困难地区就业转型问题研究

文/吉首大学法学与公共管理学院 宋雨溪

一、困难地区就业转型的必要性

困难地区固有就业形态以非正规就业为主，这意味着职业保障程度低且流动性差，导致困难地区存在体制性、行业集中性贫困与再生性贫困。大多数困难地区呈现失业性贫困特征，经济发展相对滞后限制就业岗位的增长，低素质劳动对资本替代程度低，工业化的推进导致大量困难地区劳动力陷入结构性失业困境，将加剧输入型困难地区贫困现象。新就业形态呈现出去雇主化特点，所拥有的灵活雇佣关系、多元从业人员以及弹性工作方式为分散化、个体化的劳动者带来新的就业机会，是扩大就业渠道、促进困难地区就业转型的重要保证。

（一）顺应我国发展环境深刻复杂变化的必然选择。目前和未来，世界环境必将变得更加复杂。新一轮的技术和产业变革推动世界经济结构、产业结构和分工的深刻变化，新的经济和新的模式正在迅速发展，全球生产链、供应链、创新链、价值链发生深刻的重组。科技更新固有的生产领域，还催生新的产业；劳动生产率的提高加剧各国的竞争行为，国际消费市场的需求更加多样化；高科技与金融业的融合，迫使市场建立起资本流动迅速的全球网络和国际标准化的信息网络。坚持系统理念，实现全面发展、全面进步和现代化，困难地区转移就业对我国经济发展转型具有重要意义。从国内看，我国经济发展优势与发展不平衡不充分问题进行相互联结，使我国企业内部管理发展社会环境发生广泛而深刻变化。一方面，“中国制造2025”发展战略和制造业转型升级需要适应困难地区人口就业前景；另一方面，原本困难地区的就业空间从现实社会延伸到网络，提供更多的就业选择。首先，随着生产力的提高和人口生活水平的提高，第一产业、第二产业和第三产业将吸引更多劳动力。第三产业的灵活性使其吸纳劳动力的能力时常有波动，这不仅由于边际就业弹性制约技术发展进步，还因为就业意愿可以充分发挥积极正面或相反的作用。因此，困难地区的就业人员不仅要随着产业结构的调整提高技能，还要兼顾职业理想的塑造，鼓励他们的工作意愿。其次，二元户籍制度使困难地区长期处于相对于城市经济效益和公益性的劣势，在某些方面呈现出经典的“马尔萨斯陷阱”特征，这意味着城乡差距可能会随着时间的推移继续拉大。

（二）适应生态文明建设实现新进步，民生福祉达到新水平。一是鼓励绿色产业转型。粗放型经济发展方式使得困难地区绿色就业创造和转化的成本相对较高，在绿色就业供给结构失衡的情况下，市场环境下的激励机制难以完全满足绿色转型的需要，在缺乏交易市场的情况下，税收奖惩机制在实践中没有得到广泛应用。根据库兹涅茨定律，随着收入水平的提高，劳动力最终会向第三产业转移。生产工作生活学习方式进行绿色发展转型在国土空间设计开发格局优化教学过程中已有一定进展，但困难地区吸纳劳动力的主体大多仍是第一产业。因此，目前大多数产业结构处于困难地区，无法充分实现绿色就业的供给。传统密集型产业在困难地区承担着大量劳动力，传统道路在碳技术还不够成熟的阶段仍然肩负着沉重的责任。如今绿色发展增长已成为中国经济社会建设工作中重点学习方式，但如果企业转型后的新兴技术产业与固有密集型产业界限分明，就业升级对劳动力吸纳能力的要求将与转型要求相抵触。二是通过合理配置资源，提高困难地区民生福祉水平。优化资源配置，对保障民生、使发展成果惠及全体人民具有重要意义。困难地区进行就业转型的核心技术困难是土地政策法规的限制，解除束缚意味着保护困难地区农村人口对土地的自主生产经营和承认众人建设项目用地收益。实现贫困人口“进城务工”的城市化，将缓解首次分配中贫富差距过大的问题，提高当地人口就业转型的积极性。根据《东部地区困难群众基本社会生活质量保障有关情况的调研分析报告》，部分家庭教育经济管理困难原因在于中国传统企业收入结构，工资性收入与退休金占主要业务收入比重，对就业不充分、不稳定等风险的抗击能力较弱。社会发展信息化建设步伐加快，“物质+服务”救助管理方式将更加高效地将新兴信息技术融入各类在职员工培训，刺激内在就业转型需求。

