PPP项目投融资管理及风险防范

朱 智

（北京中海视联科技有限公司，北京 100081）

引 言

近些年，我国政府积极借鉴国外经验，推广并应用PPP模式，鼓励社会资本参与项目建设，创新投融资体制，着力化解地方融资平台债务风险，通过社会融资减轻财政压力，让市场在资源配置过程中发挥决定性作用。PPP项目发展迅速，从大规模推广到低迷萎缩再到走出低谷，现已迈入成熟阶段。但PPP模式推广过程中暴露的问题不容忽视，否则必然引发一系列风险。基于这一背景，PPP项目投融资必须加强风险管理，而如何全面细致地识别并有效防控风险则是PPP项目投融资的难点。本文就此展开分析与论述。

一、PPP项目投融资管理相关理论

（一）PPP模式的原则

PPP模式下项目开展的首要原则为平等，结合PPP项目的定义，即形成真正的伙伴关系，政府部门提供公共产品与服务，社会资本方利用对市场充分了解的优势，促使双方的目标趋向一致。此外，还应遵循风险分担原则，因项目风险与收益并存，涉及公共利益，为了全面保障公共利益不受侵害，以“最适宜承担风险的一方来承担”为准，更多情况下由企业承担。

（二）PPP项目融资的特点与优缺点

PPP模式下，遵循最优、合理负担原则，融资风险一般由社会资本承担。PPP项目融资具有如下特点：第一，金额大、风险高，融资金额为总投资70%～80%，周期长，不确定影响因素多，可能引发各种类型的风险；第二，项目公司为融资主体，社会资本配合，政府积极协助，多方协作完成融资活动；第三，PPP项目融资成本较高，项目公司收益情况不稳定，由社会资本方作为融资担保，融资利率高。

PPP项目融资的优缺点概括如下：优点为实现经济效率最高，时间效率最佳，有利于增加项目投资资金来源，同时可提高双方的财务稳健性，实现更加长远的战略规划，一方面助力政府部门树立新形象，另一方面助力项目公司稳定运营；缺点为导致项目公司投资金额大，融资成本增加，投标成本居高，交易复杂，招投标过程中可能会出现市场竞争性不佳的情况，减弱项目公司提高服务质量的直接动力，长期合同灵活性不够，项目后期管理困难，风险骤增，投资回报率降低。

二、PPP项目投融资风险与成因分析

（一）投融资风险

1.资本金不到位风险

资本金制度是PPP模式下项目开展的一项基本制度，多年来不断修订与完善相关政策，但其中针对公益性投资项目资本金制度的相关规定并未制定明确实施细则。社会资本方需提供一定资本金，金融机构审批项目贷款也使用这一制度，由此可见要想确保PPP项目的成功落地，必须保证资本金及时到位。但是在诸多因素的影响下，PPP项目仍面临资本金不到位的风险，具体体现为两方面：①社会资本方资金实力不足，根据国务院下发的文件通知，项目公司资本金投入比例不低于20%，政府与社会资本应共同出资，但是或因过程审核不严谨、中标后企业内部问题频发等，以致社会资本方根本不能及时足额到位，PPP项目搁置，甚至失败；②通常情况下，资本金为自有资金，任何一方都不可出资债务性资金，然而实际上社会资本方与金融机构联合，签订相应的协议，或者直接采取借款的形式，处于“负债”的状态，导致违规出资、出资不实、资金来源不合规。

2.融资不到位风险

项目融资风险包括融资失败、成本过高、融资不及时、融资到位后无力偿还，或融资机构提前收回资金，或社会资本方融资能力有限、信用资质不够等原因导致融资成本高于同期贷款基准利率，社会资本方承担项目融资风险。PPP项目从设计到建设运营各环节，都应合理设置融资方案，但还是会面临融资不到位风险。

