城市社区居家养老服务的现状、问题与对策研究——以河南省为例

时 立

（河南中医药大学 管理学院，郑州 450046）

1 相关概念界定

1.1 社区与城市社区

社区是社会有机体最基本的内容，学者在探索其概念的过程中，一直未达成完全统一的认识，对其定义多达140 种。

社区的概念最早出现在德国社会学家滕尼斯于1887 年出版的《共同体与社会》一书中，他对社区与社会做了系统的阐述和比较。在滕尼斯看来，作为一种自然状态的社区同时也是社会的最简单形式。他在这里分析得更多的是传统农业社会的社区，有两个明显特点：一是从意识形态维度，成员长期居住于此，对该社区形成强烈的认同意识；二是从情感纽带维度分析，成员之间重视传统和感情，且彼此之间有全面而具体的了解。

综合学者对于社区的理解，比较有共性的是对社区特点的总结。一是明确的地理区域；二是固定的常住人口；三是居民有着密切的社会交往；四是一定的共同意识。结合社区的特点，社区可被定义为：社区是由聚集在某一地域范围内的若干社会群体或社会组织所形成的相互关联的共同体。就社区而言，它区别于其他共同体所具备的基本要素有四：一是具体的地域范围内；二是居住在该地域范围内的常住人口；三是社会群体之间的共同利益；四是群体活动与互动。

城市社区是基于滕尼斯的农村社区概念的一个相对概念，二者必然有普遍的联系，又有许多差异。两者在人口集中度、发展程度、社会结构复杂度、工作和生活方式、个人社会化程度等都存在差异。然而，随着城乡差别的缩小，城市社区的特点慢慢渗透进农村社区。但就目前而言，在一定时间内，城市社区依然存在，与农村社区的差异化依旧不会消失。因此，在区别城市社区与农村社区的基础上，从构成要素方面更好地理解城市社区的含义。其构成要素主要是：有一定的地理位置和范围，有众多可能属于不同民族、使用不同语言、有不同文化和生活方式的异质性居民，集居于此的居民在共同的经济活动中形成某种共同的利益、兴趣和凝聚力，人们相互交往且共同维持正常的社会秩序。

1.2 社区居家养老服务

社区居家养老服务按照不同分类标准，其分类有明显区别。按照居所的不同，简单分为居家养老和机构养老。前者可以说是我国传统的主要的养老模式，但随着家庭结构的变化和经济的发展，仅依靠居家养老远远不能满足养老需求，因此需要有后者的配合以更有效地推动我国养老服务的发展。

伴随我国城镇化发展进程的推进，人口流动速度持续加快，传统家庭结构出现明显变化，许多家庭养老功能弱化，养老问题考验着国家、社会和家庭单位有效解决该问题的能力。《购买养老服务工作的通知》由财政部等四部门于2014 年9 月联合下发，部署推进政府购买养老服务工作，明确而具体地提出“到2020 年，我国基本建立比较完善的政府购买养老服务制度，推动建成功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系”。2017 年10 月，习近平同志在党的十九大报告中指出，要健全老年人关爱服务体系。

目前我国国情更适宜以社区为主体的居家养老方式。社区居家养老主要是由政府主导、社区为媒介、整合社会资源，由社区为该区域范围内居住的老年人提供一定的服务，主要包括生活照顾、医疗服务与心理照顾等。社区居家养老服务主体多元化的特点，更符合我国当前家庭的需要，更有利于推动我国养老服务体系的建立。同时，通过政府购买服务与社会市场第三方机构进行合作，依靠社区采集的老年人信息，为老年人提供丰富的多元化养老服务内容。

因此，社区居家养老服务可被定义为 “由政府倡导，以家庭为核心、社区为依托，借助专门化的服务机构，结合上门照料及社区机构养老方式，利用社区实现正式与非正式服务资源的有效整合，提供给居家老年人相应的养老服务的模式”。

2 河南省城市社区居家养老服务的现状及问题

2.1 河南省城市社区居家养老现状

河南省建立在我国最大人口基数省的基础上，老年人口的增长趋势尤为明显。据官方数据统计，截至2018 年，我国第一人口大省的河南省60 岁以上老年人口有1 606 万，65 岁以上老年人口1 019 万。2019 年，仅一年的时间，60 岁以上老年人口数增至1 623 万，环比增长1%，占常住人口的16.8%；65 岁以上老年人口数也增至1 076 万，环比增长5%。参考数据，未来河南省养老问题十分突出，亟待解决。