（三）顺应提升社会文明意识的现实选择。就业文化结构由价值观、道德和心理构成。随着中国特色现代企业制度的完善，各种市场主体焕发活力，困难地区就业价值更加多样化，在数字时代，就业市场多变，困难地区的就业趋势、愿景和要求经常发生变化，道德情操多样化，劳动意志不够坚定。源远流长的农耕社会文化发展历史随落后企业生产管理关系的瓦解不再主流，但残留的小农经济思想使新时代困难地区农村人口就业结构转型积极性不强的局面仍然存在；其次思政教育教学作为一切相关工作的生命线，在困难地区进行就业转型研究过程中，促进当地人口树立新时代就业观，智志兼扶，在信息技术相对比较滞后的困难地区更新价值观与择业观，并营造出困难地区良好的就业环境氛围；最后，就业文化方面发挥教师引导作用，疏导就业转型中产生的心理健康问题，合理归因，并培养困难人口心理能力素质，敢于面对新时代的逆境与挑战。

（四）彰显国家治理效能的必然要求。就业是民生之本。困难地区人口就业转型关系到民生底线，经济治理是国家治理体系和治理能力的重要体现。因此，要提高就业转型困难地区人口的自我效能感，就必须及时调整劳动力构成，促进就业转型。同时，经济的外部性调适每个岗位的附加值，就业由低质量向高质量转化，土地转移后产业吸纳剩余劳动力的能力有限的问题陷入再就业的困境并转移到城市。

二、鼓励困难地区就业转型的路径探析

困难地区就业改善首先需要一定基础设施支撑，但大多地区配套资金有所欠缺，就业转型受到自然条件、经济发展水平和历史文化等多种因素限制；发展生态路线与旅游业等第三产业需要一定的用地面积，但困难地区许多存量土地还有待开发与盘活；就业转型需要较为完善的金融服务支持，但困难地区对于就业转型所设贷款与创业担保基金大多额度较低；新业态如休闲农业与绿色产业缺乏系统专业的培训者，困难地区电商企业也存在一定人才缺口，制约地区就业转型。因此要发挥“技术—经济范式”下新就业模式的积极作用，实现更高质量和更充分就业。

（一）协调好困难地域人口转型与战略性新兴产业增长引擎关联。困难地区新兴技术产业如新兴制造业、新兴服务业等因地制宜可发挥自身优势，既能调动当地社会经济文化资源管理完成跨越式转型企业发展，解决当地不均衡不完全困境，又能为产业结构全面升级提供助力。困难地区应充分实践创新驱动发展的理念，从而促进转型产业的发展。一是要明确定位，发挥比较优势。二是要提供多元政企互助路径，明确企业进行创新的角色定位。拓展合作领域，创新合作方式，吸引产业集群，履行投资承诺，提供优质服务，培育产业增长和经济发展新动能。三是弥补要素供给的不足，探索联动发展的新思路。为促进企业联动式发展，需调动当地一个新兴产业以克服市场经济不断增长不平衡、不充分的缺点。大学城和科技创新城的建设为转型企业提供人才支持和智力支持，同时有助于解决生产支撑问题，促进新兴产业从项目集聚和要素集聚向企业集聚、产业集聚和创新集聚的转型。

