预算管理氛围不够浓厚，不利于全面预算绩效管理的实施和推进。对全面预算的理解认识不够，存在缺乏单位管理者有力支持的现象，也在很大程度上影响了全面预算管理的落实。

（二）执行过程流于形式。当前，行政事业单位全面预算管理工作具体流程和细则还有待完善。行政事业单位预算管理工作中不传达、不跟踪是预算管理过程中常见问题之一。全面预算管理工作从制定、执行、修改到完成需要经历一个完整的时间链，由于持续时间长，容易存在缺乏过程控制以及有效的监管等问题，各部门参与情况参差不齐。大多数单位仍然以结果治理为主，缺少全面预算管理中的过程控制，造成预算和执行差异较大的现象。预算难以实现全面控制与执行，流于形式现象严重，有效的过程管控不到位，预算管理效果不显著。

（三）预算绩效管理体系不完善。目前，我国行政事业单位预算绩效管理还处于初级阶段，相较于企业，管理体系尚未完善，预算绩效目标执行偏差较大、绩效指标与体系不明确、绩效结果评价标准不统一等问题对于全面预算管理的执行激励和约束作用不显著。全面预算管理的目的难以达到，执行结果主要表现为责任不清以及奖惩不明，预算绩效管理难以落实到各级组织及个人，作为提升全面预算管理水平的重要手段，难以发挥其资源效率有效配置的作用。

（四）缺乏有效的信息系统支撑。在当前大数据时代背景下，信息质量问题、信息系统开发问题有待进一步解决和提升。在管理不断发展和完善的过程中，相关信息智能化速度较慢，由于财务数据信息化程度较弱，无法及时进行在线管控与分析，缺少动态监管的有效方式，各部门之间关联度不够等问题导致对预算数据的对比分析不及时，不利于问题的发现与修正，为保证年下预算的额度，年末集中支出现象仍然存在，浪费腐败等现象也容易滋生。信息系统支撑问题在一定程度上阻碍了全面预算管理工作的推行。

三、行政事业单位全面预算管理的对策建议

（一）提升全面预算管理意识，加强重视程度。预算不是精确的科学，不以追求精确为目的，需要全员的积极参与及配合。预算目标以个人为起点，展开预算管理工作；预算结果以个人为终点，将预算作为资源分配、过程控制、绩效考核强有力的工具，有效开展日常活动，完成既定的目标，形成闭环管理。量入为出，综合平衡，实现效益优先。全面预算管理包含柔性控制与强制约束，有着较大的管理弹性，对预算指标合理分解、责任主体的准确落实、工作效率的逐步提高提供了可靠的保证。行政事业单位可以适当增加关于全面预算管理的相关教育培训，增强全员的全面预算管理意识，加深对相关方针政策的深入领会。

（二）完善组织架构，加强过程控制。全面预算管理的顺利开展需要合理的组织架构作为支撑，首先应该成立预算管理委员会，各部门、条线通力配合，共同做好全面预算管理工作，明确目标计划任务，财务部门应该与各业务部门紧密配合，围绕收支两条线，展开全面预算管理工作。目标分解与结果反馈形成闭环管理，实现全方位的预算执行责任体系，逐步推进月度、季度、年度预算目标的实现。全体员工共同参与，加强全过程动态监控，展开全方位部署，在预算与实际收支发生的偏差中及时发现问题、及时调整、及时反馈，合理统筹管理，推进预算的执行，完成预算目标的任务，实现全面预算管理工作的目的。

（三）健全管理体制，细化评判指标。各行政事业单位应该将全面预算管理工作作为阶段性任务，逐步完成。只有当工作开展时，存在的问题才更容易显露，在解决问题的过程中，管理体制得以进一步完善。管理层次分明，上下协同，学习先进的管理理念，以创新型视角、发展型眼光着手推进预算管理工作。避免传统的平均分配模式，优化资源配置，确保预算管理工作的效率性，同时严格执行各项预算考核，奖罚分明。建立科学的绩效管理体系，根据预算目标进一步明确责任中心、责任人，根据行政事业单位内部业务情况制定相应的评判指标，提高评判指标的科学性和合理性，目标和评判标准的制定应该兼具可行性与激励性。

（四）创新管理模式，完善信息系统。建立全局性思维，创新全面预算管理的新模式，行政事业单位应该积极组织全员学习全面预算管理相关制度规范，保证全员参与度，调动员工积极性，管理层应该及时创新管理方式与管理理念，大力推行全面预算管理的落地。随着信息网络技术的不断发展与进步，应该加快信息平台建设，健全各层级、各业务部门之间的信息关系网络，逐步完善全面预算管理机制与流程，实现预算的动态化管理。信息系统能够在很大程度上降低错误率，提供有效的技术支撑，实现全面预算管理目标可视化、过程可视化以及结果可视化，对于预算的制定、过程的监管、目标的实现起到重要的作用。