就河南省养老服务发展来看，养老服务体系建设虽较其他一些省份和一线城市起步稍晚，但在 “十三五”期间，也创新性地开创出具有河南特色的养老服务模式。河南省提出“养老服务高位推进，政策体系不断完善，对河南省养老服务体系建设具有关键作用”，成立省级养老服务联席会议；提升社区养老、智慧养老、农村养老、机构养老多渠道的服务品质；结合老旧小区改造推进养老服务设施的提供和改善，累计建成社区养老服务设施3 000 余个；建立健全养老保障制度，其中包括高龄津贴制度；率先在全国开展养老机构等级评定试点，加大对社区养老建设的投入；在多地市推进智慧养老服务平台试点建设。

综上所述，“十三五”期间，河南的养老服务取得了阶段性的成果，尤其是制度建设比较完善。但在调研过程中，也发现了一些亟待解决的问题。

2.2 河南省城市社区居家养老服务存在的问题

2.2.1 政府购买养老服务供不应求

在调研中发现，老年人对政府购买服务的满意度不高，主要由于当前政府购买养老服务所涵盖的服务对象和服务范围还比较狭窄，服务机构提供的服务内容较为单一，无法满足当下老年人逐步增强的养老服务需求。然而，相比市场服务机构较高的收费价格，政府为符合条件的老年人提供的养老服务价格相对较低。因此，政府需要不断增加服务项目，以满足老年人的基本需求。

2.2.2 政府购买养老服务缺乏对第三方的监管

在调研中发现，社区有政府购买养老服务，但后期提供服务是服务机构自己找居民去做。社区一般只能通过走访居民，了解居民做得如何。但真有了问题，居民还是会找社区反映。但社区只是负责报名，而提供服务直接跳过社区，社区无法干涉第三方，这实际上就是一种脱节。由此可以看出，政府购买养老服务过程中对于第三方的服务供给缺少制约，尚未对其形成有效的监管机制，对其服务质量、服务能力缺乏有效评估。

2.2.3 社区居家养老服务信息不对称

在调研中发现，部分居民对社区居家养老的信息并不了解。导致养老服务的信息传递不对称的原因主要集中在三方面：一是人口流动性大，租房换房情况在社区内频繁发生，而社区与住户没有完全及时有效的沟通渠道，因而社区统计的老年人信息与社区实际情况差别比较大；二是老年人随着年龄增加对信息的获取渠道逐渐变少，尤其城市社区邻里之间缺乏紧密互动，让老年人获取信息更为困难；三是社区居家养老服务传递信息的局限性，社区未进行有效的宣传。社区养老服务信息不对称，导致资源分配不合理甚至造成资源的浪费，使得一些真正有需要的老年人无法享受社区居家养老服务。由此可见，社区居家养老服务政策的普及力度还远远不够。

2.2.4 养老服务人员短缺且专业技术能力不足

在社区调研中，老年人在社区占比并不低，然而社区服务人员中很少有专业提供养老服务的工作人员且无法与数量相对较大的老年群体形成有效配比，因此推动社区养老服务面临较大压力。另外，社区工作人员大都缺少正式编制，工资待遇水平普遍较低，但却承担着相当繁重的基层工作，招聘工作也很难推进。

从我国目前的就业市场上看，其一是各高校开设的健康管理专业均为新学科，输送到社会的专业人才不足；同时护理专业学生择业时更倾向于医院等医疗机构，选择性避开社区养老服务行业。其二，社区养老服务主要是对老年人进行照顾，劳动强度和责任大，并且无法匹配与工作等量的薪酬。其三，社区从事养老服务的工作人员多为社区的工作人员、已经退休的愿意帮助邻里的居民或是非营利组织中的志愿者，工作人员的服务培训体系尚未健全，很多社区养老服务人员甚至没有参加过技能培训。

2.2.5 融资渠道单一薄弱且服务内容相对贫乏

在调研中了解到，目前每个社区的实际情况不同，财政能力较好的就能在基础设施的建设中多投入一点，同时，由于地区之间的经济发展状况不同，社区为老年人提供的服务内容和场所有所差别。当下，大部分社区居家养老机构主要的资金来源是财政补助，资金渠道单一且薄弱，发展相对较好的地区会与周边商业银行等金融单位进行合作，获得部分经济支持，但也未成体系，无法解决均衡性问题。

虽然政府对养老体系建设非常重视，但就全省来看，社区养老服务依旧处于整体设施水平较低的状态，政府对社区养老服务的财政投入远远不足以满足其当下发展的需求。这导致社区养老服务与机构养老服务相比，在服务内容上显得过于贫乏——没有能力为老人开展更多的活动，没有条件为社区的服务人员开展技能培训，没有能力吸纳更多有专业技术的人才到社区工作。更严重的是，这些基本问题导致社会其他群体参与的积极性不足，社区居家养老服务的整体发展变得缓慢，整体规模建设也无法得到有效展开。