（二）协调好困难地区就业转型与人力资本教育投资之间关系。建设社会主义现代化，不仅要提高产业链、供应链的现代化水平，归根结底要实现人的现代化。就业转型中经济发展转型是基础，困难地区人口作为一个当地社会生产力的核心技术要素，是转型研究过程中的敏感群体。1.要提高困难地区人口综合素质。首先，要重视基础教育，提高贫困地区劳动力素质。困难地区进行义务教育活动经费支持有限，为促进经济困难地区劳动力转移，人口综合能力素质不断提升，需要考虑专项转移支付制度。可以避免地方政府随意分配教育经费，在不减少地方财政收入的情况下，增加对困难地区基础教育的教育经费优先配置。其次，适应基础教育经费管理新理念。促进我国地方政府财政由供给型向效益型转变的同时，优化经济基础知识教育经费结构，争取教育投资规范化和效益最大化。最后，鼓励社会组织为资助承担社会责任，适当降低资助的涉税金额，对有突出贡献的单位和个人给予表彰和鼓励。2.推进弱势群体职业教育。困难地区的传统密集型产业对就业人口的吸收能力有限，缺乏新时代必备劳动技能的贫困人口难以获得高水平的城市岗位。产业发展结构中资本与技术占比不断提高，缺乏管理专业知识技能的困难人口处于劣势。弱势社群应提升技能，克服失业的结构性风险。根据就业转化规律，政府应对人力资本进行有针对性的职业技能培训，更新人口的就业观念，积极寻求有利于自身发展的就业机会。3.企业发展劳动中介组织。首先，增设公共职介服务贸易组织。明确困难地区就业安置机构职能，在政策法规监督下设立就业介绍机构，收集职业培训信息，引导民营就业介绍机构。其次，引导私营劳动组织健康发展。与提供综合服务的公共组织不同，私营组织更注重专业转介服务的方向，这是专业职能和人员数量的补充。最后，对企业基层就业信息服务管理体系的功能进行建设与投入，落实困难地区劳动和社会保障局下达的各项就业能力指标数据统计报表及上传工作，协调好就业公共文化服务质量体系、劳动关系协调机制与终身职业技术技能培训制度的关系。

（三）协调好困难地区人口转型与健全就业公共服务体系、劳动关系协调机制、终身职业技能培训制度的关系。1.要通过就业公共管理服务质量体系扩大就业市场规模，改善就业结构。首先，促进平等获得就业必需的基础服务要提高，增加求职者对就业公共服务的需求。其次，保障就业市场信息与数据互通高度配合。进一步推进技术应用和制度机制创新，通过就业信息实时联动系统，提高困难地区市场资源配置效率。最后,构建社会力量参与的多元就业服务机制。通过多方协作，克服公共文化服务经济体制机制障碍，鼓励多方力量参与就业服务基础设施建设、运营与管理，优化大学生就业服务产品性能。2.通过劳动关系协调机制促进企业的和谐发展。企业积极适应共享经济条件下的新型雇佣关系，促使通过差异化调解机制构建协调的劳工关系，鼓励困难地区企业探索新的就业形式，指导新的就业格局。3.通过终身职业技术技能缓解培训管理制度“三重三轻”问题。首先，职业教育目标涵盖困难地区的所有劳动力，包含已到岗和待就业的劳动力。其次，就业培训补贴要切实发挥作用。再次，技能评价激励可以在各种培训环境中实施。最后，要用全方位的保障服务来应对就业转型阶段的各种问题。

（四）统筹困难区域就业转型与鼓励新就业模式之间的关系。传统企业劳动力密集型产业发展吸纳能力有限，所溢出劳动力可被新就业意识形态分流、吸纳，缓解中国传统文化从业者被“挤出”的压力。新的就业形式充分发挥困难地区人力资本优势，开展职业技能培训，加强就业网络平台建设。1.新就业形式提高就业质量。新的岗位结构使第三产业成为重点，关联职业培训更新劳动力的知识和技术水平，同时也激发就业意愿。新的经济模式可以解决一些困难地区社会资本网络水平低、网络异质性差、可利用资源少等问题。2.新的择业模式使社会资本集中。新业态发展形成企业规模市场经济和区域社会经济，整合就业空间层次。利用产业集聚法整合资本要素和资源禀赋，有利于困难地区的就业转型。3.新就业形态通过扩大需求，加快就业转型。新就业形态使灵活就业市场需求不断增加，从大学生到归正人员，互联网所催生的新型技术产业结构形态和商业管理模式所提供的多元就业渠道为各类底薪群体提供一个选择。根据乘数效应，新的基础保障不仅会增添就业岗位，还会带来相关的岗位分配。新的就业模式优化资本含量较高的就业结构，实现就业转型。