（二）风险成因分析

1.外部原因

①不可抗力风险，即无法预测、难以避免的客观因素引发的风险；②经济环境风险，主要对象为经济市场变动情况，包括物价上涨、市场需求变化等，影响如项目原材料等经营成本大幅增加，导致项目整体经济效益出现明显波动；③法律变更风险，由于法律变更（如税制改革、税率调整等），以致PPP项目税负变化，投资费用与项目成本运营大幅增加；④金融机构程序冗余风险，办理贷款的过程中审批程序过于烦琐且冗余，周期长，耗用大量的时间，资金不能及时到位，导致项目正常开展受阻；⑤政府信用风险，包括政府履约能力与政府履约意愿。政府给予PPP项目指导性扶持，虽然一般情况下不承担融资方面的责任，但是其信用、财政状况等都会影响投融资活动，政府的支持是必要条件，政府履约意愿与PPP项目可持续性密切关联。此外，银行认可政府付费，考虑地方政府信用情况，查看政府对项目公司绩效考核情况，考虑现阶段的财政压力，同时综合评定项目公司，基于此确定贷款数额、贷款融资利率、还款方式等。

2.项目自身原因

①项目建设风险，社会资本方优化设计施工方案，审批通过之后正式施工，此过程中因设计优化不当引发风险，均由社会资本方承担；工程变更引发成本增加、项目建设进度延误等风险，前期设计不佳、政府方提出变更等引发风险由政府方承担，社会资本方提出变更引发风险由社会资本方承担；双方各自的原因（审批延误、建设能力不足、技术工艺变化等）导致的工期延误、成本超支、项目进入运营后达不到设计时预期的目标和要求而产生的风险，应分别承担责任，若项目未能如期完工，时间成本大大增加，风险程度同样增加。②资金流动性风险，项目公司为融资主体，由于经验不足，前期准备工作完成不佳，公司自身债务结构不合理，以短期借款、抵押借款为主，若是项目运营初期回报率低，则会增大公司偿债压力，此时面临资金流动性短缺风险，甚至因无法如期归还形成债务违约。③项目投资控制风险，项目投资控制涉及工程造价技术、法律、管理等多个专业领域，设计工作不足、技术规范变化等导致项目投资增加，此时需要进一步扩大融资规模，致使融资成本同样不断增加。④项目运营管理风险，后续运营期因内部管理出现问题，主要涉及项目公司财务层面，导致成本难以控制，与预期差距过大，项目收入大大缩减，所获得的经济效益远远达不到预期水平，现金流难以满足还本付息的要求。

三、PPP项目加强投融资管理风险管控的策略

（一）增强项目自身实力，提高盈利能力

要想进一步控制投融资风险，必须立足于实际，增强自身实力，优化成本构成，提高盈利能力。以A项目为例，该项目服务于城市管理与治安防控工作。项目采用PPP模式：一是积极响应国家政策，创新基础设施投融资机制；二是全面保障项目运营维护的安全与稳定，保证数据输出和模块功能持续稳定，信息存储和调用安全可靠；三是规范项目运维，有效处理出现问题响应不及时的情况；四是解决创新技术应用难题，兼顾实用性和领先性，在市场驱动与政府大力支持下，项目公司积极研发，增强自身实力，充分发挥优势。根据初步设计文件，项目总投资金额约为42 137.37万元，结合项目建设与运营特征，着重识别建造风险、财政金融风险等。为了确保PPP项目成功落地，政府与社会资本方统一目标，协同合作，提高公共服务质量，针对风险控制与防范，基于风险收益对等、最优风险分配及风险可控的原则设置风险分配基本框架，优化风险分配机制。政府实行专业化管理，社会资本方体现市场优势，政府授权明确本项目实施机构和采购主体，成立工作小组，组建联审小组。为了降低融资风险，开启新的盈利模式，采取“建设—运营—移交”模式实施，加强全过程管控，实现技术上可行、经济上合理、风险上可控，不断增强项目自身的实力，扩大盈利空间、提高盈利能力。