3 完善河南省城市社区居家养老服务对策

3.1 加强顶层设计，完善发展规划

为合理有效使用和分配有限的养老服务资源，河南省需加强顶层设计，完善发展规划。根据老年人口分布和需求情况，满足多元化和个性化的养老需求。河南省需合理规划建设养老机构、社区居家养老服务站点，科学配置服务项目。合理且清晰界定养老服务责任边界，各个服务主体各守其位、各司其职，尤其是政府和社会组织，需分别承担起政策制定、整体规划、服务监管、资金安排和提供养老服务项目、培训服务人员等职责，完善法规和政策体系，保证城市社区居家服务产业整个流程的合理合法性，推进该行业的法律法规建设，提高提供服务的效率。

3.2 规范政府购买养老服务

通过有效规范政府购买养老服务的各个阶段，推进河南省城市居家养老服务的发展。首先，在制订政府购买养老服务计划前，根据社区老年人的经济条件，委托专业机构开展调研，并公开购买服务具体项目和内容，规范政府购买养老服务流程。其次，在选择政府购买服务的社会组织方面，可通过公开招标流程择优选择。最后，政府购买服务结束后，通过引入第三方力量，从服务项目管理、合同履约成效、资金使用效率等方面对服务流程进行评估，以加大城市社区养老服务的综合评价力度，并可将考核情况和评价结果作为以后选择社会组织和编制购买服务预算的重要依据。

除此之外，接受服务的老年人可将体验反馈至社区，由社区统一向有关部门和服务机构反馈存在问题及需要改进的方面，取得真实有效的数据。

3.3 加强社区居家养老服务宣传力度

老年人受身体功能影响，对信息的获取能力不强，方式相对落后且有限，政府部门应对社区居家养老服务进行更加有效且精准的宣传。第一，拓宽宣传渠道并增加宣传频次，通过电视、广播、社区宣传栏、社区活动、发放宣传单、进家宣讲等宣传渠道，对社区居家养老的概念、服务内容、客服人员等信息进行介绍，可以使老年人主动获知信息，而非仅仅依靠子女的选择。第二，建立社区居家养老信息的反馈渠道，在保证社区居家服务政策可以真正落实到基础单位的同时，不断增加老年人向社会寻求帮助的方式。

在宣传社区居家养老服务的过程中，科技是可借助的有效手段，将手机作为终端服务设备，对居家养老服务的信息进行关注，将社区居家养老服务相关信息进行整合，可以让老年人及其子女在家中获取到有关信息，同时还可作为互动平台反馈家庭需求，不仅可以推进社区网络服务工作，同时也可有效提升社区居家养老服务质量。

3.4 提高社区养老服务人员的专业化水平

在调研中了解到，目前在社区居家养老服务的工作人员多为社区的工作人员，或者是已经退休的愿意帮助邻里的居民志愿者扮演着服务提供者的角色。因此，提升服务人员的标准化和专业化水平是居家养老服务持续健康发展的重要保障。

结合河南省城市社区居家养老服务人员专业化水平存在的问题，可以从以下三个方面改革以推动居家养老服务持续健康发展。一是对现有的养老服务人员进行专业化培训，建立健全服务人员培训和考核标准，实现养老服务人员全部持证上岗。二是要与社会组织就该问题形成紧密联系，鼓励年轻人和愿意提供帮扶的社会各界人士在空闲时间加入社区居家养老服务志愿服务行列，推动志愿者队伍发展。三是通过公开招聘、提高收入和待遇、建立健全职业发展规划路径等方式吸引专业化程度高的专业服务人员，引进优秀人才。

3.5 探索多方资金供给机制，政府主导，鼓励和引导社会力量参与

在推动城市社区居家养老过程中，必须有强大的财力支撑。就政府而言，可增加年度预算，加大财政拨款力度；但仅依靠政府单一资金来源，不足以应对日益高增长和多样化的城市社区居家养老服务的需求。因此，必须拓宽资金供给渠道，建立多元化的资金供给渠道和运作机制。在资金筹集过程中，政府应作为主导力量但不能是唯一力量，要建立政府、社会和个人共同参与的多元化融资渠道，实现居家养老服务的可持续发展。可结合老年人家庭资产、日常收入等实际情况，采取政府购买服务的方式对其给予适当补贴，探索制定享受财政养老服务补贴的标准。

同时，服务标准应随时随地调整，逐步提高。由政府及相关部门统一规划各部门服务政策，整合下放到社区服务中心，定点统一办理养老服务；整合多部门养老信息和社会渠道筹集的资金，酌情规范设立社会组织发展专项资金、政府奖励资金等模式，减免各项行政事业性收费，对重点社会组织给予减免税收优惠，结合对社会组织的监管，开展更有效的社区养老服务。