《产品质量监督抽查管理暂行办法》刍议

文/王锐兰 韩健秋 陈煌

随着我国经济由高速增长阶段向高质量发展阶段转变，产品质量监督抽查工作作为维护市场经济秩序、提升产品质量水平的主要手段，越发凸显其重要作用。2020年以前，实施产品质量监督抽查的法律法规尚停留在2010年原国家质检总局133号令《产品质量监督抽查管理办法》、2014年原国家工商总局第61号令《流通领域商品质量抽查检验办法》及2016年第85号令《流通领域商品质量监督管理办法》这三部部门规章，在互联网经济飞速发展及新业态、新产销模式井喷的今天，能影响的范围日益收缩，全系统都在呼唤一部能打破固有分段监管思维和模式，实现生产流通领域全链条监管的规章出台。

随着工商、质检、食药监部门的“三合一”改革，市场监管总局于2019年11月发布了《产品质量监督抽查管理暂行办法》（国家市场监管总局第18号令，以下简称《暂行办法》），并于2020年1月1日起施行。《暂行办法》实施两年多来，为规范生产流通领域产品质量监督抽查，实现全过程监管，进一步减轻企业负担，保护消费者的合法权益，固化改革创新成果作出了贡献。但是，具体实施过程中也遇到了一些问题和困惑。

1 对“被抽样生产者”的探讨

《暂行办法》多次提到了“被抽样生产者、销售者”，当被抽样产品存在委托加工关系时，被抽样生产者如何认定？当下很多产品上印有“生产者”“监理”“品牌商”，被抽样生产者又该如何认定？

《暂行办法》作为落实《中华人民共和国产品质量法》（以下简称《产品质量法》）第十五条的产品质量监督抽查配套法规，在保证被抽样生产者、销售者合法权益的基础上，实施的样品采集、结论判定等措施应当均以为《产品质量法》执法处置提供证据为根本目的。

《暂行办法》中的被抽样生产者应当沿用《产品质量法》中生产者的含义，指对产品质量负有法律责任的企业，而非将产品实际加工出来的企业。存在委托加工的情况时，《暂行办法》中指的被抽样生产者为委托方企业。理由如下：一是消费者选购产品时看到的是委托方企业信息，是基于对委托方企业的信任进行购买，既得利益者是委托方企业，委托方企业有义务对标有自己企业信息的产品履行产品质量管理职责；二是当下大部分企业具备生产各种质量等级产品的能力，被委托方企业生产产品的质量与委托方提出的要求、支付的价格密切相关，产品质量出现问题，委托方企业负有不可推卸的责任；三是被委托方企业为委托方企业提供产品代加工，本质上是一种技术服务，并不是《产品质量法》中明确的销售产品，不受《产品质量法》约束，因为产品的质量由委托方要求，采用《中华人民共和国民法典》中对合同的规定更为适用。

在实际抽样中，抽样人员在被委托方企业抽取委托方产品时，抽样单上的被抽样生产者应当填写委托方信息，并加盖委托方企业有效印章。

《产品质量法》第二条中明确“本法所称产品是指经过加工、制作，用于销售的产品”，即被抽查的产品必须是用来卖的产品，没有销售行为的生产者并不受到《产品质量法》的约束，因此所有被抽样生产者本质上都是销售者。只有销售才能产生收益，而收益自然绑定对等的义务。

越来越多的产品上出现 “制造商”“监理”“品牌商”这些名字，它们是商业模式进化的产物，目前也没有相关法律专门来说明这些主体的责任，从而滋生出一种现象，即很多企业不经营实体生产，专门做品牌运维，授权其全资子公司或者其他企业在产品上使用它的品牌。当产品质量被抽查出现不合格时，只会处罚并公告“制造商”，不涉及 “监理”“品牌商”。然而，消费者在购买产品时，受品牌的影响远远高于标注的生产企业名称。企业名称（包括商标）印在产品上是一种责任的象征，多个企业名字出现在产品上是共同承诺的含义，他们也共享售出的产品产生的收益，所以他们中的任何一方都可以作为被抽样生产者，而不仅限于明示的“制造商”。建议《暂行办法》在下次修订时，应当对这种情况予以重视，并进行规范。

2 对“同一产品”的探讨

《暂行办法》第一章第八条如此描述“对同一生产者按照同一标准生产的同一商标、同一规格型号的产品（以下简称‘四同’产品）”。从这段话可以看出，具有“四同”的产品即为同一产品，这样说是否合适呢？