（二）加大审核力度，严格审核社会资本

PPP项目能否顺利推进，对社会资本方资金能力提出明确要求，必须加大审核力度，严格审核参与到PPP项目建设中的社会资本方。一方面，妥善解决项目资金来源问题；另一方面，提高管控能力，降低经营性风险。例如，A项目通过合规方式选择社会资本，由中选社会资本全资设立项目公司，政府授权实施机构与项目公司签订PPP项目政府采购合同，该合同约定项目公司作为法人单位，完成项目前期工作及相关报批手续，筹集资金完成本项目建设工作。再如，B项目由政府与社会资本方共同出资，成立项目公司，注册资本金为4846.46万元，占项目总投资的20.15%，其中政府方代表出资484.65万元，占项目资本金的10%，社会资本方出资4361.81万元，占项目资本金的90%，双方出资比例为1:9，项目成立30日内完成资本金出资，要求社会资本方制订切实可行的融资计划。为了筛选出更加优质的社会资本，保障项目建设进度的有序推进，首先应组成专家组，加入社会资本甄选过程，以资本雄厚、资金充足、融资渠道多元化、内部管理水平高等为标准进行横向比对。此外，政府督促社会资本方充分发挥其各项优势，如市场优势、资金优势等，鼓励社会资本方利用其自有资金，全资或者大比例设立项目公司，使得项目融资成本有所降低，同时增加预期收益，降低资金方面的风险。

（三）拓宽融资渠道，保证项目资金稳定

PPP项目应拓宽融资渠道，结合项目特征与建设运营需求，寻求多方的支持，筹集充足的资金，保证项目资金稳定。第一，积极尝试多项金融工作，如股票融资、信托融资、资产证券化、私募基金、保险资金等，不再拘泥于单一的融资方式，以多元化融资将风险有效分散，同时降低成本、提高抗风险能力，避免因某一环节或者某一融资方式的失误而造成资金不足，影响项目正常进度。第二，项目公司作为融资主体，由于成立时间短、经验不足、良好经营业绩不足，以致信用评级不高，融资受限，此时应当由股东方、利益相关方或商业机构给予增信支持，提升项目公司的信用水平，以减轻融资压力、降低融资成本。第三，PPP项目中，政府需给予大力支持，可根据项目建设情况出具相关协议书，将项目列入长期财政预算，以政府背书提供更加强有力的支持，增强项目信誉程度及公众对项目的信任程度。

（四）丰富保障措施，降低投融资风险

PPP项目建设运营，还应当建章立制，以严谨的制度为根本保障，根据项目性质，丰富保障措施，继而降低投融资风险。以A项目为例，项目公司为法人单位，建立健全管理制度，承担建设管理职能，负责项目建设监督、项目质量、项目安全等监督管理。①通过合法途径选择资质良好的设备集成商，负责建设施工、设备安装等工作，制定针对性的集成商确定法方案，自行招标，政府协助。②对PPP项目实行全方位、全过程的监管，合理选择项目监管单位，对该单位资质证书提出明确要求。③建立“可行性缺口补助”项目回报机制，运营期内运维服务费实际支付额度以中选社会资本针对运维服务费报价金额为基础，综合绩效考核分数及服务费调整机制计算得出。若项目公司取得商业经营超额收益，则运维服务费支付金额将扣除超额收益政府分享部分再进行支付。④建立追加投资调整机制。因设备更新引起的追加投资，项目公司需根据运营期内设备实际运行状况安排设备更新，设备供应商负责质保，到期续签合同，及时维修、更换，针对合理的大面积设备更新需求，由项目公司提交方案，联审小组决策通过，第三方机构评审实际发生金额，及时支付。因技术迭代引起的追加投资，可由项目公司或者政府提出，项目公司需完善各项流程，形成书面方案，提交之后由联审小组决策，根据批复通过的方案实施，实际发生费用不超过5000万元的，根据审计结果一次性支付，超过5000万元的计为项目公司资本性支出。政府根据审计结果，结合与社会资本约定的收益率进行测算，调整运营期后续年限运维服务费支付金额向项目公司进行支付。

结 语

综上所述，当前经济形势下如何加强PPP项目投融资风险管控是受到社会各界关注的一项课题，关系着项目进度是否有序推进、项目经济与社会效益能否达到预期。现阶段，要想实现政府、社会资本与公众共同受益，必须正确认知PPP项目投融资，结合其特征与建设运行需求，分析实际风险与具体成因。通过增强项目自身实力、严格审核社会资本、丰富保障措施等，逐步提升投融资风险管控水平，合理控制项目资金成本，防范风险，从而进一步确保PPP项目投融资活动的顺利开展。