我们定义“同一产品”的概念是为了确定一批具有完全相同性状的产品，只通过对其中部分产品质量检验得出的结果，就能够推断出这一批产品具有相同的检验结果。《暂行办法》规定，对于“同一产品”不应该重复抽查，“同一产品”中有发现产品质量不合格，所有“同一产品”都必须停止生产销售。最关键的一点是：抽样单上的抽样基数是根据抽样现场“同一产品”的数量填写的，这个基数是后期罚款时确认不合格产品货值金额的重要证据参数。

然而，“四同”产品只是“同一产品”的必要条件。因为两者无法完全等同，就会衍生出一个情况，即在产品质量抽查不合格后，用“四同”的条件确认不合格产品数量将大于等于实际不合格的产品数量。这种情况在建材产品中比较突出，例如钢筋、水泥都采用一个型号，而实际生产中偶发性问题导致的质量不合格将牵连所有“四同”产品，这样的企业异议情况比较多，而且情绪比较激烈。

由此可见，对于抽查结果不合格的产品，抽样现场用“四同”条件确定的产品基数和《产品质量法》规定的“不合格产品”数量还是不同的，不合格产品数量应当在后期调查中再予以核实。然而，由于检测周期较长，等出了检测结果以后再核实不合格产品数量货值，操作难度大，尤其是偶发性质量问题，要准确找到每个不合格产品难度更大。虽然根据实际不合格产品的数量来确定罚款的金额，更符合思维习惯，但是在实操中的局限性很大，追求绝对准确的调查成本很高。如果我们跳出必须基于不合格产品数量来确定罚款的城墙，便无须再为“同一产品”必须要一模一样而纠结，应当强调“同一产品”都必须符合同一个标准要求，其中有一个或者全部产品质量未达到标准要求，都属于企业质量管控不达标，进而采用基于这种行为的处罚，而不仅限于基于不合格产品数量的罚款，在处置的威慑力及效率上更有优势。

3 对“备样”的探讨

《暂行办法》第三章第二十二条“样品分为检验样品和备用样品”。这里明确规定，抽样时要有备用样品。但是一些不以破坏性试验方式进行检验，并且不会对样品质量造成实质性影响的样品，抽样时是否必须要备样？这个问题一直是抽样机构和检验机构讨论的焦点。从法律的角度来看《暂行办法》，抽样必须要有备样，但是在实际操作时往往会遇到困难。

3.1 定配眼镜类产品

定配眼镜类产品的抽样是由被抽样生产者、销售者按照抽样的要求定制好成品，然后再带回检验机构进行检验的。《暂行办法》实施以前，抽样机构在抽取此类产品时，为了减轻企业的负担，一般是不备样的。《暂行办法》实施以后，一旦检验机构判了该类产品不合格，而且被抽样生产者、销售者如果对检测结果有异议，按照《暂行办法》，他们都不愿意在原样上复检。他们认为，样品检测过后，多少会对样品的状态和性能有些影响。但是，另一方面，备样留在企业销售不出去，必然增加企业的负担。对于这种情况，目前解决的办法只能是采取抽样检验时与备样一起买回，有异议时，复检在备样上复检。然而，考虑到财政的负担，对于价格昂贵的产品，这也不是最好的解决途径。

3.2 塑料注射成型机类大型产品

塑料注射成型机类大型产品的监督抽查，一般是在被抽样生产者、销售者在抽样现场配合调试的情况下，完成全部项目的检验。类似的还有平板硫化机、危险化学品罐体、数控车床等产品，检验项目也全部为现场检验项目，现场检验完成后，检验原始记录经被抽样生产者、销售者签字确认，因而现场检验可以不予复检。这意味着这类产品可以不需要备样。但是如果不备样，就违反了《暂行办法》，如果备样，那备样的意义何在？而且体型巨大的备样存放时间太久，不但占用空间，且影响企业该产品的销售。目前在编制这类产品实施细则时，一般是按照《暂行办法》，采取抽两台、备一台。虽然是备了一台，但大部分还是采取“现场检验不予复检”或“在原样上复检”，这样给人的感觉是，备样只是一种形式罢了。

我认为，备样这个问题，也不一定要一刀切，因为《暂行办法》第二十二条中最后有一句：“法律、行政法规、部门规章对样品获取方式另有规定的，依照其规定。”每个组织监督抽查的行政部门可以根据产品的不同，灵活制定监督抽查实施细则。

4 结束语

以上是我们在实际工作中遇到一些问题后的大胆思考。这些问题未能在《暂行办法》中作出说明。《暂行办法》是深化改革和全面履职的需要，是实质性降低企业负担和全面从严监管的有机结合，希望通过实践不断地完善，适应未来产品监管的需要，由“暂行”变成一项真正的监督抽查管理实施办法，为提升我国产品质量监督管理水平提供更为全面的制度保障。